行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四四七號
原 告 甲○○被 告 彰化縣埔心鄉公所右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年七月四日八七府訴一字第一五四七九九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實緣原告前以共有坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號農地（下稱系爭農地）為由，申經被告核發八十六年九月八日八六心鄉農字第一五一七四號自耕能力證明書，嗣因共有人之一提出檢舉，經被告派員勘查結果，認該農地地上建有之寮舍有人居住，核屬違法使用，乃函請原告補辦分管契約書，未果，遂撤銷原核發之自耕能力證明書。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、查原告購買系爭農地共有人黃耀良之應有部分，乃向被告申請取得自耕能力證明書，而於八十六年九月二十七日辦妥所有權移轉登記。嗣因遭人檢舉系爭農地共有人之一林楊敏於該農地其分管部分搭建寮舍，違法使用。被告乃函請原告補送共有土地分管契約書，原告因與共有人間雖有事實上分管，但並未訂立分管契約書，而無從提出，被告遂於⒒以心鄉農字第一二○○三號函，撤銷前發自耕能力證明。原告不服，提起訴願，彰化縣政府於⒋⒑以八七彰府訴字第四五八○號為訴願駁回之決定。二、彰化縣政府為「訴願駁回」之決定，無非以：「申請核發自耕能力證明書之承受農地，應符合左列規定㈠承受農地之使用須符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定，自耕能力證明書及核發注意事項第八項定有明文。又共有農地因部分違法使用，其合法使用之認定，依內政部八十三年三月二十四日台內地字第八三○三六二五號函規定，得依分管契約，按共有人實際耕作部分予以審查，至於其分管契約書之訂定，除經法院公證或認證外，應檢附全體共有人之印鑑證明，為台灣省政府地政處八十五年九月二十日八五地三字第五七五七一號函所釋示。卷查本件，系爭土地上因共有人之一林楊敏於其持分部分搭建寮舍供他人居住即屬違規使用，致他共有人持分部分是否合法使用，除提示各共有人共同訂立並經法院公證或認證之分管契約外，實無其他方法可資證實。則本件原處分機關函請訴願人限期提具共有土地之分管契約，訴願人因逾期無法提出，原處分機關乃撤銷先前核發之自耕能力證明書，揆諸首揭行政規定暨台灣省政府地政處函釋意旨，尚無不當」等為理由。惟查：㈠內政部⒊台內地字第八三○三六二五號函前段規定：「共有農地因部分違法使用，其餘合法使用之認定，得依分管契約，按共有人實際耕作部分予以審查」，固屬正當。但其後段規定：「至於其分管契約書之訂定，除經法院公證或認證外，應檢附全體共有人之印鑑證明」，則顯違法。㈡按民法第一五三條明文規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立」。故共有人間之分管契約，並不以訂立書面契約為要件。前揭內政部函規定應提出經法院公證或認證之分管契約書，否則除提出分管契約書外，尚應檢附全體共有人之印鑑證明一節，顯與民法第一五三條規定相違背，依憲法第一七二條規定，內政部之該命令及地政處之函釋應為無效。被告自應派員實地調查後認定之。㈢內政部右函之規定及地政處之函釋既屬無效，彰化縣政府依該無效之規定為訴願駁回之決定，其適用法規自有違背法令，而無由維持，原告乃提起再訴願。三、行政訴訟法第三十三條規定：「本法未規定者，準用民事訴訟法」。而民事訴訟法第二二六條第二項規定：「判決事實項下，應記載言詞辯論時當事人之聲明，及其提出之攻擊或防禦方法」。同條第三項又規定：「判決理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見，及法律上之意見」。本件原告提起再訴願時，明白提出：「內政部⒊台內地字第八三○三六二五號函及台灣省政府地政處⒐⒛八五地三字第五七五七一號函釋，有違民法第一五三之規定，依憲法第一七二條規定，內政部之行政命令及台灣省政府地政處之函釋，應屬無效。彰化縣政府為駁回訴願之決定，顯然違背法令」。然再訴願決定書於事實項下，雖有記載原告之前開主張，但於理由項下卻隻字未提，究竟為何不採﹖其法律見解如何﹖均未見說明，是其決定顯有理由不備之違法，彰彰明甚，為此請予撤銷。四、前開內政部函及省地政處之釋示既屬無效，被告自不得適用其規定，而應派員實地調查分管分耕實情，而後認定其核發給原告之自耕能力證明有無違法。然被告竟不為此途，而依據無效之行政命令，撤銷其核發給原告之自耕能力證明書，其處分顯然不當，適用法令違法。因此提起行政訴訟，懇請鈞院撤銷原處分，以維法紀。
