行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四二九二號
原 告 安遠國際股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 內政部警政署右當事人間因警政事件，原告不服行政院中華民國八十七年十一月十八日台八七訴字第五六五四一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴及損害賠償之請求均駁回。
事 實緣本件原告向被告申請自日本進口玩具槍一批。經依所附送圖例認定係屬內政部八十二年一月十五日台（八二）內警字第0000000號公告所查禁類似真槍之玩具槍，乃以八十七年一月十七日八七警署保字第三七六二號書函否准所請。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、查原處分機關，以原告所申請進口之玩具槍，違反玩具槍管理規則第八條及內政部八十二年一月十五日台（八二）內警字第0000000號公告，認屬「類似真槍」之玩具槍而加以否准。按玩具槍與真槍本即不同，玩具槍非屬攻擊性武器，而係模仿槍械之外形，模擬真槍的情景，以達到最大的研究、運動與娛樂目的之像真模型，此點於玩具槍管理規則第二條、ＣＮＳ一二七七五號玩具槍國家標準第二條：「本規則所稱玩具槍，係指外觀雖近似槍，但不具殺傷力，而僅供遊樂使用者。」即皆已開宗明義加以界定，故外觀近似，本為玩具槍之基本成立要件之一，今原處分機關、訴願決定機關、再訴願決定機關未盡詳查，卻反而以系爭玩具槍長度、比例與顏色等等外觀與制式步槍類似，率爾駁回原告請求，豈非自相矛盾﹖根本上即已違反玩具槍管理規則本身之規定。再查內政部八十二年一月十五日所發布台（八二）內警字第0000000號公告之實質內容，語意馬虎含混，內容自相矛盾，其中「．．．未經許可不得製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝．．．」等語，更多有矛盾扞格之處。按行政機關公告禁止人民「．．．製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列．．．」玩具槍，卻未禁止人民持有，換言之；人民可以持有玩具槍，但不得製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列；但人民若是不得製造、運輸、販賣、攜帶，那人民又是如何能取得與持有玩具槍呢﹖此等公告豈非刻意欲構陷無辜黎民入罪﹖再者，該公告主旨開宗明義之所謂「類似真槍之玩具槍」亦缺乏具體明確之構成要件，裁量標準空泛不一，使人民對行政機關之行政處分無法具有充分之可預測性，人民財產權隨時會受到行政機關之不測與不當損害，違反憲法第十六條保障人民財產權之意旨。二、再就此等管理規則及公告之立意而言，本係為維護社會治安而設，故「類似真槍」之解釋，應係指該玩具槍具有「類似真槍」之殺傷力、破壞力等攻擊性而言，始有可能產生危害社會治安之情事，而非僅指外形類似真槍，否則玩具槍若外形完全與槍不同，又何謂之玩具「槍」﹖今原告所欲進口之玩具ＢＢ槍，外形仿自真槍，但係以電動馬達與齒輪帶動活塞藉以發射塑膠ＢＢ彈珠，材質結構皆與真槍完全不同。並已應內政部警政署八十六年九月四日八六警署保字第七三二七五號書函要求檢具樣品送檢，八十六年十一月六日經內政部警政署刑事警察局七四八九○號案槍彈測試記錄表實際鑑驗在案，發射動能僅零點五至零點六一焦耳（單位面積動能：一點七九至二點一八焦耳＼平方公尺），與法定制式殺傷力之二十四焦耳＼平方公分天差地遠，不具殺傷力，亦非屬槍炮彈藥刀械管制條例所查禁之真正槍械，可見原告所擬進口之電動ＢＢ槍原本即屬相關法規所定義規範僅供遊樂使用之「玩具槍」，絕不致產生殺傷力，亦不致危害治安。