行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四○一號
原 告 Ｓ○○
送達
丙 ○Ｊ○○宇○○天○○Ｆ○○Ｅ○○Ｎ○○Ｐ○○Ｏ○○
Ｍ ○Ｉ○○Ｇ○○○戌○○黃○○Ａ○○Ｂ○○
Ｑ ○Ｒ○○辛○○Ｄ○○Ｃ○○壬○○己○○Ｌ○○午○○巳○○甲○○酉○○辰○○寅○○乙○○卯○○戊○○Ｔ○○丑○○○庚○○子○○癸○○Ｋ○○亥○○玄○○
未 ○Ｈ○○宙○○申○○地○○丁○○被 告 彰化縣員林鎮公所右當事人間因工程受益費事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十六年九月二十四日八六府訴一字第一六二八七五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣被告因闢建員林鎮一－一號西部幹線計畫道路工程（即西部幹線員林立體交叉繞道工程），以民國（以下同）六十七年五月二十日員建字第一○○九七號公告徵收工程受益費，向原告等徵收工程受益費時，原告等不服，提起訴願，經彰化縣政府六十七年十二月十二日彰府訴字第一○二一○七號訴願決定駁回，原告等提起再訴願，經台灣省政府六十九年三月七日六九府訴三字第一一七三五一號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關查明後重為適法決定。」彰化縣政府乃於八十四年十二月十二日以彰府訴字第一九六七四八號訴願書重為決定「訴願駁回」，原告等不服，提起再訴願，經台灣省政府八十五年七月十七日八五府訴三字第一二一五三號再訴願決定駁回，原告等不服，提起行政訴訟，經本院八十五年十二月二十日八十五年度判字第三一六四號判決：「再訴願決定及訴願決定均撤銷。」，彰化縣政府復於八十六年六月七日以八六彰府訴字第三七三○七號訴願決定：「訴願駁回。」原告等不服，提起再訴願，復經台灣省政府八十六年九月二十四日八六府訴一字第一六二八七五號再訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按依法行政為行政法最高指導原則，又依中央法規標準法第五條第二款規定「關於人民之權利義務」應以法律定之，又依憲法第一七二條規定「命令與憲法或法律牴觸者無效。」已明定關於人民之權利義務事項，不容以行政命令來規範，更不容許行政命令與法律相牴觸，但本件原處分機關竟為違法之處分，並再依違法之行政命令徵收工程受益費，實有依法提起行政訴訟救濟之必要。
二、依工程受益費徵收條例第四條規定，唯該管之直轄市或縣（市）政府為辦理工程受益費徵收之基層政府機關，依該法規定，員林鎮公所無權徵收工程受益費，今員林鎮公所為開徵工程受益費之處分，即為違反工程受益費徵收條例之規定，其處分即屬違法，而依憲法第一七二條規定，應為無效，訴願及再訴願決定均予維持，即有違憲法之規定。三、依據工程受益費徵收條例第六條第一項之規定，「主辦工程機關」「應」於開工前三十日內，將受益地區範圍內之土地及其改良物與所有權人姓名，繪圖列冊，連同工程受益費徵收標準及數額，公告三十日，並分別以書面通知各所有權人。其工程受益費於開工之日起至完工後一年內開徵。而本件經再訴願決定機關之台灣省政府查明主辦工程機關為「本省公路局」（再訴願決定書理由第二項第七行起）依工程受益費徵收條例第六條規定，即台灣省公路局「應」依法公告並分別以書面通知各所有權人，今本件工程未依法公告，其程序已違法。況且被告機關遲至該道路工程完成通車多年後，由非該管之被告機關為公告及開徵工程受益費。本件不但公告機關不合法，且開徵機關亦屬無權，故其程序違反工程受益費徵收條例之規定，被告機關所為之違法處分應屬無效。四、查本件公告事項第三點所載，總工程費新台幣（下同）一億一千九百三十七萬三千元，原應徵收三千二百六十萬元，經政府補助一千六百二十九萬九千元，實徵受益費一千六百三十萬一千元，惟查主辦本件公告之員林鎮公所於六十六年九月二十二日以員鎮建字第一九一二號致彰化縣政府之函件內，即承諾由員林鎮公所負擔受益費五百七十五萬九千三百三十四元，此有該函影本可稽，則應徵收受益費，自需再扣除員林鎮公所應負擔之部分，始為適法，詎員林鎮公所竟食言悔諾，未予扣除，而公告實徵一千六百三十萬一千元之受益費，顯有違誤。