被告答辯意旨略謂︰按「申請核發自耕能力證明書之承受農地，應符合左列規定：一、承受農地之使用須符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定。」自耕能力證明書申請及核發注意事項第八項定有明文。又共有農地因部分違法使用，其合法使用之認定，依內政部八十三年三月二十四日台內地字第八三○三六二五號函規定，得依分管契約，按共有人實際耕作部分予以審查，至於其分管契約書之訂定，除經法院公證或認證外，應檢附全體共有人之印鑑證明，為台灣省政府地政處八十五年九月二十日八五地三字第五七五七一號函所釋示。卷查本件，系爭土地因共有人之一林楊敏於其持分部分搭建寮舍供他人居住，即屬違規使用，至於其他共有人持分部分是否合法使用，除提示各共有人共同訂立並經法院公證或認證之分管契約外，實無他法可資證實。則本所函請原告限期提具共有土地之分管契約，原告因逾期無法提出，本所乃撤銷先前核發之自耕能力證明書，揆諸首揭行政規定暨台灣省政府地政處函釋意旨，並無不當。據上論結，本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟。
理 由按私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限。為土地法第三十條第一項前段所明定。立法目的，在於維護農地農用，限制其承受人須具有自耕能力，始能於承受農地後續作農耕使用。其農地非作農用，違反法律所定使用管制者，顯無從由他人承受後續作農耕使用，承受人即無自耕之可能。內政部訂定自耕能力證明書之申請及核發注意事項第八項明定承受農地之使用須符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定，為核發自耕能力證明書之要件之一。凡承受農地有違反土地使用管制規定者，不合發給自耕能力證明書，即此之故。又農地為共有者，共有人非不可自由處分其應有部分，茍共有農地已經分管使用，共有人就其分管部分作農耕使用，縱他共有人就其分管使用部分違反使用管制規定而使用，作農耕使用之共有人將其應有部分讓與他人，承受人仍得承受其分管部分繼作農耕使用，無違首揭土地法之旨意。內政部八十三年三月二十四日台內地字第八三○三六二五號函釋有關申請核發自耕能力證明書，所列承受農地為共有時，其合法使用之認定，依分管契約按共有人實際耕作部分予以審查，即此之意，足資適用。惟函釋所稱分管契約，係指民法第八百二十條第一項之契約，法律並未明定以書面為要件，自無以分管契約書為證明之必要。台灣省政府地政處八十五年九月二十日八五地三字第五七五七一號函云共有農地分管契約書之審查認定，除經法院公證或認證外，應檢附全體共有人之印鑑證明，係就訂有分管契約書面者為例示說明，殊不能以分管契約未訂有書面者，即謂無分管契約之訂定。其以申請核發自耕能力證明書未能檢附承受共有農地分管契約書面，逕認不合發給自耕能力證明書者，自屬率斷未洽。本件原告原與訴外人黃耀良、林楊敏等人共有系爭農地，前於八十六年九月間為買受黃耀良之應有部分農地，申經被告發給八十六年九月八日（八六）心鄉農字第一五一七四號自耕能力證明書，據以承受該應有部分農地，辦竣所有權移轉登記。嗣被告以據系爭農地共有人之一檢舉該地上建築物有人居住，違法使用，經限期命原告補送分管契約書未果，遂以八十六年十一月二十六日八六心鄉農字第一二○○三號函撤銷前所發自耕能力證明書。稽其理由，係據內政部及台灣省政府地政處上開函釋，認原核發自耕能力證明書有違上引自耕能力證明書申請及核發注意事項第八項規定，乃予撤銷。訴願、再訴願決定遞予維持，固均非全無見地。惟查原告始終主張系爭農地經全體共有人約定分管，各共有人各有分管部分，其中共有人林楊敏於其分管部分搭建寮舍，與其承受黃耀良應有部分之農地無關等情，並提出共有人林楊敏以外他共有人及村鄰長共同出具之證明書為憑，且依被告答辯稱：因系爭農地原共有人黃信嘉將其持分部分售與林楊敏，林楊敏於該農地上搭建寮舍供第三人居住等語。似不否認原告主張之事實，果爾，原告承受黃耀良應有部分農地，並無不能繼續作農耕使用之情事，乃被告徒以原告未能提出系爭農地分管契約書面，逕認其承受農地有搭建寮舍供人居住之違法使用情形，不合發給自耕能力證明書而撤銷已發之自耕能力證明書，揆諸首揭說明，自有未洽。又查被告核發原告自耕能力證明書之前，已勘查系爭農地見有林楊敏搭建之寮舍，猶發給自耕能力證明書，據其說明係以側面觀看，為一般寮舍而予照准之故，嗣被告再度勘查，發現該寮舍有人居住，認為違法使用，始予撤銷，是直以寮舍之有無人居住，為其農地合法使用與否之認定，所據者何，未見說明，亦難以推求，自不足以昭折服。又查系爭農地原登記為祭祀公業黃爰進所有，七十八年間解散祭祀公業，登記為各房以應有部分共有，宛若兄弟分釁析產，通常類此情形，均依其應有部分面積分別管理使用，觀林楊敏購得原共有人黃信嘉之應有部分，能於該農地特定部分搭建寮舍而無人阻止等情可知，被告對於原告承受黃耀良應有部分之農地已核發自耕能力證明書，縱嗣後有人檢舉，非不易實地調查系爭農地有無分別管理使用之情形，以認定原告承受部分有無違法使用狀態，徒以原告未能提出分管契約書而撤銷已核發之自耕能力證明書，顯未盡調查審認能事，難謂合法。綜上說明，原處分尚有未合，訴願、再訴願決定未予糾正，同有未合，原告指摘為違法，非全無理由，應悉予撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 三 月 四 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 高 啟 燦
評 事 吳 明 鴻評 事 黃 合 文評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十八 年 三 月 四 日