行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第五九號
原 告 天外天有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年三月十七日台八十七訴字第一一一八七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實緣原告未依法取得系統經營者執照，擅自經營有線電業務，經被告派員於民國八十六年七月十八日在台北縣三重市○○街○○○巷○○○號二樓外牆側錄證實後，以其有違有線電法第二十六條規定，乃依同法第六十四條規定，以八十六年七月三十日維廣五字第一○七一三號函處以罰鍰新台幣（下同）八十萬元，並請於獲得系統經營者執照前即刻停止違法招攬客戶收取費用之營運行為，原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：㈠、按有線電法第六十四條規定：「未依法申請許可，擅自設置有線電系統者，處新台幣．．．」，則依該條文義解釋，其所處罰之行為乃指「擅自（即未依法）設置有線電系統」者而言。而依有線電法及其相關法規之規定，申請經營有線電者於取得籌設許可證後，即得開始設置有線電系統，即：⒈有線電法第二十四條第一項規定：對於申請經營有線電案件，審議委員會決議許可，中央主管機關應發給申請人籌設許可證；第二十五條第一項規定：申請人經許可經營有線電後，應按許可所指定之地區與期間設立並依法登記；第二十六條規定：有線電系統籌設完成經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照。足證有線系統經營者，於取得籌設許可證後，即可開始為有線電系統之設置，且於系統設置完成，始得申請中央主管機關及交通部查驗，並於查驗合格後，發給有線電系統執照及系統經營者執照。⒉另交通部依有線電法第三條第三項所制訂之「有線系統工程技術管理規則」第四條第二項亦規定：申請系統經營者於取得籌設許可證後，可開始有線電系統之籌設；第五條規定：系統經營者憑籌設許可證，即可依有線電法第五條規定向縣市政府或電信等機構申請設置有線電系統之分配網路；第六條、第七條規定：申請經營有線系統之申請人，必須依有線電法第二十一條申請，於核准之系統設置時程內將系統架設完成，且於系統架設完成後，始可報請行政院新聞局會同交通部查驗，查驗合格後，由交通部發給系統執照，並向行政院新聞局申請系統經營者執照。⒊關於前述規定於新聞局所訂「有線電系統申請須知」附流程表亦可看出。㈡、又再訴願決定：以有線電法第六十四條所指之「申請許可」，應係指該法第三章「營運許可」章內之規定申請營運許可而言，非僅指第二十一條所規定之申請籌設許可云云；而訴願決定及原處分亦認第六十四條之「許可」，係指同法第二十六條取得系統經營者執照而言，故認原告未取得系統經營者執照擅自營業，仍應該當第六十四條之罰責。然查：⒈如前述，有線電系統經營者於取得籌設許可證後，即可開始設置有線電系統，從而第六十四條所指之許可，應係指籌設許可而言，否則若謂該條所規定之許可係指取得系統經營者執照之許可，則第六十四條豈非變成：「未依本法取得系統經營者執照，擅自設置有線電系統者，處．．．。」﹖此非但有違前述有關有線電系統設置之規定，亦屬矛盾，蓋依前述規定明揭，系統經營者，須於取得籌設許可後，關始設置有線電系統，並於設置系統完成，始得申請查驗並取得系統經營者執照。是若再以未取得系統經營者經營執照而設置有線電系統為違法，豈非反其道而行，而前揭設置有線系統之規定為違法，申請人亦永無取系統經營者執照之可能﹖⒉再者，有線電法第六十四條處罰之規定，乃係有關「限制人民權利」之規定，是其處罰之內容必須以法律有明文者為限；另行政法院三十五年判字第十九號判例意旨亦明揭「國家之行政行為，非依據法規，不得使人民負擔義務或損害其權利」。