訴願決定機關、再訴願決定機關未採刑事警察局實質鑑驗之記錄與槍炮彈藥刀械管制條例等法令明文各點加以審酌，逕引原處分機關所述，僅按檢送圖片單依承辦人員個人片面主觀之偏好，率以原告擬申請進口之玩具槍長度、比例與顏色等等外觀與制式步槍類似，未如ＣＮＳ一二七七五號玩具槍國家標準之規定塗以螢光漆等為准駁之惟一標準，未加審酌即草率認定有被利用為犯罪工具之可能性，「．．．實有危害治安之虞．．．」，駁回原告訴願、再訴願請求，此等認定未分辨本案之詳情，顯有謬誤。三、再查ＣＮＳ一二七七五號玩具槍國家標準係於七十九年九月二十四日公布，八十年十二月二十三日、八十一年九月三十日、八十三年四月二十五日修訂在案，由標準法第二條可明主管機關為經濟部，關於標準事項，由經濟部所屬各專業機關辦理，並非原處分機關內政部警政署之職掌業務，原處分機關何能越俎代庖﹖攫奪並主導國家標準之執行更據以處分，其適法性已顯引爭議。再者，標準法第四條明定：「國家標準係採自願性實施」，玩具槍管理規則第七條明定：「玩具槍之檢驗訂有國家標準者，依國家標準之規定」，玩具槍管理規則第八條明定：「玩具槍逾越國家標準者．．．而有影響公共安全之虞者，由經濟部公告禁止。」，證諸上述法規，原告所申請進口之玩具槍非屬槍砲彈藥刀械管制條例所查禁之違禁物，亦未有因逾越自願性實施之國家標準而有影響公共安全之虞，被經濟部公告禁止之事實，今原處分機關、訴願決定機關、再訴願決定機關卻以原告所申請進口之玩具槍，未合於經濟部主管之ＣＮＳ一二七七五號玩具槍國家標準之規定，塗以螢光漆為由加以駁回，顯係不當。四、復依玩具槍管理規則第八條之規定：「玩具槍逾越國家標準．．．而有影響公共安全之虞者，由經濟部公告禁止。」，同規則第八條之一規定：「玩具槍類似真槍而有危害治安之虞者，由內政部公告禁止。」。依該等規定：玩具槍有公告禁止之必要者，除須逾越國家標準或類似真槍外，尚須具「影響公共安全之虞」或「危害治安之虞」之要件，而此等文字乃屬不確定之法律概念，行政機關應就具體個案，參酌社會實際狀況，加以專業審查後始為認定。原告所申請進口之玩具槍，今原處分機關、訴願決定機關、再訴願決定機關僅以國家標準相繩，率認定因原告所申請進口之玩具槍外表仿傚真槍，並未考量該等玩具槍與槍炮彈藥刀械管制條例所查禁之真正槍械確有所分別，且其射出動能不及法定殺傷力的十分之一，本即屬相關法規所定義之供遊樂使用之「玩具槍」，本無構成「影響公共安全或危害治安之虞」之要件。原告申請進口之玩具槍，既無影響公共安全或危害治安之虞，上開機關引用玩具槍管理規則第八條及第八條之一規定，駁回原告之請，顯有謬誤。今日社會趨向多元，犯罪問題日益嚴重，其後實際含各階段之整體環境問題，非僅於犯罪之工具。今訴願決定機關與再訴願決定機關僅以「槍管前端未如ＣＮＳ玩具槍國家標準規定塗以營光漆」為是否可能被利用為犯罪工具之取決標準，並以「．．
．如經利用為犯罪工具」等空泛不一之不確定概念，即認定「實有危害治安之虞．．．」，而將之均歸責於物，恐為以偏概全，忽略犯罪之原始動機之褊狹邏輯，殊值商榷。在有心犯罪之人利用下，任何物品皆可能成為犯罪工具，今訴願決定機關與再訴願決定機關如此粗率之行政裁量若能成立，則諸如菜刀、汽油、磚頭、木棍、鋼筋、球棒、甚至於汽機車等更常見於犯罪案件，為罪犯利用為犯罪工具之民生或運動用品豈非一律皆在查禁之列﹖是則人民何所適從﹖公共安全與社會秩序等公益之維護，應首重犯罪犯行與犯意之遏阻防範；公益與私益之衝突，應以比例原則為依歸。本案中公共安全與社會秩序等公益維護，武器部分已有槍砲彈藥刀械管制條例以為規範，行為部分則社會秩序維護法等法律中亦載明文，而今行政機關僅以欠缺法源依據之行政命令，將歹徒犯罪危害治安之現象，轉嫁於玩具槍的存在，片面限制原應屬法律保留之人民權利，不但矯枉過正、失之偏頗，更有違憲法、法律保障人民權利之意旨，至為不當。