行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三二九六號
再 審原 告 乙○○
丁○○丑○○甲○○戌○○亥○○丙○○辰○○辛○○
午 ○戊○○○子○○天○○酉○○
癸 ○未○○申○○庚○○卯○○寅○○地○○壬○○○巳○○己○○共同訴訟代理人
吳展旭 律師再 審被 告 臺北市政府工務局右當事人間因有關建築事務事件，再審原告對本院中華民國八十七年七月十七日八十七年度判字第一四二五號判決提起再審之訴。本院判決如左︰
主 文再審之訴駁回。
事 實緣坐落台北市○○區○○段三小段四一五、四一八、四一九、四二二、四二三、四二
六、四二八至四三一、四三三至四四九地號等二十七筆土地，原以再審原告為起造人，擬興建地上二十六層地下四層建築物，經再審被告核發系爭七八建字第○五一○號建造執照，規定竣工期限為民國八十四年十一月一日。系爭建造執照於七十八年八月十一日領照後，經再審原告依建築法第五十四條規定，申請開工期限展延至七十九年五月十日，並依該建造執照注意事項：「⑻拆除執照切結於建造執照工程申報開工前辦妥原有建物之拆除執照．．．」之規定，辦妥拆除執照後，由起造人、承造人、監造人共同於七十九年五月十日向再審被告申報開工備查。八十四年九月二十七日再審原告向再審被告申請地下四層計入工程期限，經再審被告以八十四年十月四日北市工建字第一八三七九號書函准予工程期限展延十二個月。八十四年十一月十一日再審原告會同監造人王基陵建築師，以系爭建造執照已依法申報開工核准，然因基地內之一筆土地（四二九地號）及建物，經台灣台北地方法院執行假扣押查封在案，無法繼續施工而停工，請求將停工日數不計入建築期限。經再審被告以八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號書函復略以：「．．．建照工程基地內地上建築物，截至目前並未拆除，且正繼續使用中，四周亦無安全圍籬等，未有動工之跡象。雖起、承、監造人依規定於開工期限內申報開工備查在案，惟未能於開工期限內達開工標準，依建築法第五十四條規定，該建造執照已作廢。本案應無再釋示工期疑義之必要。．．．」再審原告復於八十五年十月一日檢具建築師出具之系爭建造執照工程基地內地上建築物於開工期限內拆屋已達開工標準之證明書及部分建物所有權人檢附拆除照片、戶籍遷出、停水、停電等證明資料等，再請求將停工日數不計入建築期限。再審被告審認，上開資料無法證明期限內已有拆屋動工整地，且非由起、承、監造人會章辦理，再審被告乃以八十六年一月十四日工建字第八六三○○三一二○○號書函復略以：「．．．本案本局前業以八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號書函知建照作廢在案，．．．不符內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函釋意旨．．．」而否准其請求。再審原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院八十七年度判字第一四二五號判決（下稱原判決）駁回確定在案，嗣再審原告以原判決有行政訴訟法第二十八條第一款所定適用法規顯有錯誤之再審事由，提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原判決適用法規顯有錯誤：㈠按建築法第五十四條規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工．．．。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敍明原因，申請展期。但展期不得超過三個月．．．」亦即，依建築法第五十四條僅規定起造人須於領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；否則，起造人所領得之執照註銷作廢。而依該法條意旨並無相對規範已經申請開工勘驗或申報開工核備後之案例，因故無能建築或不為建築之法律效果。惟原判決第九頁正面第八行下段卻謂「．．．。從而，建造執照核發後，雖已申請開工獲准核備，惟經主管機關事後查覺並未實際開始工作者，其執照仍可予以註銷作廢。」顯見，原判決顯係將「無開工事實之工地」與「開工後不依限建築之工地」兩者事實互為混淆。前者係指建照核發後根本未為開工；而後者則指建照核發後有依法為開工之行為，然因外在因素或工期遲延，致使未能陸續建築之工地。按建築法上建造執照之核給乃為一有附款之授益行政處分，其附款乃以建築法第五十四條所規定之六個月開工期限為廢止權之保留。而起造人如於建照有效期間（含延展期間）有依建築法第五十四條為開工行為，則行政主管機關自不得援用同前揭法條為建造執照之廢止。本件再審原告依法為開工行為後並已核報開工在案，是本件已完成開工之必要行為而進入工期之施工階段，又恐因無法如期完工，故擬申請延長工期，詎料，竟遭再審被告為廢止建照執照之處分，實甚莫名，於法尚有未合。㈡關於本件開工行為之認定，原確定判決以內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函為認定標準，惟查該函應屬解釋建築法第五十四條之「解釋性行政規則」，對於「開工」之標準，竟強加法律所無之要件，是該規則牴觸法律當屬無效，原判決適用該規則，更屬違法：依建築法第五十四條並未表明何項行為之完成始得謂為開工，而開工行為係屬事實調查範圍。