行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三四九四號
原 告 乙○○訴訟代理人 甲○○被 告 福建省金門縣金門地政事務所右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省政府中華民國八十七年九月十四日八十七閩訴決字第八七○○三○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十四年十一月二十三日、八十五年十一月二十七及二十八日向被告申○○○鎮○○段一八四、一八五、二○一、二○二、二○三、二○四、二一四、一八○、一九一等九筆土地（以下稱系爭九筆土地），依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第十四條之一規定申辦土地所有權登記，經被告於八十七年二月十九日依內政部八十四年八月十日台內地字第八四八一三七三號函釋以系爭土地係農地重劃區，經登記為公有並無案可稽，不應受理而予以駁回。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）第十四條之一第一項規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務時間，非因有償徵收登記為公有，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權．．．」內政部八十四年八月十日台內地字第八四八一三七三號函送金門縣政府陳請釋示「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」及金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法有關條文適用疑義彙整表會商結論第四點：「上述因罹於時效經法院判決確定為公有之土地，其罹於時效之原因，多係因實施戰地政務、交通、通訊受限制所造成，正為上開條例立法宗旨所擬救濟者，故有該條例之適用。」而系爭土地正因實施戰地政務，政府機關行政缺失所造成，故應有該條例之適用。二、茲列理由如左：㈠由於當年地籍調查不確實，遺漏原告對系爭九筆土地所有之事實，致土地機關無記載誤為無案可稽。因為當年該土地四季皆有耕種，何以地籍調查人員看不見莊稼，忽略該地所有人所有之事實，未登記於案，致列為無案可稽，由此可見當時政府行政有缺失。㈡原告曾於五十二年間，陸續向金城鎮管轄承辦幹事蘇子雲，提出申請登記於一八四等七筆土地號在案。五十七年六月五日向金城鎮賢庵村辦公處申請補辦系爭土地之所有權登記，又遭金城鎮公所駁回。爾後原告數度向歷任縣長請求救濟雖獲應允但均未兌現。而相關人員不想原告再來相擾，以租用手續騙局原告為所有權登記，致有七十八年向金門地院申請塗銷所有權登記之舉。㈢老農不識字，以耕種及下海為生。對土地申請所提出之抗議，只知向承辦機關及縣長提出。對於異議不是沒有提出，只是承辦單位置之不理。對於時效如何中斷，何時消減，今日之縣長都不一定知道，想來只有學有專精者方知。何況老農以當年之環境，何以知道一定要上法院才得救濟。至於原告前後之所以差異，乃因系爭土地在當時尚未辦理繼承，而其他亦是有權繼承財產之人，基於共同繼承人的地位，訴訟當事人須合一確定，故七十八年提起塗銷登記之訴時，訴訟當事人有多人，但因繼承的財產已完成分配，此筆土地乃分予原告，是以今日獨一人提出申請。㈣系爭土地確是所提出地契中所載之地，縣府地政機關對於舊時地文缺乏收集，竟質疑原告所提出地契之眞假。原告在系爭土地上耕種以有數代，若非所有，鄉里早有異議。試問，若數代耕作之事實輔以地契，尚不能證明所有，那又如何才能證明呢﹖若縣府對於地文缺乏文獻參考，自可聞諸鄉老，但請切勿斷章取義。舊時可耕地何等珍貴，越界耕作尚起勃谿，豈有耕作數代，鄉里仍無質問之理。況且夏墅多乃陳姓結莊而居，宗祠每年皆有開會，若有侵占之事又豈能見容鄉里。金門地貌雖有改變，可改不了百年聚落及不足百步之遙的農地吧。若如此無法證明，那當年金門土地，縣府又如何教百姓證明所有權。當年想當然之事，今日卻滯礙難行，豈不奇怪﹖三、土地若非所有，不會窮時耗財戮力以爭。軍政之下，行政疏失在所難免，安輔條例即是因此應運而生。若開救濟之門，而無救濟之心，阻人門外，又不教心服，如此政府依法行政豈能服人。四、綜上所陳，原處分及原決定均未詳明事實，顯有違誤。為此，請行言詞辯論，於查明事實後判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得．．．申請歸還或取得所有權．．．」、「查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重測前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。」分別為金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第十四條之一第一項、內政部八十四年八月十日台內地字第八四八一三七三號函附件條文適用疑義會商結論第二點所明定。本件原告申請之土地均屬曾辦理農地重劃區之土地，且均於重劃後以「劃餘地」等原因登記為公有者，則該等以「劃餘地」等原因登記為公有之土地，是否符合安輔條例第十四條之一第一項之要件自有疑義，而此疑義既經內政部召集會議作成行政釋示（即解釋性行政規則），則下級行政機關自應適用該行政釋示以為辦理。二、查內政部前述行政釋示之意旨，農地重劃區內，如經「重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地」，且「重劃後未予分配土地」，而以「劃餘地」等原因登記為公有，並「有案可稽」者，則仍可適用安輔條例之規定，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，亦即原告必須提出資料證明其於重劃區內經重劃前地籍調查有未登記之土地，而此土地於重劃後未分配土地，始可依本條例之規定就以「劃餘地」等原因登記為公有之土地申請補辦分配歸還。卷查系爭土地位處農地重劃區，有重劃前後之地籍圖等資料可參，重劃前地籍調查時並未登記有案，即屬無案可稽，又延平段一八四地號等七筆土地前經原告等於七十八年提起訴訟時主張該七筆土地乃原告九人因繼承而取得，本件僅以原告一人主張申請歸還取得所有權，亦顯不合。是被告據以駁回，並無違誤。三、據上論結，本件行政訴訟應為無理由，請予駁回等語。
