行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三六八六號
原 告 乙○○
甲○○被 告 丙○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十八年二月十一日（八八）考台訴決字第○○八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告等均為前行政院國際經濟合作發展委員會（現已改制為行政院經濟建設委員會）退休人員，經被告核定於民國六十二年八月一日退休生效。公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（以下簡稱發給辦法）發布施行後，渠等經行政院經濟建設委員會造冊函送被告核定發給退休金其他現金給與補償金，並領取第一期補償金有案。嗣行政院人事行政局先後於八十五年一月十六日及二月七日，以八十五局給字第○○六八一號及第○五二八一號書函，請被告就行政院農業委員會及經濟建設委員會所屬人員，其任職年資含有待遇改制前年資者，該項年資已先由中美基金結算差額發給，應否再發給其他現金給與補償金表示意見，案經被告於八十五年三月六日邀請有關機關開會研商結果，基於是類人員所領每一基數之退休金差額均較一般公務人員所領每一基數之補償金為高，爰於八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函釋，行政院經濟建設委員會所屬人員自七十四年一月九日至八十四年六月三十日止之年資，始得依發給辦法發給補償金，七十四年一月九日改制前退休、撫卹者及改制時曾領取退休金差額之年資，不再核給補償金。並請該會就本案未決定前業經被告核定發給補償金者，依規定重行核算造冊送部並追回溢發部分金額，且上開人員如係七十四年一月九日以後退休、撫卹具有七十四年一月九日改制後至八十四年六月三十日止之年資者，其第二年補償金，被告將俟渠等人員繳回溢領部分之補償金後，再予發放。原告等乃於八十七年六月九日以申請書，函請被告儘速發給渠等八十五、八十六年第二、三次之退休金其他現金給與補償金，經被告八十七年七月六日八七台特二字第一六三六四一○號書函復略以，原告等均係經建會改制前（即七十四年一月九日以前）經被告核定退休生效，依規定不得再核給補償金，亦無其所稱陳請發給八十五、八十六年第二、三次退休金其他現金給與補償金之情事，另請其儘速依規定繳回溢領之退休金其他現金給與補償金。原告等不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、公務人員退休金之計算，依修正前之公務人員退休法第八條規定原應以退休人員之月俸及「其他現金給與」一併計算；原告等於六十二年退休時，被告僅按本俸核給退休金，八十四年行政、考試兩院會同發布之發給辦法，係經全國數十萬退休公教人員數年之奔走呼號、遊行抗議，并獲中央民意代表支持，於立法院修正公務人員退休法第八條條文時附帶決議另訂補償辦法，故而始有該辦法之發布。應發給之補償金額，并經各該「支給機關」編列國家預算以為因應，豈容被告出爾反爾，擅自變更。二、中央法規標準法第七條明定各機關依職權發布之命令，應函送立法院備查。前開補償金發給辦法既係行政院、考試院會同發布并送請立法院備查，而被告於該辦法發布施行。近年，竟以一紙公文擅自變更該發給辦法第二條補償金發給對象，如此重大原則性之變更，既未循前述規定分陳行政院及考試院核備，亦未函送立法院備查，失職擅權，損害原告等合法權益，自為法所不容。三、復查，該發給辦法適用對象原以依法退休之公教人員為限，被告於主擬該辦法及其發放作業注意事項時，竟慷他人之慨，故意示好他人，擴大適用對象及於「政務官及中央民意代表」，而對於一向「歧視原告服務單位之退休人員」，於該發給辦法中既未明定「經合會」退休人員不適用該辦法，亦未於審核發給第一次補償金時及時剔除原告之申請，竟於發給第一次補償金後，擅自以解釋函拒不續發第二、第三次補償金，違法失職，莫此為甚！四、按所謂「其他現金給與」原應涵蓋「工作補助費、職務加給、專業津貼及主管特支費」等項目，原與「本俸」有別，被告以原告等於六十二年退休時已領有部分退休金差額補助，較一般公務員每一基數之補償為高，「基於公務人員權益整體平衡之考量」，故而追溯及二十五年前「舊帳新算」，不再發給「其他現金給與補償金」，蓋風馬牛不相及，豈可混為一談。被告如以算舊帳之心態處理本案，何以對於原告等原服務單位行政院經建會（原為經合會）所提出之有關當年計算退休金標準以及退休人員不得支領月退休金；退休金及公保養老給付不准辦理優惠存款（年息百分之十八）等等之說明，卻一概以與本案（其他現金給與補償金）無關而不予考慮﹖既然要算舊帳，就要澈底清算一番！