再審原告前八十七年四月二十四日向鈞院起訴時曾指摘內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號對建築法第五十四條謂之「開工」定義所為函釋，謂：「建築法第五十四條所稱『開工』係指起造人「會同」承造人、監造人依建築法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打椿、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得為開工。」已超越建築法第五十四條之文意解釋範圍，而另行創設法律所無之限制，亦即子法已凌駕於母法之效力。惟針對法律以及授權命令等抽象法規範，上級行政機關經常下達「解釋性行政規則」，詮釋界定法律或授權命令所使用者若干法律概念，據以拘束下級行政機關對於該等法規範具體適用。由於行政規則制定欠缺直接或間接民主正當性基礎，且並非公布周知外部法規定，其當然不能進而創設法律或授權基礎所無之要件限制，而僅能依客觀公認法律解釋方法，就各該法律或授權命令的解釋與適用表示意見。本件再審被告所援用之內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號對建築法第五十四條謂之「開工」定義所為函釋，明顯超越建築法第五十四條之文義射程範圍，強加建築法第五十四條所無之⑴起造人「會同」承造人、監造人依建築法規定向該管主管建築機關申報開工⑵如挖土、整地、打樁、從事安全措施等要件，其不足採為本件之開工標準至明。㈢關於前揭函釋謂「開工」須起造人會同承造人、監造人依建築法規定向該管主管建築機關申報開工乙節之顯然違法，再敍明如下：⑴本件再審被告所核發之七八建字第○五一○號建造執照附表一注意事項⑺，明確表示「結構外審通過後，請外審單位與起造人依規定至工務局作簡報，俟核可後，本案始准予動工」。是故，本件乃須經外審單位核可後始得續行施工，本件既已達開工標準，嗣後未能施工本即不可歸責予再審原告。⑵據該函釋意旨所稱開工之標準，實係違法強加建築法第五十四條關於開工規定所無之要件，蓋依建築法第五十四條僅指起造人於期限內申報開工即可。亦即法律本即無規定申報開工須由起、承、監造人會章同辦。準上，再審被告以工建字第八六三○○三一二○○號否准再審原告等之請求，所謂「今拆除執照之監拆及部分建物所有權人即起造人檢附拆除照片、戶籍遷出、停水、電等證明資料，並出具於開工期限內拆屋之證明書報備已達開工標準乙節，因所檢附資料無法證明期限內拆屋動工整地，且非由起、承、監造人『會章』辦理」，遽以駁回再審原告之聲請，顯已有違建築法第五十四條之規定至明。⑶退步言之，縱認申報開工須由起、承、監造人共同會章為之，實則今本件工程確經起、承、監造人三方共同七十八年八月十一日領得建築執照後依法延展開工期日至七十九年五月十日並於延展開工期日之末日向再審被告申報開工獲准核備在案，詳如後述，且再審被告歷次所為工程之總檢查，均未就本案之開工認定表示疑義，何以再審原告等自行申請將「假扣押期間不計入工期」反而遭再審被告認定，該建築案未達開工標準逕將建造執照撤銷，令人費解﹖故再審原告等延展工期之申請乃本因再審被告之工程總檢查未予撤銷執照而來，否則，再審原告等不提出申請，再審被告自亦不會將執照撤銷，如此一來，行政機關之執法標準與執法方法，顯有因偶然機運之不同與人民是否「遵守法律」而有差異，其不符法治國原則至明。故再審被告所為處分仍屬違法，原判決遽予維持於法亦有未洽。㈣本件開工與否之認定應依台北市政府工務局於工程會報及以往行政慣例中所示之標準詳予審認：⑴雖依臺灣省建築管理規則第二十三條規定：「本法（指建築法）第五十四條所謂之開工，係指起造人會同、整地、挖土、打樁、從事安全措施等工程。」惟該開工標準係屬臺灣省之單行法規，並非台北市之建築管理規則。⑵查建築管理本即有因地制宜之特性，各個地區有其單行之法規，而台北市關於開工之標準於民國七十九年之際即（本案開工時）係以申請建造執照併同拆除執照，即可認為開工。此即台北市政府工務局工程會報中所示：本市建照工程領照申報開工後，其若併案申請有拆除執照者，如進行拆除舊有房屋，則當為達開工標準。查系爭建照已於七十九年五月十日依建築法第五十四條規定申報開工核准在案，並在現場進行拆屋，況系爭建造執照乃係併案申請有拆除執照者，故依前揭內政部函令及工程會報，系爭建照工程實已達開工標準。⑶更有甚者，再審原告業已提供拆屋照片、戶籍遷出、停水停電等證明資料，且出具於開工期限內拆屋之證明，然再審被告與原判決均認上開資料無法證明已達開工標準乙節，或不附理由即行駁回，或以「未記載拍照日期－與再審原告實地履勘情節不符，顯係收受再審被告八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號函始拆除，其餘監拆人證明書與周賢權出具之證明書，均係事後呼應再審原告主張出具云云」，誠難令人甘服，而原判決更因有顯然之違法，詳後二、所述。⑷另再審被告八十四年十二月十二日北工建字第一八○○○四號函既已明確指出系爭建照工程起、承、監造人已依規定於開工期限內申報開工備查在案；再審被告即不得再援引七十年二月十八日台內營字第六七八三號函而謂非由起、承、監造人會章辦理，蓋該函令乃以未依限申報開工方有適用之餘地，再審被告未察此情，亦屬違反法規而為一違法處分。