行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第八二一號
原 告 甲○○
乙○○被 告 行政院公平交易委員會右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年三月十三日台八十七訴字第一○七四○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十六年四月十六日向被告檢舉福星育樂開發股份有限公司（以下稱福星公司）銷售「地中海預售屋廣告」與興建之建物景觀不符，有違公平交易法第二十四條之規定。案經被告通知福星公司提出廣告正本、買賣契約書影本資料、建物照片及陳述意見後，以八十六年五月二日公叁字第0000000－000號函復原告，略以福星公司並無違反公平交易法第二十四條規定等語。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本案建商銷售之建物有Ａ、Ｂ、Ｃ三棟，Ｃ棟面海，Ａ、Ｂ棟在Ｃ棟之後。原告購買之時，因Ｃ棟已無高樓層，銷售人員推薦Ｂ棟二十一樓，但因原告重景觀，恐Ａ棟二十一層與Ｃ棟十九層樓層相差甚近（當時因建商並未註明，原告並不知Ｃ棟十九層之上，尚有屋頂突出物三層），乃予以拒絕，購買系爭Ａ１二十四樓、Ｂ２二十七樓。詎原告簽約付款以後，建商變更設計，將Ｃ棟追加為二十層，加上屋頂突出物，高度變為二十三層，影響原有野。原告要求建商准予更換較高樓層，建商卻堅稱原告購買者為Ａ、Ｂ棟，與變更設計之Ｃ棟非屬同一棟，變更設計與Ａ、Ｂ棟無關，且原告購買之高度均高於Ｃ棟，應無景觀受影響之虞，不但拒絕與原告協商，反繼續催繳價款，並解除契約沒收原告所繳之五百萬元價金。二、「事業不得為顯失公平之行為」，乃公平交易法第二十四條明訂。查系爭建物平均售價為新台幣（下同）二十四萬元，較鄰近行情十八萬元高出甚多，此事實為原告購屋之時即已明知。而原告所以仍願出高價購買，乃信任該建物係由老爺酒店、福星機構及互助營造合作，且注重該建物之景觀。故銷售人員呂學誠推介Ａ棟二十一樓之建物予原告時，原告即認為Ｃ棟為十九層建物，Ａ棟之二十一層會見及Ｃ棟之屋頂，影響野而未予接受。且因原告乙○○為原告甲○○之妻姐，甲○○之女兒由乙○○照顧，二人相約共同購屋，如一人未能購買，他人亦不願承購。嗣呂君表示Ａ１有二十四樓可出售，原告始共同購買Ａ１二十四層、Ｂ２二十七層，此事實可傳當時之銷售人員呂學誠為證。按建商簽約時，所有資料皆載明Ｃ棟為十九層，從未言及屋頂突出物再加三層，已有廣告不實欺瞞消費者之處。而於簽約後，建商自變更設計，將在前面之Ｃ棟增高一層，再加上屋頂突出物，成為二十三層，原告購買之二十四層，面臨Ｃ棟之屋頂，已失去原購買二十四層之意義。惟原告自始即意在購屋，故於案發後，僅要求建商能更換較高樓層，亦同意補貼金額，而建商仍有高樓層之房屋待售，卻以「此例不可開」為由，予以拒絕，且沒收原告已付價款。姑不論法律之見解為何，僅就一般合理交易之觀點而言，原告之要求有何不合理﹖而建商自始標榜系爭建物由知名企業合作，值得信賴，取信消費者，以高於行情之價格出售，卻於簽約後變更設計，再仗業已簽約並收取價金之優勢地位，以解約沒收價金來迫使消費者接受業者片面更改設計之行為，豈非顯失公平﹖三、再觀諸被告於八十五年十二月出版之「公平交易法相關行為處理原則」，其二十六頁對構成公平法第二十四條之「顯失公平行為」之認定，包含事業對交易相對人濫用優勢地位，強迫交易人接受不公平條款。茲建商以高價售屋，於簽約完成後，片面變更設計，違背原告當初選購意願，卻以解約沒收價金強迫原告接受其片面變更，何能謂無濫用其優勢地位，強迫交易人接受不公平條款﹖四、尤有進者，被告八十三年十月二十一日第一五五次委員會決議：「建築業者未知會原買受人，即逕自變更原廣告上所載之設計，使原買受人無從選擇而不得不接受，顯有憑恃其已收價金等優勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為。」