本件有線電法第六十四條已明文規定所處罰者僅係「擅自設置」有線電系統之行為，該條之違法構成要件為擅自「設置」有線電系統，「設置」一詞定義明確，非抽象性、不確定之法律概念，行政機關即不得自酌而有判斷餘地，故行政機關適用法律時即須嚴格遵守法律規定，否則即屬違法之行政行為。本件原告依法本得設置有線電系統，並非擅自設置，已如前述，而原處分及訴願決定等卻自行創設指「擅自營運」為第六十四條規定所處罰之行為內容（按：姑暫毋論原告並未擅自營運），其處分顯違行政機關應依法行政原則及前揭判例而屬違法。二、按政府為消弭以往第四台所造成侵害著作權等不法狀況，故而有有線電系統之設立及有線電法之立法，然為使原第四台業者仍有暫時生存之空間，卻又另訂定有線電節目播送系統暫行管理辦法，不限次數的續發有線電節目播送系統登記證予原第四台業者，大開後門，形成原第四台業者，表面上雖另設立新公司申請經營有線電系統，取得籌設許可證，然實質上卻藉主管機關所發給原第四台公司之播送系統登記證，作為僅取得籌設許可之新公司對外營運獲利之擋箭牌，而主管機關就此掩耳盗鈴之營運方式，若無睹，變相鼓勵、縱容第四台播送系統繼續存在，卻對合法且唯一於有線電法立法後成立之有線電系統經營者之原告，所為查驗之申請，一拖再拖。原告於經許可經營取得籌設許可證後即更投入大批人力、器材進行籌設，並於八十五年六月十五日、及八十五年八月二十日連續兩次向有關單位申請查驗，而有關單位卻遲至半年後之八十五年十二月二日始進行查驗，且於查驗後三個月始來文告知補正事項，而補正事項甚至有荒誕不經者，如：對於合乎消防安全已取得使用執照所有權狀之辦公室，尚要求對其內部區隔之空間應同樣提出使用執照等供查驗等。查，建管機關係對全棟建築（含內部）查驗合格後始發予使用執照，主管機關無建管機關已就全棟建物核發使用執照之事實，而要求原告單獨提出內部所區隔空間之使用執照，實不知有關機關究係疏失，抑或有意刁難﹖有線電業屬資本密集之行業，每日均有龐大的人員費用、訊維護、器材維修費用等必須支出，然政府部門牛步化之辦事效率，使得業者籌備成本大增，然卻不見政府之改進或補貼，如此一來，依法投資之新業者，在遲遲無法營業、毫無收入的情況下，尚須因酌收基本訊、器材維修、維護等費用，而面對鉅額罰款，而設備老舊、財務結構不健全之違法第四台舊業者，卻能在有關機關及暫管辦法之庇護下得以長久生存，令原告深感有線電法之立法初衷已蕩然無存，此豈公平合理乎。試問：如當初有線電之政策，僅在使非法第四台合法化，又何必大費週章而另訂有線電法，構陷如原告之新業者投入龐大資金及人力﹖其只需一項漂白地下業者之行政規章即可。且鈞院八十七年度判字第一一六三號並認原告前開主張為有理由，撤銷該案再訴願決定，為此請將原處分及一再訴願決定均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按有線電之設立過程，需先提出申請，經有線電審議委員會決議發給籌設許可證後，進行系統工程網路建設及辦理公司設立登記事項，其中系統工程經查驗合格後，由交通部發給有線電系統執照，再繳交頻道規劃等相關文件，經有線電審議委員會決議為營運許可，發給系統經營者執照後，始得營運，合先敍明。二、查有線電法第十九條規定「有線電之經營，應申請中央主管機關許可。」同法第二十六條復規定「有線電系統籌設完成，經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照，始得依法營運。」明訂有線電之營運許可制度。同法第六十四條規定「未依本法申請許可，擅自設置有線電系統者，處新台幣．．．」。按有線電法立法之初，雖未將「許可」分為「籌設許可」及「營運許可」，惟於法條適用之時，仍應探求「許可」二字之立法眞意，而不僅侷限於「籌設許可」之範圍，有線電法第六十四條所稱之「許可」，自屬二者兼具，此觀諸有線電法中並未對於違反第二十六條規定者另訂罰則乙節甚明。二、復查，有線電法第六十四條規定之立法目的，在確立營運許可制度，健全有線電發展，對未經依法設立之有線電系統予以處罰。