本建照工程依限申報開工且達開工標準，已如前述明，而再審被告復於八十四年十月四日北工建字第一八三七九號函准許本建照工程期限延展十二個月，換言之，本工程建照並未作廢，否則再審被告焉能將已作廢之建照予以延展工程期限﹖而原處分機關謂建照已作廢，容有可議。本件原判決未詳為調查再審被告之工程檢查制度，率自認定再審原告所言無理由且將再審被告所尋得之台北市政府七十三年六月二日七三府訴字第二八一五二號訴願決定，逕自以該案係以訴願決定僅對個案為之，尚非行政慣例等語駁回，並不足採。⑸關於再審被告之開工標準認定，已敍明報開工前倘拆除部分即可為開工，依此標準核可之案例，不勝枚舉，如台北市政府於八十五年二月六日曾為之府訴字第八四○七○四四六號、府訴字第八五○○六八一一號訴願決定書即認為關於八十二年建字第二一五號建造執照疑義事件，該案之訴願人中華電線電纜股份有限公司遭再審被告撤銷原處分之理由；及該案之開工認定疑義認係非不符建築法之規定，因而再審被告遲誤期間不為決定，顯見違法，應予撤銷原處分而命令為適法之處分。再如再審被告所核發之八六建字第○二六二號建造執照，依申請人自行所為之報備書自行敍明：「本公司承造建字第二六二號建照執照在案，係七十六年四月九日領照，於七十七年一月六日申報開工，並開工後即行動工拆屋與測量工地，測量結果發現界址不明，故請地政處測量大隊再重測地籍調查表註記界標不符，故目前尚無法確定界址，來辦理放樣勘驗，但現地已達動工標準，謹向貴處報備」等語。足見，該案申請人於七十七年一月六日申報開工並於申報後始為拆除部分房屋，惟此與再審被告之執法標準－須於開工前拆除、整地之方式未合，然再審被告之查核人員於七十七年一月二十七日至該案現場查核開工情形，於開工勘驗表上明載本案係僅「部分拆除」仍准予繼續施工，此較於案例相仿之本件訴訟，究如何得令本案再審原告心服，實有疑問，再審被告之執法標準歧異多端，爰生爭議，實有可議。二、原判決顯有違經驗法則、證據法則及民事訴訟法第二百二十二條、行政訴訟法第三十三條等法規，詳如後述：按「無開工事實之工地」與「開工後不依限建築之工地」兩者情況，並不相同。本件核屬為「開工後不依限建築之工地」，已如前述。而再審原告之所以開工後未能依限建築，其主要原因係在該工地因「江秀惠」之實施假扣押案導致開工後之整地未能陸續施作。詎料，原判決以「再審被告之承辦人員曾於八十四年十二月六日簽呈、覆再審原告書函、現場圖及照片六紙附原處分卷足憑為由，逕自認為本件未開工事實之認定，再審被告無違證據法則；併認江某系爭房屋遭假扣押，是否可歸責於再審原告之事實，則無審認之必要」云云，遽駁回再審原告之訴。惟查：㈠「法院為判決時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依自由心證判斷事實之真偽」、「得心證之理由，應記明於判決」民事訴訟法第二百二十二條定有明文，復行政訴訟法第三十三條規定準用之。㈡查原判決無非以「本件原告固於八十四年十一月十一日陳情被告，請求伊將停工日數不計入建築期限時，被告即派員實地勘察，屬本件系爭工地內應予拆除之房屋，如松山段四三五號至四六三號、忠孝東路五段四九二巷、松山路四六五巷內等房屋，均未予拆除，且無實際開工作之跡象；以本件係以七十九年五月十日陳報開工，距勘驗時五年半餘，尚未拆除上開建物，依『常理』推斷，本件系爭工地於七十九年五月十日並無開工事實等情，有被告所屬承辦人員八十四年十二月六日簽呈、覆再審原告之書函、現場圖及照片六紙附原處分卷足憑。從而，被告並非僅憑上開江秀惠所有建物遭假扣押之惟一證據，認定本件未開工之事實，被告本件原處分無違舉證法則」等語為駁回之依據。惟如前揭所述，「法院為判決時，應斟酌全辯論意旨及調整證據之結果，依自由心證判斷事實之真偽」、「得心證之理由，應記明於判決」本件原判決逕採再審被告之承辦員所為簽呈，遽認再審原告所提拆除照片係事後呼應而出具，惟憑何認定係事後出具，竟未置一語。實則如再審原告今所附之照片均足認乃民國七十九年三月三日拆除系爭工地現場所拍攝，原判決對再審原告前所提現場照片之證據證明力棄置不論，反以「常理」推斷，本件系爭工程於七十九年五月十日並無開工之情事，原判決推論過程並未說明究持何「常理」﹖憑以認定相關事實，原判決顯有認定事實未依證據之判決違法。再者，原判決就上開證據之證明未細心勾稽，即推論「以本件係以七十九年五月十日陳報開工，距勘驗時五年半餘，尚未拆除上開建物，依常理推斷，本件系爭工地於七十九年五月十日並無開工事實」，則原判決於自由心證之運用顯有違論理法則，蓋開工之認定並不以建物是否拆除為判斷標準已如前述，則符合論理（邏輯）法則之推論應為：「若勘驗時尚未拆除建物，則五年半前之陳報開工日當亦未拆除建物」；而原判決由相同之命題（若勘驗時尚未拆除建物）竟推論尚未「開工」之結論，則其命題與結論間即有邏輯上之矛盾與誤謬。㈢原判決又以再審被告並非僅憑上開江秀惠所有建物遭假扣押之惟一證據，認定本件未開工之事實，或以建物拆除照片，並未記載拍照日期，與再審被告實地勘察照片情節不符，顯係收受再審被告八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號函後始拆除，或謂其餘監拆人證明書與周賢權出具之證明書，均係事後呼應再審原告主張出具，又水電與瓦斯等繳費資料，僅足以證明遷戶籍與繳費之情節，尚不足以證明上開建物於開工時或其後有拆除之事實，則上開證物，均不足以認定系爭工地確已於七十九年五月十日開工，足見原判決對認定開工與否之重要證據之取捨及其證明力之判斷均未置一語，顯有判決不備理由之違法而與民事訴訟法第二百二十二條、行政訴訟法第二十三條有違。