行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四○一六號
原 告 甲○○
居同被 告 屏東縣恆春鎮公所右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服台灣省政府中華民國八十七年八月二十四日八七府訴三字第一六二七二九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十一年四月間以坐落屏東縣○○鎮○○段一七四－五、一七五－一二、一七五－一三、一七五－一四、一七五－一五、三八四－一九、三八五地號等七筆土地為現耕農地向被告申請核發自耕能力證明書，經被告審核後，發給原告八十一年四月三十日恆鎮農服字第一五五二○號自耕能力證明書，嗣經台灣省政府地政處八十七年二月二十日八七地三字第八七○七號函轉監察院八十七年一月二十六日（八七）院台內字第八六一九○○九三九號函略以：「為甲○○擔任農會托兒所約僱保育員，屏東縣恆春鎮公所違反七十九年修正之『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』第四點，審查不實，仍核發其自耕能力證明書，破壞土地法第三十條農地農有之精神，爰依監察法第二十四條規定提案糾正」。被告旋於八十七年三月十日召開自耕能力審查小組會議議決撤銷原告八十一年四月三十日恆鎮農服字第一五五二○號自耕能力證明書，並以八十七年三月十一日恆鎮農字第二四五八號函請恆春地政事務所，屏東縣稅捐稽徵處恆春分處查照辦理並副知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰壹、程序方面：一、按，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願，訴願法第一條著有明文。又，所謂「行政處分」，依訴願法第二條之規定，係指中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為之謂。直言之，官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部分有關係之人民，要不能謂非行政處分。而人民對中央或地方機關之行政處分，只須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第一條規定，即得提起訴願、再訴願，至是不確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願，此分別有本院五十九年判字第一九二號、六十九年判字第二三四號及六十九年判字第三三四號判例要旨足參。合先陳明。二、次按，撤銷自耕能力證明書與塗銷農地所有權取得登記，係屬兩個不同之行政處分，如果對塗銷登記之處分不服，應另案依行政爭訟程序，尋求救濟，不得逕依對撤銷自耕能力證明書之行政處分不服之程序，提起塗銷所有權移轉登記之行政訴訟（本院八十二年判字第一九二○號判決意旨參照），而由上揭本院八十二年判字第一九二○號判決意旨可知，撤銷自耕能力證明書及塗銷農地所有權取得登記，均屬行政處分，而人民因該處分而權益受損，並認該行政處分係違法或不當者，自得依行政爭訟程序，加以救濟。又按，處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書，此亦有本院四十六年判字第六六號判例意旨足參。三、查，本件被告於民國八十七年三月十一日以八十七恆鎮農字第二四五八號函撤銷原告之自耕能力證明書，雖被告係以副本知會原告甲○○，然查，被告所為撤銷原告自耕能力證明書之行為，係被告居於行政官署之地位，本於行政權之作用對於原告所為之具體處分，而該項處分所生之具體效果，將使原告承受農地之身份喪失，則已然損及原告之權益，揆諸前揭本院八十二年判字第一九二○號判決及四十六年判字第六六號判例意旨，原告自得依法訴願、再訴願。詎訴願及再訴願受理機關，竟以上揭被告八十七年三月十一日所為之八七恆鎮農字第二四五八號函，係被告與屏東地政事務所間內部所為職務上之表示，認原告不得提起訴願、再訴願，而從程序上駁回原告之訴願、再訴願。揆諸本院上揭八十二年判字第一九二○號判決及四十六年判字第六六號判例意旨，訴願機關及再訴願機關之決定，殊嫌率斷，而有違誤。