條文中所稱「許可」，既應分為「籌設許可」及「營運許可」，則所稱「設置」，在申請「籌設許可」而言，自屬系統網路架設之涵義；就申請「營運許可」而言，則屬傳輸信號、對外營運之情形。原告雖獲籌設許可而進行籌設，惟其尚未取得營運許可，自不得有傳輸信號、對外營運之情事，然原告經被告側錄及蒐證結果，發現其確有違法營運之事實，乃依法核處，並無不合。三、末查，對於過去所謂「第四台」就地合法之政策，有當時之時空及背景，在有線電立法之初即已確立；而依法申請設立有線電系統者，其權利及義務均為有線電法所明定，原告在申請之初，即應自行考量評估，以作為是否申設之依據。而被告為建立合理之有線電經營環境，對於所有有線電系統籌備處之查驗事項，尤其及公共安全事項者，均經審慎考量後，在合於法令規定之準則下所訂定，並於事後積極協調各相關主管機關協助辦理。就主管機關立場而言，實衷心期盼合法之有線電系統能儘速開播，使有線電市場之管理能早日納入正軌，豈有所謂故意刁難之處。原告所備設施及事項未能通過查驗，質疑主管機關之立場，殊為不當。四、原告違反有線電法規定之事實甚為明確，被告認事用法並無違誤。原告所持理由，實不足採，祈請駁回原告之訴等語。
理 由按有線電系統籌設完成，經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照，始得依法營運，為有線電法第二十六條所明定。未依規定申請許可，擅自設置有線電系統者，依同法第六十四條規定，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並沒入其設備。本件原告未依法取得系統經營者執照，擅自經營有線電業務，經被告派員於八十六年七月十八日在台北縣三重市○○街○○○巷○○○號二樓外牆側錄證實後，以其有違有線電法第二十六條規定，乃依同法第六十四條規定處以罰鍰八十萬元，並請於獲得系統經營者執照前即刻停止違法招攬客戶收取費用之營運行為，固非無見。然查：本件被告認定原告之違規行為為違反有線電法第二十六條規定，未取得系統經營者執照，違規營運，而本件被告處罰原告依據之有線電法第六十四條係處罰「未依規定申請許可，擅自設置有線電系統者」，並非處罰已依規定申請許可設置有線電系統，但尚未取得經營執照而違規營運者。本件被告既自認原告「係經有線電審議委員會許可，於台北縣三重區籌設有線電系統，已於八十五年三月二十五日取得被告核發之有線電籌設許可，而設置有線電系統」，似難謂有違反有線電法第六十四條規定之可言。此參諸本件據以處罰之立法院八十六年五月十三日印發之議案關係文書載明：「案由：本院委員陳鴻基等二十人，為當前國內少數有線電業者，於有線電系統籌設期間違反法令，公然營運，而現行有線電法對此違法情事竟無罰則可資規範．．．。說明：一、有線電法第二十六條規定：『．．．。』然．．．少數業者，於有線電系統籌設期間，借試播之名，公然播送訊號予客戶接收行營運之實，違背前述二十六條規定，然本法於八十二年立法時，因立法疏漏未對該行為訂定相關罰則．．．。」有該立法院臨時提案附原處分卷可稽，足證本件原告之違規營運，在立法院修訂有線電法補訂相關罰則之前並無處罰之規定。本件原告既已取得有線電籌設許可，自與未經許可之情形不同，被告依有線電法第六十四條規定，予以處罰即有可議，一再訴願決定遞予維持，亦有疏漏，應由本院一併撤銷，由被告另為妥適之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 一 月 十五 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 仁評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠評 事 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十八 年 一 月 十八 日