且有圖利員林鎮公所之嫌，況員林鎮鎮民代表大會第十屆第九次臨時大會及彰化縣議會第九屆第十一次臨時大會均決議「由縣府及鎮公所負擔」在案，參以工程受益費徵收條例第五條第一項規定「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計劃書．．．及徵收費率等送經各該級民意機關決議後，報請上級政府備案。」之規定，即無再向原告等徵收之依據，原處分及訴願、再訴願決定均違反法律規定，而徵收顯然違法。五、依工程受益費徵收條例施行細則第五十七條之規定，工程受益費以土地及其改良物為徵收標的，應先經查定程序，其順序為必須勾抄地號，查抄土地及建築所有權人，量圖核計受益面積，計算受益單價，核計收益費額，重疊徵收之扣除、統計造冊、分送底冊等，但本件道路工程之主辦機關為省公路局（詳再訴願決定書理由第二項第七行起），因此本件工程之該管機關應為省政府或省公路局，員林鎮公所既非工程受益費徵收條例第四條及第六條之主辦工程機關，即無依上述程序查定，更無權辦理徵收，其所為徵收之處分，即因違反法律規定而無效。六、本件被告機關員林鎮公所已於答辯時自承其未依工程受益費徵收條例第六條第一項規定辦理，即未依規定於開工前三十日辦理公告，亦未通知受益人，又未依工程受益費徵收條例第六條第二項規定，於該工程開工之日起至完工後一年內開徵，而竟於該道路工程完成已通車多年後，始違法補行公告及徵收，其徵收行為應屬違法，蓋法律既明定「就土地及其改良物徵收工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」即無容許行政機關於該期限外為開徵，依法本件工程徵收機關即不得違法於法定開徵期限外為開徵，苟行政機關於法律規定之期限外，隨時得開徵工程受益費，則人民之權益隨時有受不虞之侵害，此所以法律就任何政府機關對人民課以責任及負擔之行為時，均明定其期限之原因，蓋一方面賦予政府機關開徵之權利，一方面則加以期限之限制，以保障人民之權益，並免政府之延宕而害及社會、國家及人民，今員林鎮公所違法開徵，而彰化縣政府及台灣省政府昧於法律精神，而為此侵害人民權益之決定，實令人對政府之能力痛心，並對其服務人民、保障人民權益之服務精神有所懷疑。七、因本件徵收工程受益費有㈠徵收機關不合法㈡徵收程序違法㈢超越法律明定開徵期限等以上三大違法情形，既然其開徵完全違法，則提起訴願人不論程序之是否合法，原處分機關之違法處分均應予撤銷，以符法制。今再訴願決定機關以原處分機關係奉行政院於六十六年元月五日台六六內○○五○號函所為違背法律規定之行政命令而逾期公告，雖其公告方式係依法律規定，但因有前述三大違法情形，被告機關實無權徵收工程受益費，再訴願決定機關竟無視前開三大違法情形，而僅以其公告方式符合而為其違法徵收之藉口，顯然違反依法行政之原則，更置憲法及中央法規標準法之制定原則於不顧。苟政府機關之任何違法行為均得以因嗣後之補正而溯及的變成合法，則法律所為之時效及期限規定形同具文，或謂期間之規定僅對百姓有效僅有拘束人民之效，而無拘束政府之能，豈非由此訴願及再訴願決定公開表明在民主時代，還是只許州官放火，即政府可以不遵法定期間規定，隨時補行徵收費用，要求人民付款，但人民則申訴無門﹖八、苟依台灣省政府再訴願決定書所述，豈非表明刑法追訴權時效完成之人，我中華民國法院仍得無視於其追訴權時效完成之事實，只要檢察官起訴，審判程序合法，就可判被告罪刑﹖只因審判及追訴「程序」合法，或上級機關函令偵辦，即可無視於刑「「法」所為追訴權時效之規定，而逾期為有罪判決。本件工程受益費之徵收，亦不論公告機關及程序、時間是否合法，徵收機關是否有權，只因奉上級之行政院函令，即可使違法侵害人民權益之處分，變成合法，那麼我們的法律是幹嘛的﹖好看的嗎﹖九、員林鎮公所坦承其非主辦工程機關，依法即無開徵工程受益費之權，今其不但越權開徵，且以該機關「無經驗又無專門人才主辦其事」為由，而為其逾期違法開徵之藉口，苟其違法逾期開徵之理由得以成立，則任何政府機關均得以此為理由，而違法亂紀，政府機關之不遵法律規定於法定期限為依法應為之行為，即與人民不依法行為者同，均應生失權效果，何況政府是執行法律規定之政府執行機關，更不能以不知法律為藉口，更不能以不知法律為由而濫權，以免人民不時有不虞之害臨身，況人民不能以不知法律為阻卻違法事由，難道政府機關就有特權能以不知法律為由，而違法亂紀！