行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○共同訴訟代理人 潘宏坤 律師被 告 臺灣省政府右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十七年三月二十七日台八十七訴字第一二八二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實緣本件需用土地人台灣省政府水利處（前身為水利局）為興建鯉魚潭水○○○區○○道路工程，前經被告以民國八十年十月十八日八十府地二字第一○八七四三號函核准徵收苗栗縣○○鄉○○段一○九三（暫編一○九三－十一）地號等三十一筆土地及附帶徵收其地上物，因道路工程邊坡鬆動等因素，需補辦徵收苗栗縣○○鄉○○段一○九三（暫編一○九三－十六）地號等十一筆土地，經被告以八十二年四月十日八二府地二字第三三○一二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，並經苗栗縣政府公告在案。嗣原告等不服，循序提起行政救濟，經本院八十三年度判字第二一三六號判決，以系爭土地之徵收是否確為開闢道路工程所需，以宜由主辦工程之水利單位以外之機構至現場勘查，再行審酌有關資料資以認定之必要，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。苗栗縣政府經就原告等土地部分依法辦竣結案手續並發還土地。嗣經需地機關依上開判決意旨委由中國土木水利工程學會及中華民國道路協會服務部勘查鑑定，製作苗栗縣大湖鄉鯉魚潭水○○○區○○道路工程用地補辦徵收勘查鑑定報告書，其結論為：經派員實地勘查結果並根據一般設計原則及量測資料，本案Ａ１橋台混砌塊石護坡之保護措施，應屬適當，為保護措施而徵收民地，乃屬必要。嗣由需地機關依程序報奉被告以八十五年十一月二十九日府地二字第一一四六四三號函核准徵收，系爭南湖段一○九三－一、一○九三－一七、一○九三－一二、一○九三－一六號四筆土地，面積共○、○七四六公頃，並報奉內政部八十五年十二月五日以台內地字第八五一一九○四號函同意備查後，交由苗栗縣政府以八十五年十二月六日八五府地用字第一四○八○○號公告徵收，並函知各土地所有權人。原告等認為徵收用地不當，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、查行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院之拘束，司法院釋字第三六八號解釋甚明。本件土地徵收事件，同一地號及面積○．○七四六公頃，前經鈞院於八十三年十月七日以八十三年度判字第二一三六號判決「再訴願決定，訴願決定及原處分均撤銷」，本件工程早於八十二年完工，被告於事實及法律狀態並未改變，且未發現新證據之情形下，重覆作成內容相同之本件土地徵收之行政處分，有違上開司法院解釋及行政訴訟法第四條之規定，敬請鈞院再一次撤銷再訴願決定，訴願決定及原行政處分。並請鈞院調閱八十三年度判字第二○三六號及八十四年度判字第三六一號案卷。二、又本件土地徵收事件，有違土地法第二○八條「徵收之範圍應以其事業所必需者為限」之規定，另有確切之證據足資證明徵收之範圍非其事業所必需。即遷建道路工程完工後，台灣新竹地方法院於八十四年十二月十三日命大湖地政事務所測量結果。①第一○九三之一地號僅使用○．○一二六公頃，本次徵收○．○四三○公頃，超出○．○三○四公頃；②第一○九三之十二地號未使用，本次徵收全部○．○○八四公頃。③第一○九三之十七地號，僅使用○．○○八○公頃，本次徵收○．○二○四公頃，超出○．○一二四公頃。足見本件土地徵收之範圍並非其事業所必需。並請鈞院調閱台灣新竹地方法院八十五年度簡上字第六○號案卷。