行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四四九號
原 告 甲○○
號一被 告 桃園縣八德地政事務所右當事人間因更正土地登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年四月二十日八七府訴二字第一四八六三○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣臺灣省石門農田水利會為興辦石門大圳灌區池塘改善用地，申請徵收桃園縣八德市○○○段三二七、三二九、三三一號等三筆土地，經行政院六十九年五月二十六日台內地字第二七一六二號函核准徵收，上開土地中三二九、三三一地號之土地所有權人阮呂阿陂將其應有部分於七十九年一月十九日贈與原告，並經桃園地政事務所於同年二月八日辦畢贈與所有權移轉登記，因與土地法第二百三十二條規定不符，被告乃報經桃園縣政府核定後，撤銷贈與登記及更正登記回復原登記。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略以：一、本件並無當事人不適格：查本件原告雖本非系爭地號土地所有權人，惟查其所有權之喪失係經桃園八德地政事務所依規定回復登記為原所有權人所致，於七十九年一月至回復登記前系爭土地之所有權為原告甲○○所有，此有原告於訴願時所提出之所有權狀影本在卷可資為證。是本件原告名義上雖非土地所有權人，實質其權利之受有侵害足堪認定。是本件原告提起訴願並無當事人不適格之情事，合先敍明。二、系爭土地徵收案本身即非合法：１、「按政府或自治團體或人民，徵收土地，須為興辦公共事業而有徵收土地之必要時始得為之」。（行政法院三十六年判字第三四號判例）、「國家因水利事業之需要，得徵收私有土地，但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限，此為土地法第二百零八條第四款所明定」（行政法院四十七年判字第四九號判例），亦即，徵收私有土地，需有「必要」為其要件。２、查系爭二筆土地本身並非石門水利會所屬溜池之用地，而僅係石門水利會就其溜池所為之改善工程施工時，有使用系爭土地之必要。此觀之石門水利會嗣後以就系爭土地設定地上權之方式，即得完成溜池改善工程及溜池改善工程於系爭土地辦理徵收過程期間即施工完竣自明。由此可知，徵收系爭土地並非石門水利會所屬溜池改善工程所必要、唯一之手段，且並得以設定地上權之方式即可達成目的。因此，強行徵收系爭土地依前說明，顯違反實務判例、判決，並違反行政法基本原則中之比例原則，自屬無效。從而原處分機關根據此無效之徵收處分而撤銷原告之贈與登記，顯於法無據。三、縱系爭土地之徵收並非無效，惟因其已違反土地法第二百三十三條之規定，依司法院三十三年院字第二七○四號解釋，亦已失其效力：查司法院三十三年院字第二七○四號解釋明載：「需用土地人不依土地法第三六八條第一項（舊法）規定於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決、尋繹立法本旨，徵收土地核准案自應解為從此失其效力。」查系爭土地於六十九年七月十八日即公告徵收完畢，是依法桃園縣政府即應於十五日內發給補償費，惟桃園縣政府於七十八年十一月三日始通知領取徵收補償費，並於八十年四月二十九日八十府地用字第六七九三○號函再度通知領取補償費，而於八十六年始將補償費提存，此有桃園縣政府徵收補償費函、提存通知書在卷可憑。是桃園縣政府早已逾十五日而仍未發給補償費，揆諸前揭判例意旨，系爭土地之徵收早已失其效力。是原處分機關本於該徵收案件所為之處分，亦屬無據。四、系爭土地之徵收業亦因原告與石門水利會、桃園縣政府訂立行政契約，以設定地上權之方式替代而失效：按行政機關得與人民訂立行政契約，以取代行政處分，此為學者通說所是認，且如前說明，石門水利會所屬溜池之改善工程，以設定地上權之方式即可達成其目的，根本無徵收系爭土地之必要，本於憲法上比例原則，桃園縣政府自應以與原告訂立行政契約，以設定地上權之方式代替徵收，始符合憲法保障人民財產權之旨。因此，當初石門水利會、桃園縣政府與系爭土地原所有人三方即據此訂立行政契約，而以設定地上權之方式代替土地之徵收，並經履行在案。從而系爭土地之徵收，即因該行政契約之訂立而被替代失效。