理 由按「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」第十四條之一第一項規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權．．．。」、內政部八十四年八月十日台內地字第八四八一三七三號函送金門縣政府陳請釋示「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」及「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」有關條文適用疑義彙整表會商結論第二點：「查農地重劃區經施工整地之地段，其地形業已改變，原有土地界址範圍已無從辨認，且地權已經交換分合重新調整分配，依法並以新分配土地為原有土地，故已經依重劃前登記之土地面積，分配重劃後之土地者，縱該原有土地以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，原土地所有權人自無再主張權利申請歸還之餘地。惟如經重測前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以『重劃』、『劃餘地』、『逕為登記』等原因登記為公有，並有案可稽者，應仍有上開條例之適用，並以上述原因登記公有之土地補辦分配歸還，以符立法精神。」第四點：「上述因罹於時效經法院判決確定為公有之土地，其『罹於時效』之原因，多係因實施戰地政務、交通、通訊受限制所造成，正為上開條例立法宗旨所擬救濟者，故應有該條例之適用。」查，原告主張坐落金門縣○○鎮○○段○○○號等系爭九筆土地，依其持有之祖先地契，屬原告所有，被告於四十三年至五十七年間辦理系爭土地重劃時，未通知原告，故未能於辦理重劃後分配予原告之事宜。為此，特於八十四年十一月二十三日、八十五年十一月二十七日及二十八日，依安輔條例第十四條之一規定，向被告請求土地所有權登記。經被告審查結果，以依首揭內政部八十四年八月十日台內地字第八四八一三七三號函釋示，經重劃前地籍調查為參加重劃人原有未登記土地，且重劃後未予分配土地，而以「重劃」、「劃餘地」、「逕為登記」等原因登記為「公有」，並有案可稽者，方可補辦分配歸還。本件原告所申請案件係無案可稽，與上開規定不合，依地籍測量實施規則第二百三十一條第一項第二款規定，依法不應受理者，予以駁回。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告確依地契所載之內容，於五十二年至五十七年間，陸續向金城鎮公所申請辦理所有權登記，屢遭駁回，卻於七十八年間受騙辦理承租系爭土地。由鄉里之證明，亦足以認定系爭土地屬原告所有，即原告之請求符合安輔條例第十四條之一之規定，被告率爾駁回，於法有違云云。經查，系爭九筆土地原係金城鎮金水里墅劃字第一四○－一至第一四○－七地號土地，於民國五十九年十二月十六日以「劃餘地」為原因，登記為金門縣政府所有（於七十一年四月十三日更正為金門縣所有）。其中除一四○－三號即延平段二○一號土地，係由倪國鐵承租外，其餘八筆土地均由原告承租，其租賃期間自六十二年十一月廿三日起，經換約一次，至八十九年十一月廿八日止等情，有土地登記簿謄本附原處分卷足稽。系爭土地經被告於八十五年八月十五日及同年十二月二十二日分別委託青聯測量有限公司辦理土地複丈成果圖完竣，系爭九筆土地均位於重劃區範圍內，且其所有權屬無案可稽，故無首揭會商結論第二點，即無申請返還土地權利之適用。又依原處分卷所附原告戶籍所載，係長年居住金門，該地區雖實施戰地政務，惟交通、通訊皆未限制，亦無上開會商結論第四點「罹於時效」規定之適用；且系爭土地均曾辦理農地重劃，於重劃後以「劃餘地」等原因登記為金門縣所有等情，已詳前開所說明。原告雖提出光緒二十九年八月之地契，惟其內容係指海埔空地一所，坐落土名海仔墘東至下市鄉○○○路西至岸腳，路南至風 爺路北至港仔墘四至明白為界，因至今隔百餘年，因地形、地貌之變更，該地契尚無法證明其所指買賣標的，即今日之系爭九筆土地；且原告亦無法舉證證明原告於實施戰地政務期間，遭徵收登記為公有之事實，即原告提出八十七年七月二日所謂鄉老李清河出具之證明書，為私文書，為被告所不採，亦無法為有利原告之認定。況金門縣政府於系爭土地重劃前，分別通知重劃區內各業主，並經公告（金門縣政府五十七年五月二十五日府踐字第四○九九號公告），而原告於重劃區內另有他筆土地，果系爭土地係其所有，即應於公告期間內提出異議，及主張權利，原告既不於公告期間內提起異議，則自五十九年迄今，已逾十五年，縱其有所有權，其請求權時效亦已消滅。且原告於七十八年在金門地方法院提起訴訟時主張該七筆土地（即系爭土地重劃前金城鎮金水里墅劃字第一四○－一至一四○－七地號），乃陳很、陳六從、陳安茨等九人因繼承而取得，訴請金門縣政府塗銷上開七筆土地所有權登記之民事事件，亦經判決原告等人敗訴確定在案，有金門地方法院七十八年度訴字第十四號；金門高分院七十八年度上訴字第八號等民事判決附原處分卷足稽。綜上所述，原告自不得主張首揭安輔條例第十四條之一之規定，請求被告將系爭九筆土地登記予原告。原告主張，核無足採。原處分否駁原告之結論，尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。本件事實已臻明確，原告聲請本院行言詞辯論，核無必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 九 月 十七 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十八 年 九 月 二十 日