，而該決議更明定：「八十四年元月一日起倘發現業者再為相同或類似之行為，本會將依公平交易法第四十一條逕予處分」。茲查：１、本案建商是於八十二年四月發現鑑界錯誤，要求地政機關更正土地面積，但系爭建物之「變更設計」則在「八十四年二月十一日」，自應有上開決議之適用。而訴願、再訴願機關卻一再故意混淆「發現鑑界錯誤」與「變更設計」之時間，迴避上開決議之適用，令人不解。２、再者，該八十三年十月二十一日第一五五次委員會議決議，雖係導正建商於預售屋未售出部分逕向變更隔間設計，以增加戶數之行為。但於該決議內，亦明示其所公布此決議，乃係建築業者未知會原買受人，即逕自變更原廣告上所載之設計，使原買受人無從選擇而不得不接受，顯有憑恃其已收價金等價勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為，故為維護公平競爭、保護消費者權益，對建築業者未通知原買受人，並給予表示同意、解除契約、減少價金或其他和解措施之選擇，即逕自就建物未售出部分變更原廣告所載之隔間等設計以增加銷售戶數之不公平競爭行為，應論違反公平交易法第二十四條規定。故此項決議之真義，乃在明示建築業者未知會原買受人，即逕自變更原廣告上所載之設計，使原買受人無從選擇而不得不接受，顯有憑恃其已收價金等優勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為。本案，原告購屋之始，無從得知Ｃ樓十九層上有三層之屋頂突出物，即因講求野景觀，不願見及鄰棟十九層之屋頂而拒絕購買Ａ棟之二十一樓。原告購買Ａ棟二十四樓後，福星公司卻自變更設計，Ｃ棟加高成為二十三層，完全違反原告當初購買之意願。而原告係依據福星公司原先之設計始決定購買系爭房屋，故與福星公司簽立買賣契約後，原先之設計即應屬買賣契約之一部分，嗣福星公司變更設計即屬變更契約之內容，無論影響承購戶之權益與否，本皆應獲得承購戶之同意，遑論福星公司之變更設計已影響權益。故福星公司變更設計，獲取暴利卻不顧承購之意願與嗣後環境之變更，對承購戶而言，顯失公平。此完全為上開決議所述之顯失公平行為，被告卻謂建商行為不適用公平交易法第二十四條之規定，實有未合。五、消費者所以願以高價購買系爭建物，乃在信任建商之信譽及建物之景觀。本案建商於簽立買賣契約後，於八十四年二月十一日自變更設計，而其變更後增加之高度，對鄰棟之野，必有影響，乃不爭之事實。建商卻憑恃其已收價金之優勢地位，迫使原買受人無從選擇而不得不接受，核諸被告第一五五次委員會決議，當係影響交易秩序之顯失公平行為。更何況建商之上開變更設計，完全違反原告之當初購買意願，而建商於原告換屋之要求下，不但悍然拒絕，且表示解除契約，沒收價金，更係欺負無辜之消費者，而身負維護交易秩序與消費者權益職責之被告，無消費者於本案遭受之不公平待遇，一再迴護業者，令人深感不服。六、公平交易法第二十四條規定之適用，須事業主有「欺罔或顯失公平行為」，且該行為「足以影響交易秩序」。「顯失公平行為」之認定，被告八十五年十二月出版之「公平交易法相關行為處理原則」明載，包含事業主對交易相對人濫用優勢地位，強迫交易相對人接受不公平條款。所謂「交易秩序」，被告自承：「交易秩序」，係指符合社會倫理及效能競爭原則之交易秩序，包括交易相對人間不為欺罔及不當壓抑的交易秩序，以及不阻礙競爭者為公平競爭的交易秩序。本案，建商銷售之房屋，「景觀」係其強調之特點，亦為原告以高價購買之主因。建商於廣告上強調鄰棟十九層ＲＣ結構，完全未提樓頂有屋頂突出物三層之設計，廣告已有不實在先。又建商高價售屋，於簽約完成後，片面變更設計，致違背原告當初選購意願，卻濫用其已收價金之優勢地位，以解約沒收價金，強迫原告即交易相對人，接受其片面之變更，此行為自當完全符合被告所稱之「顯失公平行為」。