行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四二九三號
原 告 乙○○
送達被 告 臺北市中山地政事務所右當事人間因地上權登記事件，原告不服內政部中華民國八十七年十一月十九日台八七內訴字第八七○五三八二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十六年十月三日就坐落台北市○○區○○段一小段二○四地號土地上之房屋及其種植之竹木、果樹，向被告申請時效取得地上權位置勘測。案經被告審查，上開土地為台灣省省有公地，由台灣省政府農林廳林務局管理，為保安林地，依台北市政府都市發展局八十七年九月十一日北市都二字證第000000000號土地使用分區證明，上開地號土地使用分區為「風景區」土地，且台灣省政府農林廳林務局以八十七年一月十二日林政字第○○一六四號函知被告稱，上開土地係保安林地，依森林法第二十四條及同法施行細則第五條規定，保安林地之管理經營，均以社會公益為目的，且不得供其他用途之使用，被告審認原告占用系爭風景區保安林地，建築房屋違反上述不得供其他用途使用之規定，不適用上述取得時效之規定，依法不應受理複丈，乃以八十七年二月七日中字第二八八號通知書駁回其申請。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、按「以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求證記為所有人。」又「前四條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。」民法第七百六十九條、第七條七十二條定有明文。因此如以地上權之意思，二十年間和平繼續占有他人之不動產者，自得請求登記為地上權人，除此之外地上權之取得並無任何法律上之限制。本件原告於三十九年間即已占有坐落台北市○○區○○段一小段二○四地號土地，並於其上建有房屋乙幢，同時種植竹木、果樹，且於其上有工作物，則原告顯係以地上權時效取得之意思而占有使用該土地，因此原告自得申請登記為地上權人，豈料被告機關及訴願、再訴願決定機關未為詳查，遽為駁回原告申請之處分及決定，自有違法。二、次按「以所有竹、木為目的，於他人之土地有地上權或租賃權、其他使用或收益權者，於本法適用上為森林所有人。」森林法第四條定有明文，因此林地亦允許地上權之存在，而森林法第四條規定於總則章，故縱屬保安林地亦有該條之適用，另按「主管機關受理前條申請或依職權為保安林之編入或解除時，應通知森林所有人、土地所有人及土地他項權利人，並公告之。」森林法第二十七條第一項亦有明文，益證保安林地允許地上權之存在。至於森林法施行細則第五條雖規定「編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」，惟森林法對林地使用有限制者僅第九條第一項設有三款，原告時效取得地上權並無該條項各款之情形，且原告係在他人土地上有竹木、果樹亦符林業用地之用途。另依原告於八十六年十一月二十七日就該等地號申請之土地登記謄本所示，於該謄本登記日期即八十六年十一月五日時，使用分區尚未編定，可知原告申請時效取得地上權登記即同年十月二日，該等地號尚未編定為風景區，因此該地號係原告提起訴願後始編定為風景區，而原告時效取得地上權早在編定為風景區前已完成，故被告以系爭土地為風景區為由，駁回原告之訴願，實有違誤。況原告係在他人土地上有竹木、果樹，此於風景區為使用分區目的亦無扞格。又我國司法實務見解「公有土地．．．其所有權屬於國家。國家為公法人，占有公法人之土地，自屬民法第七百六十九條、第七百七十條所謂占有他人之不動產。故公有土地，除土地法第八條（即現行土地法第十四條）所定不得私有者外，亦有取得時效之適用。」（參司法院院字第二一七七號解釋參照），因此公有土地時效取得地上權並非法所不許。至於訴願機關所引司法院釋字第四○八號解釋，其上亦係表明「占有土地屬農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權．．．。」，即耕地不能時效取得地上權，係因其性質上不適於設定地上權之故，本件原告所占有之土地，依森林法之規定亦允許地上權之設定，因此訴願決定機關援引司法院釋字第四○八號解釋為駁回訴願之依據，自有違誤。三、又查內政部於中華民國七十七年八月十七日函頒之時效取得地上權登記審查要點乃土地登記規則之補充規定。而依職權發布命令為必要之補充規定，不得與法律牴觸。（大法官會議解釋第三百五十號、第三六三號解釋參照）再行政機關未有法律授權而訂定命令，增設權利取得之要件，即係增加法律對於人民此項財產取得之限制，依憲法第二十三條規定，並參照司法院大法官會議解釋字第三一三號、第三六七號、第三九○號、第三九四號、第四○二號、第四四三號等解釋，自屬違法而無效。且依我國司法實務見解，「公有土地．．．其所權屬於國家。國家為公法人，占有公法人之土地，自屬民法第七百六十九條、第七百七十條所謂占有他人之不動產。故公有土地，除土地法第八條（即現行土地法第十四條）所定不得私有者外，亦有取得時效之適用。」（參司法院院字第二一七七號解釋）是有關時效取得地上權之要件，除依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條之規定（即基於地上權人之意思而和平、繼續、公然占有，並經過十年或二十年期間）、地籍測量實施規則第二百二十三條第四款及第二百二十四條第一項第四款規定（即申請複丈，若係依民法第七百六十九條至第七百七十二條規定，取得土地權利登記者，應由權利人申請）及土地登記規則第一百十四條第一項規定（即應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件）外，並無其他法律或法律授權訂定之命令（法規命令），增（多）設前開時效取得地上權之要件。