㈣此外原判決又謂：「被告認原告所舉台北市政府七十三年六月二日七三府訴字第二八一五二號訴願決定，姑不論該案與本件情節是否相同，該案訴願決定僅對個案為之，尚非行政慣例，無拘束本件處分之效力，被告拒不引用，尚無不合」等語，關於再審被告所為裁量標準，多所歧異，分因各個案之不同，隨機而有差異，而實際之開工認定標準，於七十八年間之執行時皆以開工時有無實際之工作而定，查本件工程明顯係於申報開工「前」即已為部分拆除，而之所以未能全部拆除，係因受其它地主施行假扣押所致，而經法院所為假扣押本即無能計入施工期限，乃非可歸責與再審原告等，再審被告疏未慮及開工認定之一致性，逕將再審原告之個案廢照，原判決進而為不利於上訴人之判斷，自與論理法則、經驗法則及證據法則有違。㈤尤有甚者，原判決又謂「江某（江秀惠）系爭房屋遭假扣押，是否可歸責於原告之事實，則無審認之必要」，惟何以無審認之必要﹖再審原告開工後無法依限建築與江秀惠之屋遭假扣押是否相關連﹖原判決竟均未置一語，其違反證據法則至為顯然。關於假扣押事件依法可不計入工期並得延展工期乙事，迭經再審被告著有函文，今特檢附北市工建字第一○六八七七號函為憑，故該事實審應予調查之證據，與待證事實俱有關連，原確定判決疏未調查，顯有重要證據漏未調查之判決違法。三、再就本件應適用之開工標準詳析如後：㈠按內政部訂定建築工程開工標準（即六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函釋令）目的在於防止土地壟斷，促進地盡其利及防範納稅義務人逃漏空地稅捐。唯台北市因為全台首善，建築業發展較臺灣省各縣市為盛，儼然不爭。職故，台北市政府囿無明確之法令依據，乃基於地方政府職權行使，而形成乙套工程「開工」之審查模式，藉以因應台北市建築業發展實態，惟此與臺灣省各縣市執行方式，尚屬有間。據悉七十至八十餘年間該府對於新建案併案申請有拆除執照者，在開工有效期內如現場進行拆除舊有房屋，則准予繼續施工；即舊有房屋拆除部分內牆、外牆或屋頂或停水停電或遷出證明，．．．等，舉凡已不再居住或無法居住者，均認定達開工標準。蓋因若為新建案併案申請有拆除執照，即基地內已有舊有房屋，並非空地，起造人已無「假領照、真逃稅」之虞。㈡查本新建案於申報開工前，曾併案申請有拆除執照且已進行拆除舊有房屋，後由起、承、監造人共同於七十九年五月十日向原處分機關申報開工核准。按前揭工程會報中提及之開工標準認定，台北市政府工務局已行之有年，期間或有認定歧異，如七十三年四月十四日北市工建字第六一四五三號將系爭七十二年建字第○一三一號建造執照以該案未依限於期限內開工，因而將系爭建照註銷；惟本件業經該案當事人陳再居等人提起訴願，亦經台北市政府於七十三年六月二十七日以七三府訴字第二八一五二號將原處分撤銷。關於前開七十二年建字第一三一號建築執照之開工疑義，再審被告所屬之承辦員曾為此分別於七十三年三月八日、十四日，就此簽辦指明當時再審被告之執行方法與標準，乃只要房屋申請建造執照併同有拆除執照，即可認定為開工，惟嗣後之再審被告卻就現行有效之執行方法，略而不論，逕自廢照，其違反當事人之信賴並有違行政之可預期性。四、關於訴外人陳再居之個案相較於本案而言，本案於拆除原來建物之過程更較前案積極，正如七十三年六月二十七日以七三府訴字第二八一五二號：「依照建築法第五十四條規定，起造人於發照日起六個月之最後一日開工，即為合法，而原有房屋之拆除常非一朝一夕之工，是再審被告認定建築基地原有房屋須予全部拆除，始符開工標準，僅進行拆屋行為者，不予認定，即有悖情理。又建築法第五十四條及前開部函釋示，均屬施工管理範圍，而與拆除管理無關。拆除原有房屋新建者，免領拆除執照，為本市建築管理規則所規定，惟對於拆除開工之期限是否應併入建築法第五十四條施工管理範圍﹖則無說明，參閱七十一年三月十三日修正之臺灣省建築管理規則第二十三條：「本法第五十四條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人向主管建築機關申報開工，並在現在實施拆除原有房屋、整地、挖土、打樁，從事安全措施等工程。」台北市六十三年二月五日公布之建築管理規則尚未有此修正。復查再審被告於上述致內政部營建署七十三年二月十八日北市工建字第六○五五九號函中，曾建議「於開工期限內拆除房屋完畢，始認其為開工之行為。」並請求准予備查，但未被採納，是再審被告堅持基地上原有房屋須先拆除完畢，始同整地而符合開工標準之主張，顯無法令依據，原處分依此主張，認訴願人等原有房屋未於開工期限內全部拆除，未達整地開工之標準，而將其建造執照註銷作廢，即有未合。依以往台北市政府之行政通例應認為合乎開工之標準，其建造執照仍然應認有效。否則，相較其它核准現行個案而言，難謂再審被告所為處分無違平等原則與行政（慣例）自我拘束原則，有獨苛再審原告申請個案之虞。且關於台北市政府所形成之特殊審查開工之慣例，為再審被告之職權行使，再審被告對於此一慣常審查，核准案例多有，祈請鈞院對此得依職權函查相關事證並開言詞辯論庭，得當庭陳述相關之爭點，以保雙方權益並使人民信服裁判。五、退而言之，再審被告認定開工與否過程，並未會同再審原告，亦與法不溯及既往之行政法理未合；㈠依再審被告八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號函說明二謂：「．．．雖起、承、監造人依規定於開工期內申報開工備查在案，．．．」