三、本件事實複雜，敬請鈞院定期言詞辯論為感等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按國家因交通及水利事業之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第二、四款所明定。被告所屬水利處（前身為水利局）為興辦鯉魚潭水○○○區○○道路工程，申請徵收苗栗縣○○鄉○○段○○○○○○○號等四筆土地，計面積○．○七四六公頃並附帶徵收地上物，經擬具徵收土地計畫書、圖、冊等，報請核准徵收，經本府審核認與上開法令規定相符，乃於八十五年十一月二十九日以府地二字第一一四六四三號函核准徵收，並報奉內政部同意備查。由苗栗縣政府依法公告徵收，並於公告期滿後十五日內發地價及地上物補償費。揆諸首揭法條規定，被告核准徵收之處分及苗栗縣政府之作法程序均無違誤，合先敘明。二、至原告所提訴訟理由，說明如次：㈠關於土地徵收案件經行政法院判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」有關另為適當之處分疑義，前經被告於八十四年五月六日以府地二字第四○一○八號函請內政部釋示，案經該部以八十四年七月二十一日台內地字第八四八一○七五號函略以：「按行政處分之撤銷，謂將已發生效力但有瑕疵之處分，原則上溯及的使其失效。析言之，行政處分撤銷之效果，原則上使原處分溯及既往的失效，亦即回復至尚未處分之狀態，是行政機關就該案件重為處分時，不論其作成處分之結果與原處分是否相同，該處分性質上皆係一新的行政處分，自應合於有關法令規定之程序要件及實質要件；復按『．．．行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解，．．．』司法院釋字第三六八號解釋意旨甚明，合先指明。本案卷查行政法院判決主文為：『再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷』，是原處分既經撤銷，則已溯及的失效，原徵收之公告亦失所附麗而失其效力。惟判決理由又謂：『．．．其徵收程序即已合於法律之規定。．．．系爭土地之徵收是否確為開闢道路工程所需，似宜由主辦工程之水利單位以外之機構至現場勘查，再行審酌有關資料以認定之必要。今將原決定及原處分併予撤銷，由被告查明事實另為適當之處分，．．．』揆諸其意旨，本案似非不得維持已撤銷之前處分見解，惟仍須『另為處分』。至所為之處分，依前說明，其係新的行政處分，貴府如擬作成『核准徵收』之處分，仍應依有關之法定程序辦理，方屬合法。」本案嗣經需地機關依行政法院判決理由委由中國土木水利工程學會及中華民國道路協會服務部勘查鑑定，製作「苗栗縣大湖鄉鯉魚潭水○○○區○○道路工程用地補辦徵收勘查鑑定報告書」，其勘查鑑定結論為：「經實地勘查結果並根據一般設計原則及量測資料，本案Ａ１橋臺混砌塊石護坡之保護措施，應屬適當，換言之，為保護措施而徵收民地，乃屬必要。」本件徵收案係遵照上開內政部函意旨辦理，應無違誤。㈡關於原告所稱本件徵收案，有違土地法第二○八條「徵收之範圍應以其事業所必需者為限」之規定乙節，本案鯉魚潭水○○○區○○道路用地，前經被告所屬水利處（前身為水利局）報請徵收，經被告於八十二年四月十日以八二府地二字第三三○一二號函核准徵收，並經苗栗縣政府於八十二年四月二十四日以府地用字第三六九八○號公告徵收在案。惟原告等不服上開處分，提起訴願、再訴願均遭駁回，乃向行政法院提起行政訴訟，案經行政法院八十三年度判字第二一三六號判決書判決略以：「：則系爭土地之徵收是否確為開闢道路工程所需，似宜由主辦工程之水利單位以外之機構至現場勘查，再行審酌有關資料資以認定之必要。今將原決定及原處分併予撤銷，由被告查明事實另為適當之處分，以昭折服。」