行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四○七四號
原 告 德寶國際股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年十二月九日台八十七訴字第六○二七七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係錄影節目帶發行業，因發行未依規定標示之錄影節目帶，經被告於民國八十六年十二月二十六日在台北市○○路○○○號「影帶世界」查獲，當場查扣「英雄向後轉」錄影節目帶壹捲，乃以原告違反廣播電視法第二十九條之一規定，依同法第四十五條之二規定，以八十七年一月二十日維廣四字第○○九四九號函處原告罰鍰叁萬元（折合新台幣玖萬元）。原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、按錄影節目帶（電影、戲劇、廣播等作品之公開發表）係屬憲法第十一條所保障之言論自由。我國現行法制對上述言論採事先審查，如電影法第二十四條後段：「電影片非經中央主管機關檢查核准發給准演照不得映演」及如廣播電視法第二十九條之一規定：廣播電視節目供應事業之節目內容及有關管理事項準用同法第二十五條規定，應經新聞局審查。廣播電視法施行細則第三十九條第一項：「廣播電視節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前應檢具申請表、錄影節目帶，審查費及證照費，送新聞局審查．．．。」關於此種言論之事先審查是否合憲，尚有疑問。國外基本法即持反對見解，學者亦認：事先審查制度對言論自由及出版自由侵害之嚴重性，已為先進國家所不能容許。合先敘明。二、查廣播電視法施行細則為依廣播電視法第五十條第一項授權被告訂立者，依司法院釋字第三一三號解釋：罰鍰之構成要件及額度，應由法律明定，「若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確」。本案訴願及再訴願決定均認原告違反廣播電視法第二十九條之一：「有關管理事項」即同法施行細則第四十條第一項：錄影帶發行者應於錄影節目帶黏貼標籤，因違反標示而發行者，依同法第四十五條之二處罰。惟「有關管理事項」是否符合法律授權之明確性，尚有可議。又原告已將節目帶授權出租店作標示行為，而廣播電視法施行細則第四十條，並未明確規範發行者授權他人標示時之情形，是倘對原告處分，有失公允。再者，廣播電視法施行細則第三十九條規定之節目的事先審查，亦不無逾越法律授權範圍之虞。三、又按「裁量」係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的及超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵。倘裁量違背一般法律原則，通常亦認為係裁量之濫用。四、依廣播電視法第四十五條之二規定：「違反第二十九條之一規定者．．．，處三仟元以上，三萬元以下罰鍰，並沒收其節目」。本件處分未依規定標示之錄影節目帶，為僅「英雄向後轉」一捲，惟被告竟對原告處三萬元（折合新台幣九萬元）之最高額罰鍰。核與前開法條之罰鍰額度得自三仟元至三萬元為選擇裁量，惟被告卻廢棄判斷餘地，不無濫用裁量之嫌。復查被告對其他公司（證二、參照行政法院八十七年判字第一八○○號、與本件處分為同類型之違法情形）卻不為相同之裁量，其罰鍰額度僅為本件之三分之一，而違反之節目數量卻比本案多，被告之處分顯具選擇性，其恣意使用自由判斷，有違法律許可裁量之目的。亦違背前述平等原則、比例原則等一般法之規範，實屬裁量瑕疵。五、查行政係達成國家存立目的之最重要手段，行政之運作並非單純的執行法律，並負有形成符合社會正義之生活關係、規劃及推動基本建設、引導及維持合於公意之政治發展等任務。本件被告認原告係違反廣播電視法中有關管理事項之錄影節目帶未依規定標示，惟被告並未就節目標示規定為進一步規劃、引導，以更符合現時實際發行情形。反單純的執行法律，不無違誤等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告發行之錄影節目帶未依規定標示，經被告派員於八十六年十二月二十六日在台北市○○路○○○號「影帶世界」查獲錄影節目「英雄向後轉」壹捲，並經在場關係人於查扣單上認簽不諱，違法事實明確。二、查原告係錄影節目帶發行（出租、買賣）業者，應知錄影節目帶經被告審查核准者，其送審之廣播電視節目供應事業即應依廣播電視法施行細則第四十條及錄影節目帶標示制度實施要點第五點之規定，於錄影節目帶（卡匣）側面及其封套上黏貼或印製合法標籤。如未依規定標示而擅自發行，自應負法律上之責任。本案系爭錄影節目既由原告送審，且經被告審查核准，原告即應依前揭法令標示應載項目於錄影節目帶上，始得發行。