十、本件工程受益費之徵收，業經員林鎮民代表會第十五屆第十次臨時大會表決通過「一、撤銷該案工程受益費之徵收。二、已徵收繳納部分應予退還繳納人，以維法紀、保障人民權益。」在案，依法即不得徵收，原行政處分即應撤銷。十一、被告機關彰化縣員林鎮公所八十六年十二月三日答辯書理由二，表明本件徵收工程受益費係經該鎮鎮民代表會第九屆第二十一次臨時大會通過，而認在行政體系並無違法，但查行政處分是否違法，不只在「行政體系」上不違法，更在其程序上及實體上均不違法始可，況且工程受益費之徵收業經撤銷在案，故本件行政處分實屬違法。十二、本件行政處分之違法，除起訴狀所述之㈠徵收機關不合法㈡徵收程序違反工程受益費徵收條例之規定㈢超越工程受益費徵收條例所規定之開徵期限而違法開徵外，被告機關於八十六年十二月三日答辯理由三第六行自認「主辦機關為省公路局」，則被告非工程受益費徵收條例第七條所規定之主辦機關，依法自無公告、徵收之權。且同前揭理由三第九行亦自認未依照該條例規定於開工前三十天辦理公告及通知受益人。同前揭理由七第九行亦自認「開徵工作完工通車多年後再予辦理」，則被告之行政處分均違反法律規定，則其違法所為之行政處分，依憲法之規定，應為無效，不能因其「行政體系」並無違法，即可為違法行政處分之藉口。十三、綜右理由，本件原處分顯然違反法律規定，且其開徵已逾法定期間，其違法徵收之處分，應屬無效，訴願及再訴願決定即有違誤，原告等在八十六年七月二十五日收受再訴願決定書，爰依法於法定期間內提起行政訴訟請求鈞院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、鄉鎮公所為地方政府於基層執行單位政策，員林鎮公所辦理公告徵收一－一號道路工程受益費事宜，經本鎮鎮民代表大會第九屆二十一次臨時大會通過，並報奉台灣省政府備查在案。以行政體系並無違法之處。二、緣員林鎮一－一號西部幹線計畫道路工程，開徵工程受益費，依照工程受益費徵收條例第七條之規定：就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段，地號繪圖公告後三個月內，將受益土地之面積，負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益簡要說明，以書面通告各土地所有權人或典權人或承領人，據上所揭指本工程之主辦機關為省公路局對工程之設計及發包均由該局負責辦理，對工程之發包亦分別以道路工程，路橋工程，照明設備等三次發包，其發包之先後相距八個月至十個月不等，而本項工程既為公路局主辦，其發包日期及工程費額，本所始終並未知悉，致本所無法依照該條例之規定依限於開工前三十天辦理公告及通知受益人，故本所僅能將工程受益費徵收辦法及徵收範圍於民國六十三年七月二十日辦理公告。按原告理由三所揭各節雖未盡符合規定，唯人民之權利並無受損自不影響開徵權責，經台灣省政府六十六年一月二十五日六六府財三字第一二二三六號函轉准內政部函轉奉行政府院六十六年一月五日台六六內○○五○號函示：「不影響開徵權責，准員林鎮公所補行公告後徵收。」員林鎮公所遵依上級指示乃於六十七年五月二十日以員鎮建字第一○○九七號補行公告乃以書面通知各該所有權人，同時依法辦理徵收，本徵收案既經六十七年五月二十日再行補辦公告，並依法辦理徵收，在法定程序上無缺失，稅捐機關據以開徵受益費並無不合之處，所指受益費應於開工後一年內開徵一節，本所既於補辦公告後，即行開徵在法定期限（一年內）並無違誤，雖開徵工作，於完工通車多年再行辦理係依徵收條例第六條第一項之規定於補辦公告所為之應行步驟；依實際而言拖延多年始徵收對各原告之權益並無損害。