而建商不實廣告及變更設計在先，卻以沒收價金之方式，不當壓抑原告接受變更後之狀態，顯有不當壓抑之交易秩序，何能謂非「影響交易秩序」﹖甚者，消費者係依據建商原先之設計始決定購買房屋，故消費者與建商簽立買賣契約後，原先之設計自屬買賣契約之一部分。嗣建商變更設計，即屬變更契約之內容，無論影響承購戶之權益與否，本皆應獲得承購戶之同意。故建商片面變更設計，以沒收價金為手段，強迫承購戶接受其變更後之設計，對每位承購戶（無論講究景觀與否），皆屬「不當壓抑交易之相對人」。被告主張本案為個別契約之締約基礎爭議以及是否構成債務不履行之問題，實有不當。七、建商合法變更設計，乃其權利之行使，他人對此項變更之聲請，本無置喙之處。惟此變更設計，乃契約內容之變更，與契約之承購戶發生利害關係，故建商雖得依法變更設計，但卻無權強迫身為相對人之承購戶無條件接受此項變更，始為本案之重點。被告因建商得合法變更設計，而主張原告就建商強迫其接受變更設計之行為，不得為相異之看法，恐有誤解。再者屋頂鄰棟為「十九」層或「二十三」層，對本棟二十四層之住戶，景觀上之感覺必有不同，乃不爭之事實。更何況原告於購買時，對所購買房屋與鄰棟高度之差距，有特別要求。被告僅因Ａ棟二十四樓層高於二十三層為由，遽認原告所購樓層平眺，未受Ｃ棟樓高影響，未免率斷。八、八十三年十月二十一日第一五五次委員會議決議，雖係導正建商於預售屋未售出部分逕自變更隔間設計，以增加戶數之行為。但於該決議內，亦明示其所以有此決議，乃係建築業者未知會原買受人，即逕自變更原廣告上所載之設計，使原買受人無從選擇而不得不接受，顯有憑恃其已收價金等優勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為，故為維護公平競爭、保護消費者權益，對建築業者未通知原買受人，並給予表示同意、解除契約、減少價金或其他和解措施之選擇，即逕自就建物未售出部分變更原廣告所載之隔間等設計以增加銷售戶之不公平競爭行為，應論違反公平交易法第二十四條規定。故此項決議之真義，乃在明示建築業者未知會原買受人，即逕自變更原廣告上所載之設計，使原買受人無從選擇而不得不接受，顯有憑恃其已收價金等優勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為。核諸該決議意旨，若有變更設計而影響買受人之權益，即應使買受者有接受變更與否之選擇權利，絕非僅限於變更隔間設計，至為灼然。故被告主張本案非可類推引證，顯然誤解上開決議之真意。請求判決將原處分及一再訴願決定均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按公平交易法第二十四條規定「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」是以公平交易法所欲規範之「其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」，係以事業之「欺罔或顯失公平」及「足以影響交易秩序」等二項為構成要件，故若事業之行為未同時合致該等構成要件，尚難足認屬違反首揭規定之事業行為。所謂「交易秩序」，係指符合社會倫理及效能競爭原則之交易秩序，包括交易相對人間不為欺罔或不當壓抑的交易秩序，以及不阻礙競爭者為公平競爭的交易秩序。本件原告一再指稱其購屋原意即為講求較好之野景觀，不願見及鄰棟樓層之屋頂云云，核屬個別契約之締約基礎爭議以及是否構成債務不履行之問題，原處分及原決定認定其屬民事糾紛，建請循民事途徑解決，尚不足以影響公平交易法第二十四條所稱交易秩序，核無該條之適用，並非無由。二、至福星公司系爭交易手段是否合致事業與消費者間不為不當壓抑之「顯失公平」行為乙節，依載資料系爭廣告彩色立面圖，系爭建物Ｃ棟樓高十九層，與福星公司於八十四年二月十一日經核准變更設計說明「原Ｆ、Ｆ、Ｆ分別變更為Ｆ、Ｆ、Ｆ」之記載，可知與原向台北縣政府工務局提出申請建造執照載Ｃ棟為十九層之樓層數相同。