職故，在該行政契約解除之前，本於契約嚴守原則，桃園縣政府自無任何依據再依已失效之土地徵收案件撤銷原告之贈與登記，是本件原處分機關之處分，不僅違反土地法第二百三十二條規定，且違反行政法一般法律原則中之「正當法律程序原則」，應予撤銷。五、原處分機關之處分，顯然違反信賴保護原則，顯應予撤銷：１、查行政法院七十五年判字第一六四四號判決明載：「衡諸憲法上之信賴保護原則，非無再予斟酌之餘地」，足見信賴保護原則乃我國實務所肯認。２、本件退千萬步言，系爭土地之徵收迄今已近達近二十年仍有效力，惟系爭土地於原處分機關處分前，尚未因徵收而移轉登記，且系爭土地原所有人、石門水利會及桃園縣政府又訂立合法之行政契約，是原告本於信賴土地登記簿之記載及該行政契約而取得系爭土地之所有權，倘任何行政機關欲剝奪原告之權利，自應受信賴保護原則之拘束。３、依信賴保護原則通說見解，行政機關對授益行政處分，非撤銷所得之公益遠大於人民因授益處分所得之利益時，始得撤銷。查本件原處分機關當初允許原告辦理贈與登記，本身即屬授益之行政處分，原告本此處分取得系爭土地所有權，受有利益。今原處分機關在未能證明有何迫切、重要之公益上理由而須撤銷原告信賴多年之行政契約與登記，且事實上系爭土地當初徵收之理由係為石門水利會所屬溜池改善工程所需，惟該工程早已完工多年，時至今日根本無徵收之必要，是原處分機關在無任何為公益目的之理由下，即貿然為撤銷贈與登記之處分，顯然違反信賴保護原則，依前說明，自非合法。六、再查，倘桃園縣政府自始即認系爭土地當年徵收案即有效存在，則其又何需授意或放任石門水利會向法院對原告就系爭土地提起塗銷登記之民事訴訟，而不逕行塗銷﹖足見當初桃園縣政府、石門水利會均有意將其與原告間之法律關係委由民事法院處理。今該訴訟既經最高法院判決石門水利會敗訴在案，則石門水利會、桃園縣政府本於禁反言原則，誠實信用原則及權利分立理論，自應尊重該最高法院之判決，故桃園縣政府嗣後核定撤銷原告之贈與登記，依前說明，顯不合法。七、被告雖辯稱其係依土地登記規則第一百三十二條之規定而為撤銷原登記之處分，故其所為之處分並無違法不當云云。惟查，行政機關為有瑕疵之處分後，於發現瑕疵後，本即應撤銷該有瑕疵之處分，此為依法行政當然之結果，故土地登記規則始為第一百三十二條之規定。然於信賴保護原則下，人民因信賴行政機關在前之有瑕疵之處分，則行政機關非於撤銷有瑕疵之處分所得之公益遠大於人民因該處分所得之利益時，始得撤銷，且需予以人民補償，易言之，行政機關為有瑕疵之行政處分後，並非即當然撤銷該有瑕疵之處分，而係受有信賴保護原則之限制。職故，倘如被告所言，其原告所為移轉登記之處分具有瑕疵，被告即得依土地登記規則第一百三十二條之規定逕為撤銷，則具有憲法效力之信賴保護原則豈非成為具文﹖由此足見，被告所辯，洵無足採。八、末查，系爭土地係於民國六十九年公告徵收，當時系爭二筆土地面積合計一千六百餘坪，其補償款僅二萬八千九百五十六元，依當時物價指數而言，已嫌過低。而自系爭土地公告徵收時起至今已近二十年，桃園縣政府仍僅以當時土地價值作為計算標準，撥給徵收補償費二萬餘元，而枉顧今日物價指數、土地增值幅度，此舉當然違反情事變更原則，顯屬不公。更何況系爭土地之所以由六十九年至今仍無法順利徵收，仍係因兩造已訂立行政契約替代徵收之故，且多年來桃園縣政府、石門水利會均未再提及徵收之事，更遑論通知原告等人領取徵收補償費，事後原告與石門水利會間就系爭土地所生之訴訟，亦係由石門水利會所發動，因此系爭土地徵收事宜長達近二十年仍未能解決，其咎在桃園縣政府而非原告，是原告信任系爭土地所有權登記之狀態，毫無可歸責事由可言。因此，倘桃園縣政府本於其行政權而撤銷原告當初贈與登記，徵收系爭土地，自破壞原告信任系爭土地未予徵收所生之利益、致原告受有損害。職故，桃園縣政府若非以今日土地價值為標準計算徵收補償費，以填補原告之損害，依前說明，自亦違反信賴保護原則，顯不合法。請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略以︰一、按土地法第二百三十二條規定：「被徵收之土地公告後．．．不得移轉或設定負擔」。又土地登記規則第一百三十二條規定：「不應登記純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經縣（市）地政機關查明核准後塗銷之」。二、本案土地依桃園縣政府六十九年六月十八日府地用字第六七八二五號函公告徵收，通知各業主於六十九年八月一日領取補償費。