；另查，再審被告八十三年五月三日北市工建字第五○八九○號函說明四謂：「另本局七十三年二月十一日北市工建字第六○四六六號函有關本市築工程開工期限屆滿後，本局逐案對未申報遽開工標準者主動函知工程起、承、監造人現場辦理會勘乙節，予作廢撤銷。」之反面推論可知：八十三年五月三日以前，再審被告於認定開工與否之過程應會同工程起、承、監造人會勘始可。㈡又台北市政府七十三年二月十一日北市工建字第六○四六六號函規定：「有關本市建築工程開工期限屆滿後，本局逐案對未申報開工標準者，主動函知起、承、監造人現場辦理會勘，若已於規定期限內開工者，請承、監造人檢具已開工證明書及現場照片報告，未依規定具報者，本局建管處釋函起、承、監造人於領照後六個月（現修改為六個月）屆滿後之第一天現場會場勘驗，若未開工者，該執照即予註銷作廢」。按司法院釋字第二八七號對於行政釋示之效力曾解釋為「行政主管機關就行政法所為釋示係闡明法規之原意，故應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與再前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」本件，再審原告於七十九年五月十日申報開工，倘未達開工標準，依法，本件應依七十三年二月十一日北市工建字第六○四六六號函文會同起、承、監造人會勘，然再審被告並未會同起、承、監造人，即認定未達開工標準，逕行將本案建照註銷作廢，顯未合法，而原判決竟予維持，自亦屬行政訴訟法第二十八條第一款所示「適用法規顯有錯誤」。六、再審被告曾於八十三年四月間為台北市建（雜）照工程開工標準認定案，於再審被告內部之工程會報及局務會報之工作報告案，提出建議案以為討論，於該案之說明第二項曾述及「本市建（雜）照工程領照申報開工，其若併案申請有拆除執照者，現場實際開始工作，如進行拆除舊有房屋，則當視為達開工標準。未併案申請有拆除執照者，現地有從事挖土、整地、打樁（鋼軌樁、預壘樁等非工程必須勘驗部分之工程）、從事安全措施（施作連續壁工程之導溝、沈澱池等）等實際開始工作，並圍設安全圍籬當符合開工標準。」乃當時再審被告之實作情況。七、前開會議之提案擬辦說明稱：㈠領照後於開工期限內申報開工之案件，開工標準之認定仍依內政部六十三年函釋規定，以在現地有實際開始工作為認定標準。㈡對未依限申報開工者，由監造建築師及承造人檢具相片、相關資料證實確在規定期限內開工，准予罰鍰後申請補辦開工手續繼續施工。關於六十三年內政部⒓⒊台內營字第六○八五二八號函釋示則為：『建築法第五十四條所稱「開工」係指起造人會同承造人、監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得為開工。』惟查：該次工程會報之決議乃依提案通過亦即依會議決議「在現地有實際開始工作」為認定標準。本件係建造執照併有拆除執照之案例，且已有拆除之事實；原判決不察，逕採再審被告所提之報告為證，僅憑再審被告之單面說詞遽為判決，相關證據方法之證據能力及證據價值，均不依證據法則，予以認定，尚有未洽，應重為審酌乃為允當。八、按本件乃依建築法第五十四條之規定，於開工期日前，即動工拆除房屋之一部，查本件之建造執照（七八建字第○五一○號）核發領照係於七十八年八月十一日，而拆除執照（七九建字第○二七號）核發領照乃後於七十九年五月十日，核諸拆除執照核發之時間，為該案開工期限屆至之前一日，職故，倘要求領得建照人須於開工期日前，無須領有拆除執照，而應將所有舊有建物一併拆除，則所為拆除執照之申請與核發，自顯贅累；更且，法律既規定須領得拆除執照後，始能動工拆除，則本案自無可能於領照後一日內將舊有建物全數拆除，再審原告等與本案之監造人，既已於規定期限內會同核備開工，即已符合建築法第五十四條之規定，本件之「開工」，洵無疑義，鈞院前審未查，誤以維持原處分，應有未合。九、再查依內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函，略稱：說明二、建築法第五十四條所稱「開工」係指起造人會同承造人監造人依建築法之規定向該管主管機關申報開工，並在現地實際開始工作如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈送開工報告而尚無其他實際工作者，不得為開工，云云：㈠以前款所列舉之項目「挖土」而言，依建築法第五十六條及依第五十六條而訂定之臺灣省建築管理規則第二十八條台北市建築管理規則第十四條第一款而言，挖土之前需經放樣勘驗核可後方可施工。㈡另列舉之打樁，從事安全措施等，依台北市政府工務局八十三年五月三日北市工建字第五○八九○號函，局務會報說明二特別指明為打樁（鋼軌樁預壘樁等非工程必需勘驗部分之工程）從事安全措施（施作連續壁工程之導溝沈澱池等）。上述之鋼軌樁、預壘樁導溝等工程雖非必需勘驗但皆與放樣息息相關，若未經放樣勘驗即施作上述工程，結果放樣勘驗若未通過，則上述已施作之部分如何善了﹖豈不增加困擾﹖因此按一般工程慣例，打樁及從事安全措施等工程皆等放樣勘驗通過之後才進行，其理甚明。㈢準上，放樣勘驗既為起、承、監造人依建築法之規定向該管主管機關申報開工並獲核備後，始得依現場之施工狀況以為各項行為。是故，申報開工時，起造人決不可能有挖土、打樁、從事安全措施等之工作。再者依建築法第八十七條之規定，起造人於領得建造執照後，未依建築法第五十四條規定「申報開工，即逕行施工者應依同法第八十七條規定處罰其起造人．．．