復查福星公司之委託銷售契約記載該建案銷售廣告期間為八十一年六月二十八日至同年九月二十五日止。而Ｃ棟申請變更設計，係於八十二年四月以後發現鑑界錯誤增加基地面積而增建第二十層，故廣告銷售期間所規劃地上樓層數與原先提出申請者並無不同。故福星公司於取得建造執照後，於變更起造人及設計推出房屋預售案對外銷售，與當時銷售廣告載Ｃ棟樓層數相同。另據台北縣土地登記簿謄本記載地籍○○里鄉○○里○段蛇子形小段三一－四四地號土地，因淡水地政事務所於七十六年逕為分割時，鑑界錯誤，並於八十二年四月二十六日發現並予更正；並依台北縣政府八十五年九月六日八五北府地四字第三○三七○七號函表示，該案三一－四四地號等土地，原地籍分割錯誤，致實際使面積與原奉准徵收面積不符，業經臺灣省政府函准更正，並通知將溢領款繳回土地銀行撥還需地機關；復依該案建築師來函證明，該工程係地政機關更正基地面積一五、三一等二筆地號之土地面積，由三六二四平方公尺更正為三六七六平方公尺，依法增加四一九點一六平方公尺之樓地板面積，經核准增加於Ｃ棟。綜上，福星公司增建部分為第二十層樓，Ｃ棟樓高依主管機關核准總樓層者為二十層，原告自不得遽為相異之看法，引為所購房屋視野景觀受到影響之憑藉，自難謂被告認定事實有不當之處。縱以Ａ、Ｂ、Ｃ三棟於申請建造執照後預售時，已有屋頂突出物三層之設計，是以，Ｃ棟由十九層變更設計為二十層，如加上屋頂突出物三層而言，即為原二十二層增建為二十三層，惟通常情形實際上可能影響到景觀者，應為Ａ、Ｂ二棟之二十三樓，再訴願人所購買者為Ａ棟二十四樓、Ｂ棟二十七樓，均高於二十三層，原則上應無景觀受影響之虞。復經原處分調查時派員實地瞭解，亦認定於原告所購樓層平眺，並未受Ｃ棟樓高之影響。是故，原處分認事用法已兼從消費者對廣告之表示與事實間差異，依一般知識經驗法則作合理考量，洵無違誤。三、本件福星公司因地政機關測量錯誤，依法變更設計增建一樓層於Ｃ棟，與原告所購Ａ棟二十四樓與Ｂ棟二十七樓非屬同棟大樓，原告雖主張有被告第一五五次（八十三年十月二十一日）委員會議對於業者未知會原買受人，即逕行對預售屋未售出部分變更設計，增加戶數銷售，使原買受人無從選擇而不得不接受之行為，認定業者有憑恃其已收受價金等優勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為等決議。惟查前揭決議係被告針對建商就預售屋未售出部分逕自變更隔間設計增加戶數銷售之行為所為見解，與本案建商係變更設計增建一樓層於鄰棟（亦即變更設計增建於Ｃ棟與原告所購Ａ棟二十四樓與Ｂ棟二十七樓非屬同棟大樓），兩者案情應屬個別，非可類推引比，所訴應非可採。綜上所陳，本件訴訟為無理由，請將原告之訴駁回等語。
理 由按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」為公平交易法第二十四條所規定。本件原告於八十六年四月十六日向被告檢舉福星公司銷售「地中海預售屋廣告」與興建之建物景觀不符，有違公平交易法第二十四條之規定。案經被告通知福星公司提出廣告正本、買賣契約書影本資料、建物照片及陳述意見後，以八十六年五月二日公叁字第0000000－000號函復原告，略以福星公司並無違反公平交易法第二十四條規定等語。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：Ｃ棟建物原為十九層，福星公司變更設計追加高度為二十層，又於屋頂上加有三層之突出物，成為二十三層，福星公司於簽立買賣契約後，逕行變更廣告記載之設計，不但損及承購戶之利益，且致原承購人無從選擇；其購屋之始即因講求野景觀，不願見及鄰棟十九層之屋頂，而拒絕購買Ａ棟之二十一樓，且原先之設計即應屬買賣契約之一部分，嗣福星公司變更設計即屬變更契約之內容，無論影響承購戶權益與否，本應獲得承購戶之同意，其變更設計獲取暴利，顯失公平，違反公平交易法第二十四條之規定；被告八十三年十月二十一日第一五五次委員會議決議，稱該決議自八十四年元月一日起實施，不溯及既往，惟其所謂八十四年元月一日起倘發現業者再為「相同或類似之行為」，此「行為」係指建商嗣後未經同意之變更設計行為，並非買賣行為，本案福星公司變更設計行為在八十四年二月十一日，當有該決議之適用等語。