原轄桃園地政事務所不察於七十九年二月八日登記受理阮呂阿陂（即原所有權人）贈與原告甲○○之贈與移轉登記申請案，顯然違反土地法第二百三十二條被徵收土地公告後不得移轉之規定；又依民法第七十一條及二百四十六條第一項前段規定該移轉登記應屬無效。本案土地本所於分所後奉桃園縣政府八十六年五月十六日地用字第九○六五二號函及桃園縣政府八十六年六月十二日府地用字第一○三三八三號函示，依土地登記規則第一百三十二條規定撤銷該贈與登記，回復原登記名義人即阮呂阿陂所有並無違誤。三、原告另陳述與石門水利會、桃園縣政府訂立行政契約，以設定地上權方式替代徵收及補償費等情事，並非地政事務所所承辦之業務，原告向本所提起訴訟，顯屬不當。原告之訴無理由，請予駁回等語。
理 由按「被徵收之土地公告後，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內聲請登記者外，不得移轉或設定負擔。」「依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記之土地權利，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。」分別為土地法第二百三十二條及土地登記規則第一百三十二條所明定。本件訴外人阮呂阿陂所有坐落桃園縣八德市○○○段三二九、三三一地號應有部分土地，前因石門農田水利會為興辦石門大圳灌區池塘改善工程，經行政院六十九年五月二十六日台內地字第二七一六二號函核准徵收，桃園縣政府六十九年六月十八日府地用字第六七八二五號函公告徵收（公告期間自六十九年六月十八日至六十九年七月十八日）並經桃園縣政府六十九年七月二十九日府地用字第八○七七七號函通知各業主領取補償費在案，惟阮呂阿陂並未具領補償費。嗣阮呂阿陂於七十九年間將系爭土地應有部分贈與原告甲○○，並經桃園地政事務所辦畢贈與所有權移轉登記，後被告發現登記有誤，乃於報經桃園縣政府核定後，撤銷贈與登記，並更正回復原登記。原告訴稱系爭二筆土地本身並非石門農田水利會所屬溜池之用地，而僅係石門農田水利會就其溜池所為之改善工程施工時，有使用系爭土地之必要，此觀石門農田水利會嗣後與原告就系爭土地以設定地上權之方式代替徵收，即得完成溜池改善工程即明，由此可知，徵收系爭土地並非石門農田水利會所屬溜池改善工程所必要、唯一之手段，因此強行徵收系爭土地違反行政法基本原則中之比例原則，自屬無效。又縱系爭土地之徵收並非無效，惟系爭土地於六十九年七月十八日即公告徵收完畢，桃園縣政府於七十八年十一月三日始通知領取補償費，而於八十六年始將補償費提存，是桃園縣政府早已逾十五日而仍未發給補償費，依司法院三十三年院字第二七○四號解釋系爭土地之徵收早已失其效力，被告本於該徵收案件所為之處分，亦屬無據。況原徵收案業經原告與石門農田水利會間訂立設定地上權之行政契約而被代替失效，被告依已失效之土地徵收案件撤銷原告之贈與登記，顯然違法。且系爭土地於被告處分前，尚未因徵收而移轉登記，原告本於信賴土地登記簿之記載及該行政契約而取得系爭土地之所有權，即發生有信賴利益，被告撤銷其原有處分時，未衡量原告之信賴利益與公益，且又未就原告因其撤銷原處分所受之損失予以補償，被告行為，顯然違反信賴保護原則云云。查系爭土地經行政院六十九年五月二十六日台內地字第二七一六二號函核准徵收，並經桃園縣政府六十九年六月十八日府地用字第六七八二五號函公告徵收（公告期間自六十九年六月十八日至六十九年七月十八日），有台灣省政府六十九年六月六日六九府地四字第五六一四一號函及桃園縣政府六十九年六月十八日府地用字第六七八二五號公告附原處分卷可稽，阮呂阿陂對該徵收處分並未提起行政救濟，該徵收處分業已確定，茲原告復主張系爭土地徵收違反比例原則，顯無可採。復按司法院院字第二七○四號解釋：「需用土地人不依土地法第三百六十八條第一項（係舊法條文，新法為第二百三十三條）規定於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案自應解為從此失其效力」。同院大法官會議釋字第一一○號解釋㈡：「需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限」。本件系爭兩筆土地經桃園縣政府於六十九年六月十八日公告徵收，公告期間自同日起至六十九年七月十八日止，台灣省石門農田水利會亦即撥交土地補償費與該縣府，故由該府通知土地所有權人於公告期間屆滿後十五日內之同年八月一日領取補償費，亦有桃園縣政府六十九年七月二十九日六九府地用字第八○七七七號函附原處分卷可證，即無院字二七○四號解釋所指之需用土地人遲不繳交補償費之情形。