三、原告等指陳應徵收之工程受益費不符乙節，查工程受益費係台灣省公路局為工程之預算執行，以地方負擔款額三千二百六十萬元整為徵收金額，以分區攤徵並非以工程費總金額為課徵金額，本所公告之徵收額並無不合。政府興辦公共工程，由直接受益者分擔費用始符合公平之原則，工程受益費徵收條例本此意旨，於該條例第二條就明定其工程收益費為應徵收。四、本徵收案雖係由省公路主管機關主辦，因所需工程經費龐大，地方財源困難，仍以徵收受益費以資籌措支應地方配方款，本配合既係地方自行籌款項配合由地方機關自行規劃，依法辦理徵收事宜，並無不合。五、本鎮一－一號西部幹線計畫道路工程，開徵工程受益費，依照工程受益費徵收條例第六條之規定「就土地及其改良物徵收益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖、公告三個月內，將受益土地之面積，負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，以書面通知各土地所有權人及同條例第八條第二項規定之典權人或承領人等，因本項工程之主辦機關為省公路局，其發包日期及工程費額，本所未盡明瞭，致本所無法依照該條例之規定依限於開工前三十日辦理公告及通知受益人，故本所僅能將工程受益費徵收辦法及徵收範圍於民國六十三年七月二十四日辦理公告，因程序未盡符合，受益人等以訴願人之身份提出異議，該案遂予停頓下來，嗣經彰化縣政府函報上級機關請求准予補行公告後徵收，經奉彰化縣政府六十六年一月三十日彰府財鄉字第三九八六八號函轉內政部六十六年一月十八日台內營字第七一九七八三號轉奉行政院六十六年一月五日台六六內○○五○號函示略以：「不影響開徵權責，准由原處分機關補行公告後徵收。」，本案雖該道路工程完成已通車多年後，再補行公告，乃係報奉准之作為，並依法通知各所有權人。六、經彰化縣政府於六十三年七月二十四日將工程受益費徵收辦法及徵收範圍等公告，祇以對工程發包日期及工程額未盡明瞭未能符合該條例之規定，遂未能開徵，嗣奉台灣省政府六十六年一月二十五日六六府財三字第一二二三六號函示略以：「貴縣西部幹線員林鎮立體交叉新建工程徵收受益費，本所公告事宜，准內政部（六十六年一月十八日台內營字第七一九七八三號）函轉奉行政院（六六年一月五日台六六內○○五○號）釋示：不影響開徵權利，准由本所補行公告後徵收，該徵收案經奉准並經彰化縣政府六十七年五月二十日再補行公告，並依法徵收，在法定程序上並無缺失，稅捐機關據以開徵受益費並無不合，所指受益費應於開工後一年內開徵乙節，經彰化縣政府補辦公告後，即行開徵且在法定期限（一年內），並無遺誤，雖開徵工作，於完工通車多年後再予辦理，係依該條例第六條第一項之規定，為補行公告所為之應行步驟，依實際而言拖延多年始徵收，對原告等之權益並無損害。七、因經原告等以程序不合，提出異議及陳情等乃將該案暫行擱置，並再專案函報上級機關，請准予補行公告，以便籌措地方配合款，案奉彰化縣政府六十六年一月三十一日彰府財鄉字第三九八六八號函轉台灣省政府六十六年一月二十五日六六府財三字第一二二三六號函轉內政部六十六年一月十八日台內營字第七一九七八三號函，轉奉行政院六十六年一月五日台六六內○○五○號函略以：「不影響開徵權責，准由原處分機關補行公告後徵收。」，原處分機關乃重行作業，依據該條例第六條之規定，將工程名稱、工程範圍、工程經費、受益範圍地籍位置圖（陳列於該所建設課）等於六十七年五月二十日以員鎮建字第一○○九七號補行公告，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額連同該項工程受益費簡要說明（詳員林鎮公所通知單，係二聯第一聯為存根聯、第二聯為通知聯），依第八條第二項規定以書面通知各受益人，本案有開經徵作業程序，原處分機關悉依據該條例施行細則第五十五條至第六十條各有關規定辦理，有原處分機關補行公告內容暨通知各受益人之通知單內容等附可暨，原告等指摘原處分機關違法更無權辦理徵收乙節，既經報准准予補行公告後徵收，原處分機關其依法行政之行為，應無違誤，原告丙○（該案徵收底冊號碼：五三五號，第一期開徵金額六千三百五十八元，核定繳納二分之一金額，於六十七年八月四日繳納三千一百七十九元，並於六十七年八月十六日申請復查。）