豈可避重就輕，一語帶過。五、值此政府厲行法治，積極推動行政革新之際，考試院猶刻意庇護被告之錯誤決定，認為被告可依職權變更補償金發給對象。稍具法律常識者當知補償金發給對象乃為該發給辦法之重點，亦即為該辦法訂立之基本原則；所謂細節性之補充解釋，僅能對各單位作業程序或注意事項作補充規定，豈可藉行政命令變更基本原則﹖退一萬步言，苟確有變更需要，亦應循修法程序，由被告分陳行政院、考試院核備，并送立法院備查，始屬正辦！捨此途即屬違法擅權，無端侵害原告等權益，依照憲法第二十四條規定，被告官署各級首長暨承辦人員均應受法律懲處，并應負刑事及民事責任。被告雖均有訴願審議委員會之設置，惟細審列列諸位審議委員，盡屬行政人員，官官相護，罔顧原告等之權益，豈真是行政獨大，天下已無法律可循！為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰公教人員退休金其他現金給與補償金之發給，係因政府多年來未能依八十四年七月一日修正施行前之原公務人員退休法第八條第二項規定，訂定發給其他現金給與之退休金應發給數額，且因訂定發給該項數額確有困難，爰依立法院於八十一年十二月二十九日審議通過刪除該項其他現金給與規定時所作成附帶決議辦理補償。經查行政院經濟建設委員會改制前退休、撫卹人員，其雖依公務人員退休法、撫卹法辦理退休、撫卹，惟渠等退休金、撫卹金給與內涵與一般行政機關公務人員並不相同，且遠高於一般行政機關公務人員，又改制後退休、撫卹人員其於改制前之年資，於機關改制時亦已按改制前之退休金基數標準，就超過一般公務人員退休金給與標準部分，結算發給退休金差額，且查上開每一基數之退休金差額，均較目前政府核發之每一基數補償金額為高。因此，是類年資已無其他現金給與補償問題，自不得再核發補償金。另查中央法規標準法第七條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」發給辦法，係由被告依考試院交下行政院函提之意見研擬辦法草案，再會商行政院人事行政局及省市政府等有關機關後，始提報考試院會議審議通過，並經考試院與行政院於八十四年十月十七日會同訂定發布，並函送立法院備查在案。因此，被告係上開補償金發給辦法之主管機關，殆無疑義。又前開發給辦法第二條所定之補償金發給對象，僅係原則性之規定，被告依法定職權，得就該原則性規定，再作細節性之解釋，是以，被告八十五年八月十五日八五台中特二字第一三四四一七二號函釋，係參酌行政院人事行政局等機關意見，對上開發給辦法所為之補充規定，並無不妥之處。被告據此於八十七年七月六日以八七台特二字第一六三六四一○號書函否准原告等所請，於法亦無不合。至於原告等訴稱被告以行政命令變更原補償金發給辦法，既未依行政程序報請兩院修正該補償金辦法，亦未函送立法院備查等節，與事實不符，洵屬誤解。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由按公務人員退休金其他現金給與補償金之發給，係因政府多年來未能依照八十四年七月一日修正施行前之原公務人員退休法第八條第二項規定訂定發給其他現金給與之退休金應發給數額，且因訂定發給該項數額確有困難，爰依立法院於八十一年十二月二十九日審議通過刪除該項其他現金給與規定時所作成附帶決議辦理補償，故必須依公務人員退休法、撫卹法辦理退休、撫卹，且依該兩法所定退休、撫卹給與基數內涵之標準核發退休、撫卹給與者，始有補償金之發給。查，本件原告等均為前行政院國際經濟合作發展委員會（現已改制為行政院經濟建設委員會）退休人員，經被告核定於六十二年八月一日退休生效。發給辦法發布施行後，原告等經行政院經濟建設委員會造冊函送被告核定發給退休金其他現金給與補償金，並領取第一期補償金有案。嗣行政院人事行政局先後於八十五年一月十六日及二月七日，以八十五局給字第○○六八一號及第○五二八一號書函，請被告就行政院農業委員會及經濟建設委員會所屬人員，其任職年資含有待遇改制前年資者，該項年資已先由中美基金結算差額發給，應否再發給其他現金給與補償金表示意見，案經被告於八十五年三月六日邀請有關機關開會研商結果，基於是類人員所領每一基數之退休金差額均較一般公務人員所領每一基數之補償金為高，爰於八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函釋，行政院經濟建設委員會所屬人員自七十四年一月九日至八十四年六月三十日止之年資，始得依發給辦法發給補償金。