經查：㈠、被告以依系爭廣告彩色立面圖顯示，系爭建物Ｃ棟樓高十九層，由福星公司於八十四年二月十一日經核准變更設計說明「原Ｆ、Ｆ、Ｆ分別變更為Ｆ、Ｆ、Ｆ」之記載，可知與原向台北縣政府工務局提出申請建造執照載Ｃ棟為十九層之樓層數相同。又福星公司之委託銷售契約記載該建案銷售廣告期間為八十一年六月二十八日至同年九月二十五日止，有房屋委託銷售與廣告企劃合約書影本附於原處分可按，而Ｃ棟申請變更設計，係於八十二年四月以後發現鑑界錯誤增加基地面積而增建第二十層，故廣告銷售期間所規劃地上樓層數與原先提出申請者並無不同，福星公司於取得建造執照後，變更起造人及設計推出房屋預售案對外銷售，與當時銷售廣告載Ｃ棟樓層數相同。另據台北縣土地登記簿謄本記載地籍○○里鄉○○里○段蛇子形小段三一－四四地號土地，因淡水地政事務所於七十六年逕為分割時，鑑界錯誤，並於八十二年四月二十六日發現更正，且依台北縣政府八十五年九月六日八五北府地四字第三○三七○七號函表示，該案三一－四四地號等土地，原地籍分割錯誤，致實際使用面積與原核准徵收面積不符，業經臺灣省政府函准更正，並通知將溢領款繳回土地銀行撥還需地機關，有台北縣政府八十五年九月六日八五北府地四字第三○三七○七號函影本附原處分可按。該案建築師李祖原陳明，該工程係地政機關更正基地之土地面積，由三、六二四平方公尺更正為三、六七六平方公尺，依法增加四一九點一六平方公尺之樓地板面積，經核准增加於Ｃ棟。則福星公司增建Ｃ棟第二十層樓，尚非無據，要難僅因其Ｃ棟依法變更設計致與原廣告內容有異，即謂有廣告不實情事，乃認本案並無公平交易法第二十四條規定之適用，核無違誤。㈡、被告第一五五次委員會議係對於業者未知會原買受人，即逕行對預售屋未售出部分變更設計，增加戶數銷售，使原買受人無從選擇而不得不接受之行為，認定業者有憑其已收受價金等優勢地位，為影響交易秩序之顯失公平行為。惟配合被告八十三年七月起實施之「建築業重點行為查察與導正計畫」，決議受理個案暫不予處分，自八十四年元月一日起，業者再為相同或類似之行為，始依公平交易法第四十一條逕予處分。上開決議係針對建商就預售屋未售出部分逕自變更隔間設計增加戶數銷售之行為所為見解，與本案福星公司係變更設計增建一樓層於鄰棟，案情有別，尚難據上開決議遽爾認本案福星公司有違反公平交易法第二十四條之規定。㈢、又縱Ａ、Ｂ、Ｃ三棟於申請建造執照後預售時，已有屋頂突出物三層之設計，Ｃ棟由十九層變更設計為二十層，如加上屋頂突出物三層而言，即為原二十二層增建為二十三層，惟實際上可能影響到景觀者，應為Ａ、Ｂ二棟之二十三樓，而原告所購買者為Ａ棟二十四樓、Ｂ棟二十七樓，均高於二十三層，應無景觀受影響之虞，且由原處分所附照片顯示Ａ棟二十四樓、Ｂ棟二十七樓仍可觀望戶外景觀。原告所主張其購屋原意即為講求較好之野景觀，不願見及鄰棟樓層之屋頂乙節，尚非公平交易法第二十四條規定之其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。綜上所述，原告所訴，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。本件事證已臻明確，已無傳訊證人呂學誠之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 四 月 二 日
行 政 法 院 第 五 庭
評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十八 年 四 月 三 日