綜上可知本案被告用以駁回原告申請所依之時效取得地上權登記審查要點第三條第四款規定，乃補充規定牴觸法律及未有法律授權而訂定命令，增設權利取得之要件，增加法律對於人民此項財產取得之限制，應屬違法而無效。四、再查是否以所有之意思而占有，乃占有人內心之狀態，通常無須向他人表示，亦常難舉證，為此民法乃於第九四四條第一項規定：「占有人，推定其為以所有之意思，善意、和平及公然占有者。」即推定其為以所有之意思而占有，故主張自主占有者（即以所有之意思占有）只須證明占有之事實，而不必證明以所有之意思占有。（參學者謝在全所著民法物權論七十九年九月修訂版第一七二頁）同理，本案原告是否以時效取得地上權之意思而占有，乃原告內心之狀態，無須向他人表示，況本案原告既已提出在系爭土地上有建築物、竹木之照片，即足證明原告係以時效取得地上權之意思而占有系爭土地。是被告所認原告提供之相片數張，無法證明係以時效取得地上權之意思而占有，實有違誤。五、綜前所述，原告既已具備時效取得地上權之要件且為各項要件有關證明之提出，依法自應准許土地複丈之申請及時效取得地上權之登記。被告及訴願、再訴願決定機關以違背法律優越原則與法律保留原則之規定，駁回原告之申請，實有違法。為此狀請判決撤銷一再訴願決定及原處分。
被告答辯意旨略謂：一、按土地法第八十二條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。．．．」森林法第二十二條規定：「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林．．．八、為保存名勝、古蹟、風景所必要者。九、為自然保育所必要者。」第二十四條規定：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的．．．」同法施行細則第五條規定：「編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用，但經省（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同內政部核准者，不在此限。土地在未編定使用地之類別前，依其他法令適用林業用地管制者，準用前項之規定。」土地登記規則第一百零三條第二項、第三項規定：「因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。」「前二項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈。」地籍測量實施規則第二百二十三條（修正後為二百零四條）規定：「土地有左列情形之一者，得申請土地複丈，．．．
四、宗地之部分設定地上權．．．者。」修正前第二百二十四條第一項第四款規定：「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地地政事務所為之。但有左列情形之一者，各依其規定辦理．．．四、依民法第七百六十九條至第七百七十二條規定，取得土地權利登記請求者，應由權利人申請。」第二百三十一條（修正後第二百十三條）規定：「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有左列各款情形之一者，應以書面敍明法令依據或理由駁回之．．．二、依法不應受理者。．．．」時效取得地上權登記審查要點第二點規定：「於一宗土地之特定部分主張取得地上權者，申請人應先行單獨申請測繪地上權位置圖。」第三點規定：「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記．．．㈣使用違反土地使用管制法令者。．．．」最高法院七十二年台上字第五○四○號判決：「公有公用物或公有公共用物具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定。．．．」二、按時效制度係為公益而設，依取得時效制度取得之財產權應為憲法所保障。惟法律之所以承認時效取得制度，係因眞正權利人長期怠於行使其權利，反由無權利人占有使用並因此而建立新之法律關係，為謀法秩序之安定，始規定由無權占有人取得其權利，故時效取得就權利取得之一方言，乃無對價、無合意且無權占有他人之土地，並進而取得他人之財產權，就權利喪失之一方言，係既得權利之喪失或受限制。為平衡雙方之利益，時效取得之要件，應從嚴解釋，如有疑問，應有利於權利喪失或受限制者而為解釋，始為合理。前揭森林法有關編為林業用地之規定，係在於保護國土環境，亦為維護公共利益所必要，林業主管機關依據森林法第六條規定授權所為之林地編定，自難認其違反法律保留原則。三、復按主張因時效完成取得地上權之占有人申請時效取得地上權登記時，依前揭土地登記規則第一百零三條第二項規定，應提出占有範圍位置圖。登記機關於接收該申請登記案件時，除首先應就申請書等相關證明文件所載有以行使地上權之意思而為占有之土地，是否與經測量後占有範圍位置圖所揭示之土地互相吻合以外，並應依前揭審查要點規定之各項要件加以審查，如就申請人所附證明文件之內容彼此不符或矛盾，以致欠缺證據證明力者，地政機關自得通知補正或予以駁回。四、系爭土地於原告所主張占有之民國三十九年以前自始即屬於國有林業用地，則揆諸前揭法令及最高法院判決意旨，系爭土地性質自不得設定地上權。原告占用系爭風景區保安林地，建築房屋則違反上述不得供其他用途使用之規定，種植竹木、果樹，與社會公益無，不適用取得時效之規定，依法不應受理複丈。綜上論結，本件原告之訴為無理由，狀請鑒核賜予判決駁回原告之訴。