五、依再訴願決定書所言，內政部係依根據警察法第二條、第九條第一款及玩具槍管理規則第八條第一款所發佈之台（八二）內警字0000000號公告而為駁回原告之請求，惟就上述法規之立意與合法性論之，警察法第二條乃明訂警察之任務，同法第九條係規定其職權，應係組織性規定，實不得依此而限制人民權利或命其負擔義務。縱認警察法第九條第一款警察得發佈警察命令，然該警察命令若係限制人民權利，亦需另有限制之依據，且需受合法性審查，查中央法規標準法第四條明定：「法律應經立法院通過，總統公布。」，同法第五條第二款明定：「關於人民之權利、義務者，應以法律定之。」，同法第六條更具體規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」，故不得謂警察即可本於職權，任意發佈警察命令而損及人民權利。再就玩具槍管理規則之合法性而言，該規則僅依經濟部、內政部函令發佈，僅係行政命令之位階，若係限制人民權利與義務之法規命令應有法源依據，否則該行政命令只得規定行政機關之內部組織，權責劃分。依法行政業為我國行政未來必然之走向，爰此有關人民自由權益不應受過當之損害，行政機關限制人民之自由權利需有法律之明文授權，否則則違反憲法第二十三條等法律保留及比例原則，此可揆諸司法院釋字第三百六十七號解釋，認為及人民之權利義務，應以法律定之等多號解釋可明，故此均應為各機關行政之準據。今玩具槍管理規則並無法源依據，卻於第四條至第九條限制人民進出口非屬真正槍械性質之玩具槍，更進而依第八條及第八條之一規定，由內政部及經濟部片面即可依此等無法源依據之規則公告禁止。從玩具槍管理規則至依此規則所發佈之公告，均係欠缺法源依據之行政命令，而內政部卻據上述法規而發佈八十二年一月十五日台（八二）內警字第0000000號公告，上述法令欠缺母法之合法授權，嚴重限制人民權利，顯係援引僅屬行政命令位階之玩具槍管理規則，再據而發佈欠缺法源依據之警察命令，將行政裁量範圍作無限上綱之擴張，嚴重限制原應屬法律保留之人民權利，顯已違反法律保留原則，違背憲法、法律保障人民權利之意旨，顯係不當，自應立即停止該命令之續行。六、歷來我國所處國際局勢險惡多變，多年來育兵於民之結果，歷史、國防、軍事、武器、戰技之研究於民間沛然成風。然因多年來我國嚴格查察管制制式槍砲，故各種替代性仿真類槍砲模型玩具崛起風行已逾三十多年，對我國民間儲備軍力於戰略、戰術之研討；槍砲、武器之研究；戰技、體能等運動競賽；乃至民間基本射擊要領能力之促進與確保居功厥偉。然查行政院於八十年間，基於或有歹徒以改造玩具槍犯案，率將犯罪發生責任完全歸咎於玩具槍之存在，無於「槍砲彈藥刀械管制條例」等成文法令之規範，授令發佈「玩具槍管理規則」等未經法律授權之行政命令，其行已有違法之慮。反更任由內政部據以擴張該等行政命令，自行制定、發佈台（八二）內警字0000000號公告，違法全面查禁執為代罪羔羊的遊樂用玩具槍。再查自系爭行政命令發佈至今已近十年，社會風氣、治安每下愈況，可證玩具槍實與社會治安危害並無直接關係。更泛觀被告機關決定書通篇所言，非但未能論法究理，對原告所訴願之救濟實事求是，反多閃爍其詞、避重就輕，未對原告所質疑之法令合法性、制定合理性、執行合宜性完整說明，語多抽象亦缺乏具體明確之構成要件。原告為經濟部立案之合法廠商，所進口之玩具槍乃單純係商品性質專供運動遊樂之用，經內政部刑事警察局確實鑑驗不具殺傷力，非屬槍炮彈藥刀械管制條例管制之槍械，此乃原告之基本人權與工作權，憲法第十五條、第二十二條與第一百五十二條明文加以保障，豈可因行政機關主觀上認定僅僅外觀、材質、顏色「類似」真槍，在依無法源依據之情況下，依其所為公告率即否准原告進口之申請﹖限制人民工作權﹖原告自幼喜好研究軍武，今賴進出口貿易為業，但基本人權、生存權與工作權卻皆未獲保障，此攸關人民權利事項，自應以經過民主程序，充分討論之法律，加以明確規範始得為之。七、縱上所陳，被告未為深思究考，僅以一紙行政命令，率即限制原告之合法權力，使原告蒙受巨大財產損失，救濟無門，顯以違法，嚴重侵害原告之合法權益，為保障自身合法權益，僅依法提起本件訴訟及附帶損害賠償之請求，呈請鈞院鑒核，並賜判決撤銷一再訴願決定及原處分，並給付原告新台幣二百八十三萬零八百八十元及自起訴狀送達翌日起至清償日止，依同年利率百分之五計之利息。
