行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一○一八號
原 告 甲○○兼楊清昆之承受訴訟人被 告 福建省金門縣地政事務所右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省政府中華民國八十八年三月十二日八八閩訴決字第八八○○○八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十四年十一月三十日、八十五年四月二日、七月四日向被告機關依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例申請福建省金門縣○○鎮○○段○○○○號等二十一筆土地（如附件）土地複丈暨所有權登記，經被告機關審查後，認證明人楊陳伴、楊張鏡、王宏年、楊文墨四人於土地登記前已先後撤銷保證，經被告機關發函要求原告補正，原告未依規定於文到十五日內補正，乃於八十七年五月十八日（八七）地測字第二○一七、（八七）地登字第二○二七號函予以駁回其中十九筆，另楊清昆所請山后段一○五五之一、官澳段五七九地號土地，因另有楊昂成就同一位置申請取得所有權，由金門縣政府進行調處，因無法達成協議，經該府發函請楊清昆及關係人楊昂成訴請司法機關裁判，楊清昆亦未依規定於法定期限訴請司法機關裁判，被告機關乃於同年六月二十六日（八七）地測字第二六一四號予以駁回，原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、本件土地，原告原本即有所有權，僅係未辦理第一次所有權登記，有歸鬮書及典契可證；惟提出申請之際，被告機關告知以時效取得為登記原因較為單純，原告遂遵囑以時效取得提出申請，合先敘明。二、原告之所以未能取得所有權登記乃在於地方派系利益之衝突，被告機關執行職務偏頗，刻意延宕核發權狀作業，本件土地於八十六年十一月十六日均已公告期滿，被告機關未依限核發權狀，導致利害關係人及金門調查站對四鄰證明人施壓，楊文墨、楊陳伴、王宏年等三人心生畏懼，分別於八十六年十一月二十七日、八十六年十一月二十八日撤銷證明，有關此部分之事實並非無中生有，請調查被告機關八十六年十一月十七日及其後公告期滿之案件計有若干﹖在八十六年十一月二十七日前核發權狀者若干﹖原告之土地公告期滿案件排序為何﹖當可瞭解被告機關以「人力不足，未核對所附之四鄰證明」為由，違法壓件之事實，況依土地法第六十二條規定「聲請登記之土地權利公告期滿無異議．．．、應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀．．．。」被告機關應有訴願法第二條「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件於法定期限內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願」之適用，被告機關之消極不作為已屬違法。三、有關四鄰證明人楊文墨、王宏年雖於八十六年十一月二十七日、八十六年十一月二十八日撤銷保證，但隨即分別於八十六年十二月八日、八十六年十二月五日再出具保證書，距渠等第二次撤銷保證之八十七年四月二十日有一百四十餘日之久，此期間四鄰證明人既已再出具證明書，配合前開八十六年十一月十六日公告期滿之條件，被告機關何以在冗長之一百四十餘日期間，仍未依法核發權狀﹖導致四鄰證明人遭外力影響而第二次撤銷保證，故本件明顯係人謀不臧及外力介入，阻擾原告取得土地所有權，甚且係假藉公權力之便、違法行政。四、原告所申請登記之系爭土地二十一筆（楊清昆十一筆、甲○○十筆）四鄰證明之日期分別為八十四年十一月三十日，八十五年四月一日、八十五年四月二日，四鄰證明人撤銷保證之日期係八十六年十一月二十七日、八十六年十一月二十八日，時間均已超過一年以上，縱有錯誤之意思表示或被詐欺、脅迫而為意思表示，亦已因除斥期間之經過而喪失其撤銷權，被告機關引用行政命令即內政部六十一年三月一日（六一）內地字第四六○六七八號函釋：「凡以保證方式聲請之土地登記案件，其尚未完成登記者，如保證人聲請退保時，地政機關應予照准」，顯有行政命令牴觸法律（民法第九十條、九十三條），依中央法規標準法第十一條規定：命令不得牴觸憲法或法律（法位階之效力），該內政部解釋應屬無效，故被告機關准四鄰證明人撤銷保證於法未合，更何況原告等亦已補提四鄰證明（八十六年十二月五日、八十六年十二月八日、八十六年十二月十六日）被告機關即無不核發權狀之理由（因有關申請案件均已於八十六年十一月十六日公告期滿），惟被告機關拖延一百四十餘日，致有四鄰證明人於八十七年四月十五日、八十七年四月二十日第二次撤銷保證之情事。又四鄰證明人王宏年、楊文墨八十六年十二月五日、八十六年十二月八日補正之證明上載「永久有效」，意即有不得撤銷之意思表示；八十七年四月九日補提之楊張鏡之證明，亦有相同之記載，被告機關准渠等撤銷保證，亦非適法。五、另有關山后段一○五五之一號及官澳段五七九之一號兩筆土地調處之部分，被告機關處分亦屬違法。按金門馬祖東沙、南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條第一項規定「指界測量時，地政機關應通知申請人及該土地管理機關到場指界，埋設界標，其因指界測量所產生界址糾紛，依土地法第五十九條第二項規定處理。」