罰鍰，並勒令補辦手續，必要時並得勒令停工」，可知六十三年十二月三日之部函要求申報開工，同時應有實際工作，明顯違反建築法第八十七條之規定。前開內政部函說明二、所列舉之挖土、打樁、從事安全措施等之各項例示項目，於法均有未洽，實非起造人所能為之，而非不為也。十、更查，申報開工時是否須要整地，胥依系爭基地有無建築物而定。倘若基地為空地時，亦得另行就個案空地觀察有無整地之必要性，若該空地為相當平坦，則整地即非屬必要。倘非如此，則每一建商皆會將基地略作整理。再系爭基地若非屬空地，其上另有建築物時，自需先將該建築物拆除，該若不拆除則如何整地﹖遑論後續之挖土、打樁、從事安全措施各項行為﹖職故，如基地上有建築物，於未拆除相關舊有建物前，自無可能有整地之行為。至於房屋之拆除，依建築法第二十八條第四款之規定：建築物拆除，應請領拆除執照，顯然與基地之整地有別。曩昔，台北市政府執行標準，拆除執照可於申請建造執照時併案辦理或切結於領取建照後，申報開工前之時段內，申領拆除執照，即得為開工。惟，七十八年四月二十五日以後，內政部台內營字第六九五三七一號函釋示：拆除執照應與建造執照併案或建照前先申領，又因建築法規並未訂定拆除執照申領時機，因此對於有建築物之基地於取得建照執照後如於法定（含展期）之開工期限內之最後一天申請取得拆除執照隨即完成申報開工手續，即為適法。
十一、再從建築法之沿革，民國國民政府公布之建築法第二十七條建築工程經市縣主管建築機關核定發給建築執照後，應由承造人將興工日期呈報市縣主管建築機關備案。三十三年九月二十一日修正公布之建築法僅對二十七條變動為第二十八條實質條文未變動。六十年十二月二十二日大翻修由總統令修正公布全文一百零五條，將原建築法第二十八條修正為第五十四條；起造人自領得建造執照或雜項執照起，應於三個月內「開工」，首次導入開工之字眼，以後陸續修正時將三個月改為六個月，其餘內容大致不變。由建築法沿革可知原本建築物於領得建照後，僅需將與工期日期呈報於主管建築機關即可，符合一般民俗之習慣。六十年之修正適逢空地限建之法定政策，對空地未建築課徵空地稅。由於五十四條「開工」定義未明，乃有六十三年十二月三日之內政部解釋函。不過，該解釋函已悖離建築習慣。十二、依行政院六十年二月九日台六十財字第一一一七號令釋對私有空地經通知限期建築使用後，於限期建築期限內土地所有權人已請准建築執照，並開工建築，已達到防止土地壟斷促進都市土地利用之要求，不應再加徵其空地稅。其後內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函針對該函「開工」產生諸多疑義紛紛再請求內政部函釋，以內政部七十三年二月二十八日七三台內營字第二一三八二一號函，表示對開工之認定仍以六十三年十二月三日之部函為依據，該函後段敍述，以現地是否有實際開始工作，係屬事實認定問題，請貴局查明後逕處。由於有建築物之基地並非六十三年十二月三日部函之解釋範圍如前所述，因此七十三年二月二十八日之部函等於對有建築物之基地沒有明確解釋，僅由各承辦單位依事實認定，於是台北市政府乃依據七十三年二月二十八日之部函作出認定即基地上原有房屋業已「全部拆除」同「整地」符合開工標準，若僅進行拆屋行為者不予認定為開工。根據該市府自己認定，註銷台北市七十二建字第○一三一號建造執照，但起造人不服向台北市政府提起訴願，結果台北市政府敗訴並以七十三年七月三十一日北市工建字第六三六五九號函「決定本局建管處原處分撤銷並准貴局七二建第一三一號建造執照繼續有效」，函覆起造人。依七十三府訴字第二八一五二台北市政府訴願決定書撤銷原處分機關所為處分之主要理由為：「．．．依建築法第五十四條規定，起造人於發照起六個月之最後一日開工，即為合法而原有房屋之拆除常非一朝一夕完工，是原處分機關認定建築基地原告房屋需予全部拆除始符開工標準，僅進行拆屋行為不予認定，即有悖常理。」，從而，「是原處分機關堅持基地上原有房屋須先拆除完畢，始同整地而符合開工標準之主張，顯無法令依據，原處分依此主張，認訴願人等原有房屋未於開工期限內全部拆除，未達整地開工之標準而將其建築執照作廢，即有不合，原處分應予撤銷。訴願人等所領建造執照仍屬有效，俾資適法。」經此一訴願案件台北市政府即撤銷該建築物需全部拆除始予認定達到開工同整地之主張，改採有建築物之基於開工期限屆滿前或申報開工後才開始進行拆屋之行為皆同達到開工標準。且有無數案例皆援此案而達到開工標準。由此可證明七十三年二月二十八日之部函無法對建築物之基地之「開工」明確解釋。十三、綜上，祈請鈞院鑒核，將原判決廢棄，並將原處分、訴願及再訴願決定均撤銷等語。
再審被告答辯意旨略謂︰一、按建築法第五十四條規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工．．．。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敍明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。．．．」，又內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函釋：「．．．建築法第五十四條所稱『開工』係指起造人會同承造人、監造人依建築法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土整地、打樁、從事安全措施等而言。．．．」