案經需地機關依行政法院判決理由委由中國土木水利工程學會及中華民國道路協會服務部勘查鑑定，製作「苗栗縣大湖鄉鯉魚潭水○○○區○○道路工程用地補辦徵收勘查鑑定報告書」其內容為，為保護橋臺基礎安全，避免基礎覆土流失，通常均在基礎前方及兩側施設混砌塊石護坡保護，如僅在基礎前方施設混砌塊石護坡，其向兩翼外伸長度，則因地制宜，但其原則係以兩側最外端點與引道起點兩側邊界點連線，應與道路中心線成三十度至四十五度以上之交角，系爭Ａ１橋臺前混砌塊石護坡向上游側延伸九公尺，經量測結果與道路中心線交角應在合理範圍內，本案道路工程包括橋樑、橋墩、橋臺及護坡均為附屬必要設施之一，因此必需使用本案徵收土地，以達自然穩定邊坡，保護橋臺基礎及引道護坡安全之目的。其勘查鑑定結論為：「經實地勘查結果並根據一般設計原則及量測資料，本案Ａ１橋臺混砌塊石護坡之保護措施，應屬適當，換言之，為保護措施而徵收民地，乃屬必要。」本案經苗栗縣政府就原告等土地部分依法辦竣結案手續並發還土地，嗣由需地機關函報被告所屬建設廳並經該廳於八十五年七月十七日以建六字第六三○六四一號函同意准照鑑定報告書辦理徵收後，乃擬具徵收土地計畫書陳報被告，案經被告於八十五年十一月二十九日以府地二字第一一四六四三號函核准徵收並經苗栗縣政府公告徵收在案。復按內政部六十八年六月六日台內營字第一七九六七號函釋：開闢計畫道路因地形關係必項加建護坡始能維護公共安全者，則此護坡工程即得視為道路必要附屬設施之一，依法自得辦理徵收，惟其範圍應以工程設計必要之限度為準。是以本案道路工程用地依土地法第二○八條規定辦理徵收，於法並無不合。㈢至原告所稱，據臺灣新竹地方法院命大湖地政事務所測量結果，本案部分徵收土地未予使用乙節，本案道路工程包括橋樑、橋墩、橋臺及護坡，均為附屬必要設施，該工程業已完工竣事。依前述中國土木水利工程學會及中華民國道路協會服務部勘定報告書所載，實為工程所必需，以達自然穩定邊坡，保護橋臺基礎及引道護坡安全之目的。是以本案用地係以工程所必需者為其徵收之範圍，並無部分徵收土地未予使用之情事。三、綜上所述，足見本件原告提起行政訴訟顯無理由，敬請將原告之訴駁回等語。
理 由查本件被告所屬水利處（前身為水利局）即需地機關為辦理鯉魚潭水○○○區○○道路工程，前經被告八十年十月十八日八十府地二字第一○八七四三號函核准徵收苗栗縣○○鄉○○段○○○○○號等三十一筆土地後，嗣發現因道路工程邊坡鬆動等因素，原徵收之用地不足實際需要，需補辦徵收原告等所有座落苗栗縣○○鄉○○段○○○○○號等十一筆土地，面積○．四七七五公頃（包括系爭四筆土地在內），乃經由被告所屬建設廳報經被告以八十二年四月十日八二府地二字第三三○一二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，並准予變更編定為道路用地，經內政部台內地字第八二○五○六八號函准予備查後，交由苗栗縣政府於八十二年四月二十四日以八二府地用字第三六九八○號公告徵收，並函知各土地所有權人。當時被告主張系爭土地之徵收，係因水庫工程依原設計圖施工，嗣發現道路工程邊坡鬆動等因素，橋台之上坡面、下坡面於施工時發現覆蓋層蓋深度甚厚，為保護橋台及行道安全，避免上、下坡面因地層滑動鬆動破壞橋台及路基，經考量結果，橋台之上、下坡有設置保護之必要，致原徵收之用地不敷實際需要，乃再次擬具徵收土地計畫書、圖說、清冊等依法徵收云云。嗣因原告等循序提起行政救濟，經本院八十三年度判字第二一三六號判決，以系爭土地之徵收是否確為開闢道路工程所需，似宜由主辦工程之水利單位以外之機構至現場勘查，再行審酌有關資料資以認定之必要，將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。案經需地機關依上開判決意旨委由中國土木水利工程學會及中華民國道路協會服務部勘查鑑定，製定苗栗縣大湖鄉鯉魚潭水○○○區○○道路工程用地補辦徵收勘查鑑定報告書，其結論為：經派員實施勘查結果並根據一般設計原則及量測資料，本案Ａ１橋台混砌塊石護坡之保護措施，應屬適當，為保護措施而徵收民地，乃屬必要。