貳、實體方面：一、按，自耕能力證明書，係依據內政部所定「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」而核發，為農地所有權移轉時，登記機關審查是否符合土地法第三十條規定之依據。直言之，自耕能力證明書係證明「承受人能自耕」之具體證明文件，乃申辦農地所有權移轉登記時，應檢附之證明文件，業經內政部台內地字第八二八六九○號依職權解釋在案，而內政部之上揭函示，旨在避免農地由不能自耕者取得，以貫徹農地農有之政策目標及防止土地投機炒作。而自耕能力之核發，於民國八十四年三月二十八日有關自耕能力證明書之申請及核發注意事項修正前，與申請人國民身分證職業欄之記載無關，而由自耕能力審查小組於受理申請後為實質審查，此有內政部七十五年一月二十七日台內地字第三八一七三六號函示在案。二、查，被告所以於民國八十七年三月十一日以八十七恆鎮農字第二四五八號函撤銷原告之自耕能力證明書，無非係依據監察院於民國八十七年一月二十六日八七院台內字第八六一九○○九三九號函所為之糾正案文為辦理，而監察院於民國八十七年一月二十六日行文被告，而於糾正案文中表示有關原告自耕能力證明書之核發，經審查而認有不實云云，然查，上揭監察院之糾正理由，無非以：㈠原告於申請核發自耕能力當時，係任職屏東市農會開辦之托兒所為保育員，與自耕能力證明書申請及核發注意事項所規定『無專任農耕以外職業者』之規定不符，㈡原告當初所承受之農地雖核定轉作牧草，但牧草繁植能力強，無須耕耘，如何認定已有自耕能力﹖㈢原告住於屏東市，而其承受之農地係於九十公里外之恆春鎮，且由原告所承受之農地係辦理休耕轉作，如何種植牧草﹖等情，為其論據。惟查：㈠民國八十一年原告於申請自耕能力核發之際，雖受僱於屏東市農會為保育員之工作，然查，該保育員之約僱期間每年一次，而其所請領之薪資依據政府頒佈「農會財務處理辦法」列支科目並非農會正式職員所支付之用人費用，且因非農會之編制人員，亦不適用勞動基準法，並無工作上之保障，直言之，原告之助理保育員工作，僅屬約僱性質之「臨時員」，且據其契約書第四條服務規約第三款之記載，既無工作保障，實與「無工作」無異，是其所出具之切結書，並無何使公務員登載不實之故意。
再者，參諸內政部之函示，所謂「無專任農耕以外之職業」，其認定標準明白記載：「⒈軍、警、公、教人員。⒉公司商號及營利事業負責人。⒊專門職業人員。例：律師、會計師、建築師、醫師、土地登記專業代理人等。⒋公民營企業員工或專任勞動工作者，且其全年薪資所得超過全年基本工資額二倍者」，而原告並不符內政部函示中所載上揭規定，從而，原告雖任職於屏東市農會之托兒所為助理保育員，然其既不屬於從事專業農耕以外之職務，是其出具之切結書，並無何不實。再者，被告於受理原告之自耕能力證明書核發之申請後，曾為實質審查，非因原告之出具切結書即為自耕能力之核發，而原告非屬屏東市農會編制內之職員，更不屬上揭內政部函示所列之專任農耕以外之職業或勞動工作者之範圍內，已如前述，是上揭監察院之糾正理由容有誤會。又，本件檢舉原告自耕能力證明書之核發係有瑕疵者，乃原告之父董新才及弟董哲弼，而原告之父曾向台灣屏東地方法院檢察署提出偽造文書之告發，經屏東地方法院檢察署為偵查後，已於八十六年一月十日以該署八十五年度偵字第五八四一號不起訴處分書為不起訴處分在案。另，原告因自耕能力證明書受撤銷，雖嗣由屏東地檢署另以詐欺為由起訴，然亦經屏東地方法院為無罪之判決在案，足見被告當初自耕能力證明書之核發，並無何不當。㈡次查，按申請核發自耕能力證明書之承受農地之使用，須符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定，係內政部所頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第八點第一項第一款所明定，至於承受農地有廢耕之情形，然未變更作法定容許項目以外之使用或違反區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之規定，僅係消極的不使用土地，申請人仍得依法申請核發自耕能力證明書，業經台灣省政府地政處⒒八一地三字第九○七七六號函示在案，又，內政部於八十三年五月十二台八三內地字第八三七九六八七號函亦核示：「按自耕能力證明書之申請及核發時，其所承受農地之使用不得有違反相關土地使用管制法令規定之情事，至於承受之農地閒置不用，或其使用非該農地所有權人，均非違反相關土地使用管制法令規定等情衡之，原告於申請自耕能力證明書當時，系爭土地上究否種植牧草及究否休耕中，並非重點，只須系爭土地非積極變更為與相關管制法令所不容之使用時，縱閒置不用，申請人仍得依法申請自耕能力證明書。