二、本件再審原告就台北市○○區○○段三小段四一五地號等二十七筆土地，以再審原告為起造人，擬興建地上二十六層地下四層建築物，經再審被告核發七十八年建字第○五一○號建造執照，規定竣工期限為八十四年十一月一日，始爭建造執照再審原告於七十八年八月十一日領照後，依建築法第五十四條規定申辦開工期限展延至七十九年五月十日。因上開建造執照基地內原有建築物未拆除，且仍繼續使用中，無動工興建之跡象，再審被告乃以八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號書函復知再審原告系爭建築執照作廢。再審原告復於八十五年十月一日檢具系爭建造執照工程基地內地上建築物確於開工期限內拆屋已達開工標準之證明書，及部分建物所有權人檢附拆除照片、停水、停電等證明，指稱確於七十九年五月十日開工期限內拆屋達開工標準，請求停工期間不計入建築期間，經再審被告審認，所附資料無法證明期限內拆屋動工整地，且非由起、承、監造人會章辦理，不符合內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函釋意旨，乃以八十六年一月十四日工建字第八六三○○三一二○○號書函復知再審原告略以：八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號函已將原核發建造執照作廢，未同意其請求。揆諸首揭說明，核無不合。
三、經查本件系爭工程雖經起、承、監造人三方共同於七十九年五月十日向再審被告申請開工獲准核備，固為兩造不爭之事實。惟依首揭內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函釋意旨，應以實際開始工作，始符「開工」之要件。從而，建造執照核發後，雖以申請開工獲准核備，惟經主管機關事後查覺並未實際開始工作者，其執照仍可以註銷作廢。本件再審原告於八十四年十一月十一日向再審被告陳情，請求再審被告將停工日數不計入建築期限內，再審被告即派員實地勘察，屬本件系爭工地內應予拆除之房屋，如松山路四三五號至四六二號、忠孝東路五段四九二巷、松山路四六五巷內等房屋，均未予拆除，且無實際開始動工之跡象；又以本件係於七十九年五月十日申報開工，距勘驗時五年半餘，尚未拆除上開建物，依常理推斷，本件系爭工地於七十九年五月十日並無開工事實並有再審被告簽呈、覆再審原告書函、現場圖及照片六紙附原處分卷可稽，再審被告並非僅憑上開江秀惠所有建物遭假扣押之惟一證據，認定本件未開工之事實，再審被告本件原處分無違舉證法則。又江某系爭房屋遭假扣押，是否可歸責於再審原告之事實，則無審認之必要。至於再審原告於八十五年十月一日提出之松江路四三七巷（缺號）四樓與忠孝東路五段四九二巷十六號二樓等建物拆除照片，並未記載拍照日期，且與再審被告實地勘察照片情節不符，實係收受再審被告八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號函後始拆除，其餘監拆人證明書與周賢權出具之證明書，均係事後出具，又其餘戶籍資料、水電與瓦斯等繳費資料、僅足以證明遷戶籍與繳費之情節，尚不足以證明上開建物於開工時或其後有拆除之事實，則上開證物，均不足以認定系爭工地確已於七十九年五月十日開工。再審被告雖曾依再審原告請求，准將地下四層計入工程期限，展期十二個月，並於八十四年十月四日以北市工建字第一八三七九號書函函覆再審原告，惟此毋庸經勘驗工地僅依書面作業函覆，亦不足以證明本件工地業已開工。此外再審原告所舉台北市政府七十三年六月二日七三府訴字第二八一五二號訴願決定，姑不論該案與本件情節是否相同，該案訴願決定僅對個案為之，尚非行政慣例，無拘束本件處分之效力，再審被告拒不引用，尚無不合。綜上所述，本件再審原告主張，核無足採，原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，再審原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。綜上論結，再審被告所為之處分，揆諸首揭建築法及內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函釋，並無不合，再審原告提起再審之訴，並不符行政訴訟法第二十八條第一款規定，本件再審之訴顯無理由，請判決駁回再審原告之訴等語。
理 由按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二十八條所列各款情形之一者，始得為之。而該第一款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。若再審理由所持法律上之見解，與原判決不同；或對原判決所持之法律上之見解有所爭執申辯，均難謂為適用法規顯有錯誤，觀諸本院四十七年度裁字第七三號及六十一年度裁字第一五三號判例甚明。經查原判決係以本件再審原告於八十四年十一月十一日陳情再審被告，請求將停工日數不計入建築期限時，再審被告即派員實地勘察，系爭工地內應予拆除之房屋，如台北市○○路○○○號至四六三號、忠孝東路五段四九二巷、松山路四六五巷內等房屋，均未予拆除，且無實際開始工作之跡象；以本件係以七十九年五月十日陳報開工，距勘驗時五年半餘，尚未拆除上開建物，依常理推斷，本件系爭工地於七十九年五月十日並無開工事實等情，有再審被告所屬承辦人員八十四年十二月六日簽呈、覆再審原告書函、現場圖及照片六紙附原處分卷足憑。