被告答辯意旨略謂︰一、鑑於國內重大刑案，持槍犯罪比例逐年增加，而玩具槍為改造槍枝主要來源，持假槍犯案，亦屢見不鮮，人民生命、財產遭受威脅，槍枝管制，實為維護社會治安所需，而「槍砲彈藥刀械管制條例」所列管之槍砲，以具有殺傷力為要件，坊間充斥之外型類似真槍，而未具殺傷力之各式玩具槍，其仿自真槍，外型與真槍無異，雖未具殺傷力，以假亂真，人民難以辨識，而心生畏懼，易為歹徒利用為犯罪工具，成為管制漏洞、治安死角，為維持社會秩序、增進公共利益及保障人民生命財產安全，「類似真槍之玩具槍」實有管制之必要，內政部基於維護治安之主管機關立場，乃依據社會秩序維護法第六十三條第一項第八款：「製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列經主管機關公告查禁之器械者」之規定，及警察法第二條，「依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利」之任務，同法第九條第一款：「警察依法發布警察命令」，及玩具槍管理規則第八條之一：「玩具槍類似真槍而有危害治安之虞者，由內政部公告禁止」等規定，內政部於八十二年一月十五日以台八二內警字第0000000號公告禁止「類似真槍之玩具槍」以落實維護社會治安之目的，符合社會秩序維護法第六十三條第一項第八款之立法意旨。另查經濟部中央標準局「ＣＮＳ玩具槍國家標準」規定，明訂玩具槍枝，槍管、滑套（或相當於槍該等部位）之外觀顏色為橘紅色或橙紅色等紅色系，且槍前端應塗佈同色系之螢光漆，槍管、滑套（或相當於槍該等部位）之材料本體顏色（橘紅色或橙紅色等紅色系）須溶於材質中，旨在界定玩具槍與真槍區別之功能，並藉明確具體之標準，提供行政機關、廠商有所遵循及民眾易於辨識，以免不法之徒以假亂真，供為犯罪之用，危害社會治安，自無不當。二、原告於八十七年一月十二日，向被告提出申請擬自日本進口玩具槍（型號M-16、SIG、AK47 ）壹批，按其所附槍枝圖例，係仿制式 M-16、S
IG、AK47型槍枝製造、槍管前端未塗螢光漆且為黑色，未符「ＣＮＳ玩具槍國家標準」之規定，被告認屬內政部八十二年一月十五日台八二內警字第0000000號查禁公告所稱之「類似真槍之玩具槍」，禁止進口販賣，自屬合法。另該批槍械外型比例及顏色與制式槍枝無異，已可亂真，雖僅供發射塑膠ＢＢ彈，極易使人誤認為真槍而心生畏懼，符合「類似真槍之玩具槍」之要件，有危害社會治安之虞，遂依職權認定係屬前揭查禁公告所稱之「類似真槍之玩具槍」，係屬行政裁量之判斷餘地，應無不當。原告起訴狀稱：「類似真槍之解釋，應係指該玩具槍具殺傷力、破壞力等攻擊性而言」顯係認知有誤，蓋進口販賣之玩具槍，如具殺傷力，則應屬「槍砲彈藥刀械管制條例」所管制與處罰範圍。有關社會秩序維護法第六十三條第一項第八款：「製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列經主管機關公告查禁之器械者」之規定，其構成要件委諸主管機關以命令公告加以落實。內政部基於維護治安之主管機關，本依職權據以公告查禁「類似真槍之玩具槍」製造或販賣等行為，並未違反法律保留原則；另未禁止單純持有之行為，係因考量公告查禁前，即已持有之民眾權益，以符不溯及既往之原則；依上述現行規定核駁禁止進口販賣之處分，係為保障多數人民生命、財產安全並免於恐懼，對於玩具槍外型或部分顏色所為之限制規定，使人民易於辨識真槍與玩具槍，實質上未限制其基本權利。本署基於維護社會公益原則，對玩具槍所適法之限制，應屬必要，符合憲法第二十三條所揭櫫之原則。五、本署本依職權認定係屬公告禁止之「類似真槍之玩具槍」，禁止進口販賣，其認定結果及適法性於法並無不當。