七十四年一月九日改制前退休、撫卹者及改制時曾領取退休金差額之年資，不再核給補償金。並請該會就本案未決定前業經被告核定發給補償金者，依規定重行核算造冊送部並追回溢發部分金額，且上開人員如係七十四年一月九日以後退休、撫卹具有七十四年一月九日改制後至八十四年六月三十日止之年資者，其第二年補償金，被告將俟渠等人員繳回溢領部分之補償金後，再予發放。原告等乃於八十七年六月九日以申請書，函請被告儘速發給渠等八十五、八十六年第二、三次之退休金其他現金給與補償金，經被告八十七年七月六日八七台特二字第一六三六四一○號書函復略以，原告等均係經建會改制前（即七十四年一月九日以前）經被告核定退休生效，依規定不得再核給補償金，亦無其所稱陳請發給八十五、八十六年第二、三次退休金其他現金給與補償金之情事，另請其儘速依規定繳回溢領之退休金其他現金給與補償金。原告等不服，循序提起行政訴訟，主張：本件發給辦法係依立法院修正公務人員退休法第八條條文時附帶決議所訂定，並依中央法規標準法第七條規定送立法院備查，由被告發布施行，自應適用於全國退休公務人員，但被告竟於八十五年八月十五日以八五台中特二字第一三四四一七二號函釋意旨，未經修法程序，擅自變更該發給辦法第二條補償金發給對象，故意擴大適用於政務官及中央民意代表，但卻歧視與原告等相同服務單位之退休人員，此舉違法擅權，除應受懲處外，並應負民、刑事責任云云。經查，行政院經濟建設委員會之前身「行政院國際經濟合作發展委員會」係於六十二年八月改組為「行政院經濟設計委員會」，嗣於六十六年十二月與行政院財經小組合併，改組為「行政院經濟建設委員會」，迨至七十四年一月七日其組織條例制定公布，成為正式建制機關。該會改制前所屬人員辦理退休撫卹及資遣時，其適用之法規雖均與一般公務人員相同，依公務人員退休法、撫卹法辦理退休、撫卹，並分別報經丙○○及行政院核准，惟其退休撫卹等給與之計算標準，係按最後在職月薪額內扣除房租津貼後，再按八折計發，與一般公務人員僅以最後在職之本俸或年功俸及本人實物代金為基數內涵相較，兩者之退休、撫卹給與標準明顯不同，其退休金、撫卹金遠高於一般行政機關公務人員；至改制後退休、撫卹人員，其於改制前之年資，於機關改制時亦已按改制前之退休金基數標準，就超過一般公務人員退休金給與標準部分，結算發給退休金差額，且查上開每一基數之退休金差額，均較目前政府核發之每一基數補償金額為高；即其改制前之一次退休金係自月薪額內扣除房屋津貼（以月薪百分之十五計）後，按八折計算，再乘以退休基數；同時期一般公務人員一次退休金係以月俸額加本人實物代金（九三○元）為基數內涵，再乘以退休基數，並一次加發二年之眷屬實物代金（五六○元）及眷屬補償費（四○元）（以五大口計）；經建會在七十四年一月九日改制前服務年資，按上述退休金計算標準計算所得額，其超過一般公務人員退休金標準部分，依規定先由中美基金結算發給，爾後辦理退休、撫卹、資遣時，其全部年資均按一般公務人員標準，由丙○○核發。依前述公式試算，以七十三年度該會改制前之待遇計算舉例說明，該會支簡任年功俸一級七七○元人員，所領退休金差額為同等級一般公務人員所領公教人員退休金其他現金給與補償金之二‧五六倍；支薦任一級四五○元人員，所領退休金差額為同等級一般公務人員所領公教人員退休金其他現金給與補償金之一‧九九倍；支委任一級二三○元人員，所領退休金差額為同等級一般公務人員所領公教人員退休金其他現金給與補償金之一‧六一倍；支雇員一級八○元人員，所領退休金差額為同等級一般公務人員所領公教人員退休金其他現金給與補償金之一‧○四倍（上開資料，經調閱本院八十七年度判字第一一九六號卷核無誤）；均高出一般公務人員甚多，如該會所屬人員於七十四年一月九日改制前之退休年資併計發給補償金，將導致公務人員整體權益失衡，與補償金發給辦法之頒訂原旨不符，自不得發給退休金其他現金給與補償金。又查發給辦法係由被告研擬辦法草案，經考試院與行政院會銜發布，並函送立法院備查在案，而有關該發給辦法第二條所定之補償金發給對象，僅作原則性規定，被告基於主管機關立場，自得依法定職權，就該原則性規定再作細節性之補充解釋，並非如原告等所稱擅以行政命令否定原訂辦法規定。是以被告依該部八五台中特二字第一三四四一七二號函釋，函復原告等於行政院經濟建設委員會改制前退休者，不得核給退休金其他現金給與補償金之決定，並無違誤。原告主張，核無足採。綜上所述，本件原處分，揆諸首揭說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十 月 八 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十八 年 十 月 十二 日