嗣因苗栗縣政府已就系爭四筆土地依法辦竣結案手續並發還土地，乃由需地機關再擬具補辦徵收土地計劃書、徵收土地清冊等報奉被告以八十五年十一月二十九日八五府地二字第一一四六四三號函核准重新徵收系爭土地及附帶徵收其地上物，並一併變更編定為交通用地，報經內政部備查等情，固非全無見地。惟查本案由需地機關委由中國土木水利工程學會於八十四年一月五日製作之苗栗縣大湖鄉鯉魚潭水○○○區○○道路工程用地補辦徵收勘查鑑定報告書（以下簡稱鑑定報告書）內之「橋台基礎保護措施檢討」部分之第二段謂：「本案A1橋台前混砌塊石護坡向上游測延伸九公尺，經量測結果與道路中心線交角約為36°，應在合理安全範圍內。」又其「四、結論」謂經本學會派員實地勘查結果並根據一般設計原則及量測資料，本案A1橋台混砌塊石護坡之保護措施，應屬適當，換言之，為保護措施而徵收民地，乃屬必要。」等語；又需地機關再委由中華民國道路協會服務部於八十五年六月十日製作之同一名稱之勘查鑑定報告書內之「橋台基礎保護措施檢討」部分之第二段謂：「本案A1橋台前混砌塊石護坡向下游側延伸長度，經量測結果與道路中心線交角已大於45°，應在合理安全範圍內。」又其「結論」謂：「經本協會派員實地勘查結果並根據一般設計原則及量測資料，本案A1橋台混砌塊石護坡之保護措施，應屬適當，換言之，為保護措施而徵收民地，乃屬必要。」等語，有上開各鑑定報告書附原處分卷可稽。經查上開二鑑定結果，僅就A1橋台前混砌塊石護坡向上、下游側延伸長度之施設是否為必要及適當而為之鑑定結果，而對該A1橋台附設之混砌塊石護坡及其他道路工程有否使用到系爭土地暨其所需必要之範圍，卻全部未予勘查鑑定，徒以「為保護措施而徵收民地，乃屬必要。」云云，顯屬空泛無據，且與前述本院八十三年度判字第二一三六號判決理由所指明之意旨，未儘相符，殊難遽採。況查該道路工程、橋台及混砌塊石護坡均早在八十二年間即已完工，此為兩造所不爭之事實，嗣經原告以返還不當得利事件之案由，訴請台灣新竹地方法院苗栗簡易庭以八十四年度苗簡字第二四七號案囑託苗栗縣大湖地政事務所派員會同該院審判長實地勘查測量結果：現有舖設柏油道路僅使用系爭一○九三－一地號面積○、○一二六公頃，現成橋面使用系爭一○九三－一七地號面積○、○○八○公頃，一○九三－一六地號為舊有台三線道路，面積依登記簿記載為○、○○二八公頃，一○九三－一二地號，則未移作使用，此有原告提出之該地政事務所八十四年十一月二十三日複丈之複丈成果圖附卷可稽，並經本院調閱該簡易庭案卷核閱無訛。第查系爭四筆土地，依土地登記簿所載面積分別為一○九三－一地號○、○四三○公頃、一○九三－一二地號○、○○八四公頃、一○九三－一六地號○、○○二八公頃、一○九三－一七地號○、○二○四公頃，而此次徵收面積係全部徵收此有補辦徵收土地清冊附原處分卷可按。則依上開複丈結果，超出必需範圍之面積計一○九三－一地號○、○三○四公頃，一○九三－一七地號○、○一二四公頃，另一○九三－一二地號則完全未使用。從而，原處分徵收系爭土地超過其所興辦遷建道路工程所必需部分，顯然有違土地法第二百零八條但書之規定，一再訴願決定，疏未加以糾正，遞予維持，均有違誤。原告執以指摘，經核非無理由。應由本院將一再訴願決定及原處分併予撤銷。由被告派員實地勘測，確定其遷建道路工程所必需之範圍後，另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 一 月 十五 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 高 秀 真評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十八 年 一 月 十六 日