然，原告竟將系爭未依規定標示之錄影節目帶予以發行，是原告違反廣播電視法之事實，洵堪認定。三、再者，原告稱其已將節目帶授權出租店作標示行為一節。經查，按廣播電視法施行細則第三十九條第一項及第四十條規定，錄影節目帶發行或播映前，應送被告審查。錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電視節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及封套上。是按此規定，本案系爭節目應由原告依規定標示，原告不得以其與出租店間之出租授權關係，將其違反標示之行政義務歸責於出租店，是原告所陳，實不足採。四、原告指稱被告之裁罰金額顯具選擇性，其恣意使用自由判斷，有違法律許可裁量之目的一節。查被告為廣播電視法等相關規定之主管機關，對於違反廣播電視法規定者，依職權按廣播電視法予以核處，認事用法並無牴觸憲法。另原告違反廣播電視法已非初犯，卻仍漠視法律而明知故犯。被告審酌原告屢犯情形及本件違法事實，依職權按廣播電視法第四十五條之二規定於法定裁量範圍內予以行政裁量，被告所為行政處分適當及適法，誠無原告所言，任意予以裁處，且違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範之情形。五、綜右所述，原告發行違法錄影節目帶，其行為顯已違反廣播電視法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二核處，認事用法上並無違誤。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，顯不足採。祈請駁回原告之訴等語。
理 由按「廣播電視節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前，應檢具申請表、錄影節目帶、審查費及證照費，送請新聞局審查。其非自行製作之錄影節目帶，並應檢具經授權之證明文件；錄影節目帶經審查核准後，由新聞局發給證明。但經新聞局公告免送審者，不在此限。」「錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電視節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及封套上，影碟形式之錄影節目帶則應黏貼或印製於封套上；其屬免送審之錄影節目帶者，仍應依規定標示，並於核准字號欄內註明免送審類別。前項標籤應載明節目名稱、長度、級別、核准字號、權利範圍、廣播電視節目供應事業名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號；標籤供家用者為白色，供播映者為黃色。」為行為時廣播電視法施行細則第三十九條第一項、第四十條第一項及第二項所規定。違反廣播電視法第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目，復為同法第四十五條之二所明定。本件原告係錄影節目帶發行業，因發行未依規定標示之錄影節目帶，為被告查獲，乃以八十七年一月二十日維廣四字第○○九四九號函處原告罰鍰叁萬元（折合新台幣玖萬元），揆諸首揭規定，尚無不合。原告訴稱：該錄影節目帶係經審查合格者，其已依法製作白色供家用之標籤，標示節目名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號，與規定並無不符，又錄影節目帶發行業者均採出租授權方式，廣播電視法施行細則第四十條，並未明確規範發行者授權他人標示之情形，對各授權出租之視聽社均要求需將其製作之標籤黏貼於所需出租之錄影節目帶上成為合法帶後，始能於店內出租，本件逕對原告處分，有失公允等語。惟查錄影節目帶經審查核准者，其送審之廣播電視節目供應事業即應依廣播電視法施行細則第四十條及錄影節目帶標示制度實施要點第五點之規定，於錄影節目帶（卡匣）側面及其封套上黏貼或印製合法標籤。此標籤管理制度屬有關管理事項，如未依規定標示，而擅自發行，自應負法律上責任。系爭節目既由原告送審，並經審查核准，原告即應依規定標示應載項目於錄影節目帶，始得發行，至原告與「影帶世界」間之授權關係，核屬彼等內部之關係，尚不得執此作為免責之理由。又原告違反本法行為已非一次，業據被告查明，則被告審酌其屢犯情形處以罰鍰叁萬元，尚與平等原則、比例原則無違，原告指摘原處分濫用裁量權，核非可採。綜上所述，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱屬妥適。原告之訴，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三 日