理 由按行為時地籍測量實施規則第二百三十一條第二款規定：「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有左列各款情形之一者，應以書面敍明法令依據或理由駁回之：一、．．．二、依法不應受理者。．．．」、時效取得地上權登記審查要點第一點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定．．．」第三點規定：「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：（一）、．．．
（四）、使用違反土地使用管制法令者。」、土地法第八十二條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。．．．」、森林法第二十四條第一項前段規定：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。．．．」、第三十條第一、二項規定：「非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹木、開墾、放牧、或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。除前項規定外，主管機關對於保安林之所有人，得限制或禁止其使用收益，．．．」同法施行細則第五條第一項規定：「編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用，．．．」、都市計畫法台北市施行細則第十條之一第七款規定：「前條各使用分區使用限制如左：一、．．．七、風景區：以供維護或促進自然風景之使用為主。」本件原告於八十六年十月三日就坐落台北市○○區○○段一小段二○四地號土地上之房屋及其種植之竹木、果樹，向被告申請時效取得地上權位置勘測。案經被告審查，上開土地為台灣省省有公地，由台灣省政府農林廳林務局管理，為保安林地，依台北市政府都市發展局土地使用分區證明，上開土地為「風景區」土地，且台灣省政府農林廳林務局以八十七年一月十二日林政字第○○一六四號函知被告稱，上開土地係保安林地，依森林法第二十四條及同法施行細則第五條規定，保安林地之管理經營，均以社會公益為目的，且不得供其他用途之使用，被告以原告占用系爭風景區保安林地，建築房屋則違反上述不得供其他用途使用之規定；種植竹木、果樹，與社會公益無，不適用取得時效之規定，依法不應受理複丈，乃以八十七年二月七日中字第二八八號通知書駁回其申請。原告不服，循序提起行政訴訟主張略以：依規定，以地上權之意思，二十年間和平、繼續占有他人之不動產者，得請求登記為地上權人，此外別無任何法律上之限制。原告於三十九年間已占有系爭土地，建有房屋一幢，並種植竹木、果樹，且有工作物，符合林業用地之用途，自得申請登記為地上權人。而原告於八十六年十月二日為申請時，系爭土地尚未編定為風景區，即原告依時效取得地上權早在系爭土地編定為風景區之前，且原告在系爭土地上有竹木、果樹，亦與風景區之使用目的並無扞格，被告以系爭土地為風景區為由駁回申請，實有違誤。另在公有土地上時效取得地上權，並非法所不許。至內政部訂頒之時效取得地上權登記審查要點，增設權利取得要件之限制，應屬無效云云。惟查民法第八百三十二條規定：稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。又依土地法第八十二條規定：凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用。系爭土地之地目為「林」，經編定為保安林之風景區用地，既非建地，依法即不得供建築使用，從而其性質上自亦不適於以有建築物或有以建築物以外之其他工作物為目的，而設定地上權。則原告以在系爭林地上建有房屋一幢及其他工作物應屬違法使用，其以為此由，主張時效取得地上權，即非法之所許。又此之所稱竹木，係指以植林為目的者而言，若係以定期收穫為目的，於他人土地上栽培茶、桑、果樹等植物，應屬永佃權之範圍（司法院院字第七三八號解釋參照），其性質上亦非得為地上權之標的。原告以在系爭土地上種有果樹而主張時效取得其地上權，自亦非法之所許。另原告主張在系爭土地上有竹木一節，縱令非虛，然查，保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的，編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用，風景區以供維護或促進自然風景之使用為目的，為首揭森林法，該法施行細則及都市計畫法、台北市施行細則等法條所明定。系爭土地為台灣省政府農林廳林務局管有之保安林地，並經台北市政府編定為風景區，已如前述。是本件以維護自然保育、自然景觀，改善國民康樂遊憩環境，並以社會公益為目的之公有保安林地風景區林地，既規定非經主管機關核准不得為竹木之開墾，採取，並得限制於保安林地為使用收益，即不得於保安林地從事私權之經濟活動，其性質上具有不融通性，自不適於為時效取得地上權之標的。則縱原告在系爭土地上有竹木，亦不得執為時效取得地上權之理由。另查：依原處分卷附資料顯示，台北市政府都市發展局於八十六年九月五日以北市都五字第八二六一二六二九○○號函請該府地政處測量大隊，就系爭保安林地為保護區及風景區逕為分割測量，足見系爭土地早在此之前即已編定為風景區，而原告於同年十月二日始向被告為本件複丈之申請，且原告就系爭土地既尚未完成時效取得地上權之登記，則其主張於系爭土地編為風景區前，已時效取得其地上權云云，即屬無據。末查時效取得地上權登記審查要點第三點規定，使用違反土地使用管制法令者，不得申請時效取得地上權登記，核其規定與民法及首揭相關法條之規定，並無違背，原告指其增設法律規定時效取得地上權要件所無之限制一節，亦不足取。綜上，被告適用行為時地籍測量實施規則第二百三十一條第二款：「依法不應受理者。．．．」之規定，駁回原告複丈之申請，揆諸首揭法條規定及說明，並無違誤。一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十八 年 十二 月 三十 日