等二三○人，雖依據該條例第十六條及同例施行細則第六十四條、第六十五條之規定辦理並依法提起訴願，揆諸首揭法條及行政院六十六年一月五日台六六內○○五○號函所示意旨，原處分機關所為處分並無不合，應予維持。八、本案員林鎮一－一號西部幹線計畫道路工程，主辦機關為台灣省公路局，彰化縣政府應徵收工程受益費三千二百六十萬元配合，否則是項工程因限於預算關係，即無法辦理，彰化縣政府為籌措配合經費，乃擬具是項工程受益費徵收辦法，由本所提經員林鎮鎮民代表會第九屆第二十一次臨時大會議決通過並報奉彰化縣政府六十二年十二月十九日彰府建字第八二五○一號函准予備查本所遂於六十三年七月二十四日將工程受益費徵收辦法及徵收範圍辦理公告，據上論結，本件行政訴訟顯無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由按「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等送經各級民意機關決議後，報請上級政府備查。」，又「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。」分別為工程受益費徵收條例第五條第一項前段暨第六條第一項所明定。本件系爭員林鎮一－一號西部幹線計畫道路工程，主辦機關為台灣省公路局，因工程費用關係，被告應徵收工程受益費三千二百六十萬元配合，遂擬妥該項工程受益費徵收辦法，提經員林鎮鎮民代表大會第九屆第二十一次臨時大會通過，並報奉彰化縣政府六十二年十二月十九日彰府建都字第八二五○一號函准予備查，被告遂於六十三年七月二十四日公告，嗣因不符合前開工程受益費徵收條例第五條第一項前段及同條例第六條第一項所明定之程序，程序上有瑕疵，遂專案報奉行政院六十六年元月五日台六六內○○五○號函：「不影響開徵權責，准由原處分機關補行公告徵收。」被告乃重行作業，依據該條例第六條之規定，將工程名稱、工程範圍、工程經費、受益範圍地籍位置圖（陳列於該所建設課）等於六十七年五月二十日以員鎮建字第一○○九七號補行公告，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額連同該項工程受益費簡要說明（詳員林鎮公所通知單，係二聯第一聯為存根聯、第二聯為通知聯），依第八條第二項規定以書面通知各受益人，故本案系爭工程受益費徵收作業程序，被告在專案報奉行政院准予補行公告徵收後，悉依據該條例施行細則第五十五條至六十條各有關規定辦理，有原處分機關補行公告內容暨通知各受益人之通知單內容等附卷可稽，於法尚無不合。原告主張本件工程受益費之徵收機關並非合法，且其徵收程序違法，更且超越法律明定開徵期限，其開徵實為違法，既然其開徵完全違法，原處分機關之違法處分即均應予撤銷云云。然查被告既係奉准補行公告後徵收，已如前述，在補辦公告後即在法定期限一年內開徵工程受益費，於法尚無不合，原告指稱被告違法更無權辦理徵收乙節，與事實不符，尚不足採信。本案經彰化縣政府六十七年十二月十二日第一次為訴願決定駁回後，雖迄今因訴願、再訴願、行政訴訟程序未能確定，尚無請求權消滅時效之適用。縱令員林鎮民代表會第十五屆第十次臨時大會表決通過撤銷該案工程受益費之徵收，因工程受益費係依據工程受益費徵收條例規定而來，該條例為法律位階，既已依法開徵，自不得由鎮民代表會任意表決撤銷已開徵之工程受益費，故原告所稱被告不得徵收之詞，尚不足採。綜上所述，被告所為徵收工程受益費之處分，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持，並無違誤，原告起訴意旨經查並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 二 月 二十五 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 劉 鑫 楨評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十八 年 二 月 二十六 日