理 由按「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。」、「警察依法行使左列職權：一、發佈警察命令．．．」，警察法第二條、第九條第一款定有明文。又「申請輸出、輸入玩具槍，應先取得內政部警政署之同意文件。」「玩具槍類似真槍而有危害治安之虞者，由內政部公告禁止。」亦為玩具槍管理規則第四條及第八條之一所規定。另「禁止製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝。」復為內政部八十二年一月十五日台（八二）內警字第八二七○○二○號公告有案。本件原告向被告申請自日本進口玩具槍一批，經被告依其申請案所附圖例觀之，該批玩具槍外型具備槍枝之結構，其長度、比例及顏色與制式M16、SIG、AK47步槍類似，且槍管前端未如ＣＮＳ玩具槍國家標準規定塗以螢光漆，均為深色，幾可亂真，況系爭玩具槍外觀近似真槍亦為原告所不否認，如經利用為犯罪工具，實有危害社會治安之虞，被告遂認係屬內政部八十二年一月十五日台（八二）內警字第0000000號公告所查禁類似真槍之玩具槍，否准其進口之申請。原告以據以否准進口之內政部台（八二）內警字第0000000號公告係單純行政命令，其內容超越玩具槍管理規則授權範疇；又擬進口之商品為塑膠製玩具槍，外觀雖近似真槍，惟槍具內部構造、性能、製作材料與真槍不同，係由電動馬達或罐裝不燃性瓦斯提供動力，依測量僅○．六至一焦耳之動能，不具殺傷力，被告濫用裁量權限云云，訴經內政部、行政院一再訴願決定，以同一論見維持原處分，揆諸首揭規定，均無違誤。至原告起訴如事實欄所列各節，查玩具槍管理規則第七條規定：玩具槍之檢驗訂有國家標準者，依國家標準之規定，而依經濟部中央標準局ＣＮＳ玩具槍國家標準規定玩具槍之槍管、滑套（或相當於槍該等部位）之外觀顏色為橘紅色或橙紅色等紅色系，且槍前端應塗佈同色系之螢光漆，槍管、滑套（或相當於槍該等部位）之材料本體顏色（橘紅色或橙紅色等紅色系）須溶於材質中，旨在界定玩具槍與真槍區別之功能，並藉明確具體之標準，以免不良份子持以亂真，供為犯罪之用。原告申請擬自日本進口玩具槍（型號M-16、SIG、AK47 ）壹批，按其所附槍枝圖例，係作制式 M-16、SIG、AK47型槍枝製造、槍管前端未塗螢光漆且為黑色，其槍械外型比例及顏色與制式槍枝無異，已可亂真，雖僅供發射塑膠ＢＢ彈，極易使人誤認為真槍而心生畏懼，符合「類似真槍之玩具槍」之要件，有危害社會治安之虞。被告依首揭規定，否准其申請，核非無據。原告謂類似真槍之解釋，應係指玩具槍之殺傷力、破壞力等攻擊性類似真槍而言云云，尚不足取。又玩具槍管理規則係為維護社會治安，保障人民生命財產安全，由內政部與經濟部會銜發布，該規則第八條之一明定：「玩具槍類似真槍而有危害治安之虞者，由內政部公告禁止之。」具依警察法第二條、第九條第一款規定，警察為維持公共秩序，保護社會安全等任務，本即有發佈警察命令之權責，而內政部為警政中央主管機關，前揭（八二）內警字第0000000號公告，乃係為維護社會治安，保障人民生命財產安全所必要，與憲法保障人民財產權之意旨，並無違背。原告指被告據以否准其本件之申請，顯係違憲、違法云云，即非有據。其起訴意旨難謂有理，又其起訴既無理由，則其附帶損害賠償之請求即失所附麗。應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日