從而，再審被告並非僅憑上開江秀惠所有建物遭假扣押之惟一證據，認定本件未開工之事實，本件原處分無違舉證法則。又江某系爭房屋遭假扣押，是否可歸責於再審原告之事實，則無審認之必要。至於再審原告於八十五年十月一日提出之松江路四三七巷（缺號）四樓與忠孝東路五段四九二巷十六號二樓等建物拆除照片，並未記載拍照日期，與再審被告實地勘察照片情節不符，顯係收受再審被告八十四年十二月十二日北市工建字第一八○○○四號函後始拆除，其餘監拆人證明書與周賢權出具之證明書，均係事後呼應原告主張出具，又其餘戶籍資料、水電與瓦斯等繳費資料，僅足以證明遷戶籍與繳費之情節，尚不足以證明上開建物於開工時或其後有拆除之事實，則上開證物，均不足以認定系爭工地確已於七十九年五月十日開工。再審被告雖曾依再審原告請求，以八十四年十月四日以北市工建字第一八三七九號書函函覆再審原告准予展期十二個月，惟此毋庸經勘驗工地僅依書面作業函覆，亦不足以證明本件工地業已開工。此外再審原告所舉台北市政府七十三年六月二日七三府訴字第二八一五二號訴願決定，姑不論該案與本件情節是否相同，該案訴願決定僅對個案為之，尚非行政慣例，無拘束本件處分之效力，再審被告拒不引用，尚無不合。綜上所述，本件再審原告主張，核無足採，原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，從而為再審原告之訴駁回之判決，經核認事用法，均無違誤，而所適用之法規與現行法規亦無相違背，或與解釋、判例有所牴觸之情形。本件再審原告以原判決有行政訴訟法第二十八條第一款所定適用法規顯有錯誤之原因，提起再審之訴，其再審理由詳如事實欄之所載。經查再審原告所訴如事實欄理由一、主張建築法第五十四條並無規範已申報開工核備後之案例，原判決顯係將「無開工事實之工地」與「開工後不依限建築之工地」互為混淆，致認為建造執照核發後，雖已申請開工獲准核備，惟經主管機關事後查覺並未實際開始工作者，其執照仍可註銷作廢。且有關開工行為之認定，原判決以內政部六十三年十二月三日台內字第六○八五二八號函為標準，而該標準竟強加法律所無之要件，當屬無效。再審原告業已提供拆屋照片等資料及出具於開工期限內拆屋之證明，原判決仍未採信，誠難令人甘服云云，純係針對原判決認定事實及適用法律之職權，有所爭辯及重申前訴訟程序之主張，除內政部上開函之效力容後說明外，其餘所訴顯與首揭再審事由不符。再審原告所訴如事實欄理由二、主張本件核屬「開工後不依限建築之工地」，其主要原因係在該工地因「江秀惠」之實施假扣押案導致開工後之整地未能陸續施作，原判決未斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，遽駁回再審原告之訴，顯有違經驗法則、證據法則及民事訴訟法第二百二十二條、行政訴訟法第三十三條等法規云云，經查原判決已詳予敍明認定上開事實之證據及理由，再審原告此部分狀陳主張，無非就原判決有關證據之調查及取捨有所申辯，且其理由與再審之法定要件，亦不相符。再審原告所訴如事實欄理由三至十二、主張本件應適用之開工標準；與訴外人陳再居之個案比較；再審被告認定開工與否過程，未會同再審原告；再審被告對於工程開工標準之認定案，與八十三年四月間之工程會報及局務會報之會議決定標準不符；本件已動工拆除房屋之一部已屬開工；內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函所列舉之開工項目，於法均有未合等語，均係針對原判決認定系爭工地是否業已開工之事實及適用法律之見解，為不同之主張。除原判決業已敍明及有關認定事實部分，不再贅述外，經查建築法第五十四條第一項規定起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查；第二項規定起造人因故不能於前項期限內開工時，應敍明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。而內政部六十三年十二月三日台內營字第六○八五二八號函略以：「建築法第五十四條所稱『開工』，係指起造人會同承造人、監造人依建築法之規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實際開始工作，如挖土、整地、打樁、從事安全措施等而言，其僅搭建工寮或圍籬及呈報開工報告而尚無其他實際工作者，不得為開工。」核其函釋內容，係就建築法第五十四條所指申報開工及認定開工之標準，為具體明確之闡釋，並無牴觸建築法可言。按內政部為中央主管建築機關，其基於職權所為之函釋，自屬有效之行政命令，有拘束地方主管建築機關之效力。再審原告主張該函釋內容，超越建築法第五十四條之文義範圍，自不足採。綜上所述，原判決並無行政訴訟法第二十八條第一款所定適用法規顯有錯誤之再審事由，再審原告提起本件再審之訴，並無理由，應予駁回。另再審原告所請對於台北市政府所形成之特殊審查開工之慣例，請函查相關事證並開言詞辯論云云，本院核無必要，併此敍明。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 八 月 二十 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 吳 明 鴻評 事 陳 光 秀評 事 趙 永 康評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎中 華 民 國 八十八 年 八 月 二十三 日