端因土地所有權人於公告期間陳情以設定地上權方式代替徵收，嗣經與土地所有權人開會協調討論有關設定地上權事宜，加以部分所有權人之拒領，始未如期將補償費發放完竣，則此延期發放補償費，顯係因土地所有人之陳情及拒領所致，然於行政院在七十六年十一月二十五日以台內地字第五五三四四五號函核示不准撤銷徵收後，桃園縣政府先後於七十八年十一月三日及八十年四月二十九日再度發函通知具領土地補償費，此亦為原告所不爭，參照前開司法院大法官會議釋字第一一○號解釋㈡但書之意旨，尚難認該土地徵收案因此失其效力。原告謂桃園縣政府未於公告期滿十五日內發給地價補償費，本件系爭土地徵收案已當然失效云云，殊無足採。又系爭土地其中之三三一地號一筆雖於七十二年五月二十五日辦畢不定期地上權登記予台灣省石門農田水利會，但此並不影響先前所為土地徵收之效力。按土地之徵收與地上權設定並不相同，系爭土地既因台灣省石門農田水利會為興辦石門大圳灌區溜池改善工程認有徵收之必要，申請行政院核准，而依法辦理徵收在案，究難謂因其中一筆土地於事後辦理地上權設定登記，即無再徵收必要，原告指為已無徵收必要，亦無可採。又查系爭土地業已奉准徵收，因土地所有人申請改以設定地上權替代，經石門農田水利會專案報請行政院以七十六年十一月二十五日台（七十六）內地字第五五三四四五號函核示「核無撤銷徵收之正當理由，應不予准許」在案，所訴達成協議自於法無據；另內政部七十三年五月二十六日七三台內字第二二九二○八號函發布「徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項第四項規定：「提存之期限：土地法及有關法律對於提存之期限，未為規定。行政院曾以臺五十三內四五三四號令核釋，略以土地法第二百三十七條所謂『得將款額提存之待領』之規定，可由市縣地政機關視實際情形自由裁量。嗣為免徵收補償款額久擱，影響被徵收土地所有權人對其土地權利義務之終止，行政院復以五十九年十二月一日臺五十九內一○九○七號令規定，關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，祇屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任問題，對其土地徵收核准案之效力，並無影響（行政法院六十八年判字第四八○號判決参照）」訴稱超過補償期限，應以今日土地價值為標準計算徵收補償款，尚無可採，又查原告為系爭土地所有人阮呂阿陂之媳婦，對於系爭土地之徵收及協議（以設定地上權方式代替徵收）不成，無不知之理，且原告亦承認桃園縣政府於協議不成後之七十八年十一月三日另通知領取徵收補償費，原告於七十九年一月十九日辦理系爭土地贈與登記為其所有，自屬違反土地法第二百三十二條規定，所稱系爭土地業改以設定地上權代替徵收，其移轉登記應受信賴保護，被告未填補其損失，不得撤銷系爭贈與登記云云，均無足採。又臺灣高等法院八十五年度上更㈡字第九六號民事判決駁回台灣省石門農田水利會請求原告塗銷系爭土地之移轉登記，係以台灣省石門農田水利會依民法第七百六十七條、第二百四十六條第一項前段、第七十一條、第二百四十二條、第一百八十四條、第一百八十五條規定請求原告塗銷系爭土地應有部分以贈與原因所為移轉登記，因與各該規定不合，而駁回其第一審之起訴，惟該判決亦謂：「系爭土地既經合法徵收公告在案，依土地法第二百三十二條第一項及內政部七十八年一月五日台內地字第六六一九九一號函頒土地徵收法令補充規定第八點觀之，該以贈與為原因所為之上開所有權移轉登記自不得為之，地政機關亦不應受理，且土地徵收為一種行政處分，地政機關違反上開規定誤為登記，依土地法第六十九條規定非不得依法更正登記」等語，被告依首揭規定撤銷系爭土地之贈與登記，並更正回復原登記，並無違誤，亦未與上開判決意旨相違，一再訴願決定遞予維持，均無不合，原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 三 月 四 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 高 啟 燦
評 事 吳 明 鴻評 事 黃 合 文評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 八十八 年 三 月 四 日