㈢自耕能力證明書之申請及核發注意事項，有關承受農地與申請人住所間所為之限制，於第八點明文規定應在同一直轄市、縣（市）即可。查，原告之住所雖於屏東市，而其所承受之系爭土地雖於九十公里外之恆春鎮，然查，屏東市與恆春鎮均位於屏東縣境內，與上揭自耕能力證明書申請及核發注意事項第八點之規定，並無不符。至於系爭土地自民國七十四年起，適逢政府之「改善農業結構提高農民所得方案」而辦理休耕轉作，而原告申請自耕能力證明書核發當時，系爭土地上所種植確為牧草，亦經現場勘查人員尤碧蘭於民國八十六年九月十九日屏東地檢署偵查中陳證明確。而牧草之種植，與一般農作不同，亦無須原告長居恆春鎮始得為之，故監察院之糾正案文所持地域上之理由，亦與上揭自耕能力證明書核發注意事項之規定相違，併此陳明。三、末查，系爭土地於民國七十四年三月十三日移轉登記予原告之母董鄭耐所有後，嗣同年五月間，適逢行政院之「改善農業結構提高農民所得方案」推出「稻米生產及農田轉作六年計畫」，董鄭耐即將系爭土地向被告提出辦理休耕之申請，並經核准補貼在案，而系爭土地辦理稻田之轉作休耕迄今已有十一年，有被告八十四年十一月十五日八十四恆鎮農字第一○三七五號函附系爭土地轉作休耕申請書共二十二紙足參，而據其中民國八十一年第一期作農戶種稻及轉作休耕申請書之記載可知，原告申請自耕能力證明書之核發當時，系爭土地上所種植者，確為『牧草』，而該系爭農地辦理轉作休耕時之實地至現場勘查並為該項記載者，係案外人尤清福、尤碧蘭，與原告並無何利害關係，根本不可能於調查表上為虛偽記載之必要，從而，董哲弼指稱系爭農地於民國八十一年四月間，並非種植『牧草』乙節，洵非實在。而監察院未為詳察，徒以董哲弼等證人不實之陳述，即認原告自耕能力證明書之核發，係有不當，殊嫌率斷。參、綜觀全案，原告之自耕能力證明書所以被撤銷，係因其父董新才檢舉，並提供不實之資料予監察院，致監察院之不察而為糾正所使然，然查，原告之父董新才年輕時即棄家庭於不顧，而與訴外人莊玉秀在外同居生子，而系爭土地係原告之母董鄭耐克儉持家，向政府承領而來，而原告之父董新才於向原告之母董鄭耐訴請移轉系爭土地所有權移轉登記而遭敗訴之判決後，竟多次以不實之事實向監察院陳情，亦有台灣省政府八十五年八月二十三日八五府地三字第一六二一○四號函覆監察院所附之查復書內說明甚詳，是原告之父董新才之檢舉，顯與事實不符。而本件被告之原處分係依據監察院之糾正文而為，而監察院之糾正文係有誤違，已如上述，而訴願、再訴願機關之決定，又逕以被告之撤銷原告之自耕能力證明書時，原告僅受被告副本之通知，而認被告所為撤銷原告自耕能力證明書之處分，僅係機關間內部所為職務上之表示，即率以程序上駁回原告之訴願、再訴願，是其認事用法，顯有違誤，均難令人折服，祈請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、據監察院八十七年一月二十六日（八七）院台內字第八六一九○○號函移送之監察院糾正案文式，案由：「為甲○○擔任農會托兒所約僱保育員，屏東縣恆春鎮公所違反七十九年修正之『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』第四點，審查不實，仍核發其自耕能力證明書，破壞土地法第三十條農地農有之精神，爰依監察法第二十四條規定提案糾正由」。揆之上揭案由意旨，被告於八十一年核發原告八十一年四月三十日恆鎮農服字第一五五二○號自耕能力證明書係違反七十九年修正之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第四點規定，即原行政處分顯有瑕疵。二、依內政部八十年五月三十一日台（八十）內地字第九二一二四八號函規定：「申請人於申請當時確不符合自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，原核發機關得撤銷已核發自耕能力證明書」。又「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者並非法所不許」行政法院四十四年判字第四十號著有判例，故被告依上揭規定撤銷原告自耕能力證明書，其處理程序依法尚無不合。三、按「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」行政法院四十一年判字第一五號著有判例。本件原告因撤銷自耕能力證明書事件提起訴願、再訴願，行政訴訟，經查原告所不服者為被告八十七年三月十一日八十七恆鎮農字第二四五八號函件副本，上開函件乃係原處分機關函請恆春地政事務所及恆春稅捐分處，表示欲撤銷，原告之自耕能力證明書，核屬行政機關與其他行政機關內部所為之職務上表示，並非行政處分，茲原告以之遽提訴願、再訴願、行政訴訟，揆諸首揭判例要旨程序不合，訴願仍應不予受理。四、綜上，原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由按申請人於申請時如有專任農耕以外之職業者，其申請應予駁回。為行為時（七十九年六月二十二日修正）自耕能力證明書之申請及核發注意事項第四點第三款定有明文。本件原告於民國八十一年四月間以坐落屏東縣○○鎮○○段一七四－五、一七五－
一二、一七五－一三、一七五－一四、一七五－一五、三八四－一九、三八五地號等七筆土地為現耕農地向被告申請核發自耕能力證明書，經被告審核後，發給原告八十一年四月三十日恆鎮農服字第一五五二○號自耕能力證明書，嗣經台灣省政府地政處八十七年二月二十日八七地三字第八七○七號函轉監察院八十七年一月二十六日（八七）院台內字第八六一九○○九三九號函略以：「為甲○○擔任農會托兒所約僱保育員，屏東縣恆春鎮公所違反七十九年修正之『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』第四點，審查不實，仍核發其自耕能力證明書，破壞土地法第三十條農土農有之精神，爰依監察法第二十四條規定提案糾正」。被告旋於八十七年三月十日召開自耕能力審查小組會議議決撤銷原告八十一年四月三十日恆鎮農服字第一五五二○號自耕能力證明書，並以八十七年三月十一日恆鎮農字第二四五八號函請恆春地政事務所，屏東縣稅捐稽徵處恆春分處查照辦理，並副知原告。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告雖受僱於屏東市農會為保育員，乃每年約僱一次之臨時員，並非農會正式編制人員，不適用勞動基準法，實與「無工作」無異，並不屬於從事專任農耕以外之職務，業據屏東地方法院檢察署認定原告不構成偽造文書罪不起訴處分及屏東地方法院刑事判決認定原告被訴詐欺罪行無罪確定在案，監察院誤信原告之父不實之指控，所為糾正案不足採信云云。經查：本件被告對原告所為撤銷自耕能力證明書，乃就具體事件對原告所為之單方行政行為而發生公法上具體效果者，自屬訴願法第一條所稱之行政處分，原告依法自得提起訴願、再訴願，一再訴願決定以其非行政處分而於程序上均以不合法決定駁回，程序上固有未合。然就實體上而言，依屏東市農會八十四年十二月一日屏市農推字第六九○號函所示，原告自七十五年五月十九日到職為該農會約僱助理保育員，至今（八十四年十二月）服務於該農會所屬之農村托兒所，任職期間依規定參加勞工保險．．．，有該函附訴願卷可稽。而依屏東市農會僱用同村里托兒所保育人員助理保育員契約書所示，原告應負責二十五名以上村里托兒所幼童教保安全及保健管理，內外環境衛生及清潔工作及各項設備之保管及修護．．．。又依被告八十五年十月十五日八十五恆鎮農字第一○一六六號函，原告工作每星期一至星期六工作四十四小時．．．亦有上開契約書及函在案可憑，足證原告確有專任農耕以外之農會托兒所助理保育員之職業，其間自七十五年五月至八十四年十二月長達九年之久，而原告之工作地點在屏東市，與其承受之農地在屏東縣恆春鎮相距九十公里之遠，顯無自耕之實，原告主張監察院之糾正係誤信原告之父不實之指控云云，核難採信。至原告所引檢察官不起訴處分書及刑事無罪判決及民事勝訴判決，因其法律關係不同，且本院本不受其拘束，尚難執為本件有利原告認定之依據，從而原告所訴各節，均無足取。原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遽從程序上予以駁回，雖有未洽，然其結論並無不合，原告起訴意旨，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十六 日
行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 評 事 鍾 曜 唐
評 事 徐 樹 海評 事 高 啟 燦評 事 林 家 惠評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十八 年 十一 月 二十九 日