意即「因指界測量所產生界址糾紛」應依土地權利關係人異議及起訴之程序辦理；然而該二筆土地並無指界測量產生界址糾紛之情事，蓋楊昂成申請之土地係山西段一○五五之一地號（事實上山西段確有一○五五之一地號土地），被告機關竟以楊昂成申請之土地係未登錄地，原無地號，而張冠李戴認為與原告楊清昆係重覆申請，進而擴張解釋為界址糾紛，依土地法第五十九條第二項規定進行調處，因未達成協議；乃通知原告楊清昆訴請司法機關裁判，此一連串之行政處分均屬違法。蓋（一）雙方申請標的土地明顯不同（一為山后段、一為山西段），並非界址糾紛。（二）楊昂成係公告期滿後始提出異議，與土地法第五十九條第一項規定要件（公告期間異議）不符，自無適用同條第二項調處之規定，故被告機關以原告楊清昆未依限訴請司法機關裁判而駁回申請案件，於法未合。六、另再訴願決定機關引用金門地方法院檢察署八十七年偵字第一四五號案件起訴書之內容，認定四鄰保證書係偽造、內容不實等語亦有其爭議性；上開刑事案件仍在訴訟進行中，承辦法院甚至尚在調查證據，更遑論判決確定，故事實之真相應非被告機關所能認定，有關四鄰保證書既經四鄰證明人陳述事實並簽章，形式上即屬合法，故被告機關依法就形式上審查，即應於公告期滿後核發權狀，殊無拖延時日待四鄰證明人撤銷保證後再予駁回申請之理由。七、有關四鄰證明人之出具保證書行為在法律上之性質及民法第九十條、第九十三條撤銷意思表示之規定是否得適用於四鄰證明人，再訴願決定機關辯稱「民法第九十條及第九十三條所適用之客體為形成權，而土地四鄰證明人出具證明書，並非行使形成權，性質上無類推適用形成權相關規定之基礎」等語，顯有誤解各該法條之法律性質，蓋民法第九十條及第九十三條之適用客體為意思表示，撤銷權本身方為形成權，而四鄰證明人出具保證書之行為即係以意思表示為基礎，自有除斥期間之適用，無論行政法上、民法上均應一體適用，否則法律關係長期處於不安定狀態中，實無以維持已存在之既定法律秩序，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告聲稱本件土地原本即有所有權，僅係未辦理第一次所有權登記等云，查該等土地原告並非所有權人，斯時申請土地取得登記所有權時，其申請書內僅檢附土地四鄰證明，並無典契之記載，被告僅就所主張及檢附證明文件審查，應屬適法。二、有關保證人撤保未依規定補正而予駁回之十九筆部分：按「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正．．．二、登記申請書不合程式或應提出之文件不符者。」、「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請．．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」、「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正．．．二、申請書或應提出之文件與規定不符者。」、「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之．．．
三、逾期未補正或未依補正事項完全補正者。」土地登記規則第五十條第一項第二款、第五十一條第一項第四款及地籍測量實施規則第二百十二條第一項第二款、第二百十三條第一項第三款分別定有明文。本件原告依安輔條例第十四條之一規定申請土地複丈暨所有權取得登記，其所提出之證明文件係依「金門馬祖東沙南沙土地歸還或取得所有權登記審查辦理法第四條第一項後段規定「．．．．於本條例第十四條之一第二項．．．或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。」之規定提出保證人楊文墨、楊陳伴、王宏年、黃趙鐵等人八十四年十一月三十日、八十五年四月一日、二日、七月四日等之保證書為證；惟查證明人除黃鐵趙外，餘王宏年等四人保、撤無常，但均已分別於土地登記完成前撤銷保證，詳如下：王宏年於八十六年十一月二十八日撤保，同年十二月五日復具保，八十七年四月二十日復撤保，楊文墨於八十六年十一月二十七日撤保，八十六年十二月八日另具保，復於八十七年四月二十日撤保，楊陳伴八十六年十一月二十七日撤保，原告等二人另於八十六年十二月十六日補正證明人楊張鏡之保證，八十七年四月十五日撤保，八十七年四月二十九日復保證，同年五月四日親至本所取回保證書撤回。認原告等二人提出之合法保證人僅黃趙鐵一人，原告等二人稱保證人已明示保證永久有效，不生撤回問題云云，乃違反內政部六十一年三月一日（六一）內地字第四六○六七八號函釋：「凡以保證方式聲請之土地登記案件，其尚未完成登記者，如保證人聲請退保時，地政機關應予照准。」之規定，其「保證永久有效」之表示應不生效力，案經本所函請原告等二人補正，原告等二人未依限補正，其所備文件顯有欠缺，本所依土地登記規則第五十一條第一項第四款、地籍測量實施規則第二百十三條第一項第三款予以駁回，核無不合。三、有關山后段一○五五之一等二筆土地調處部分：按「指界測量時，地政機關應通知申請人及該土地管理機關到場指界，埋設界標，其因指界測量所產生界址糾紛，依土地法第五十九條第二項規定處理。」為金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第六條第一項所規定。本辦法係依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第十四條之一第三項所定，係屬土地法及土地登記規則之特別法；查該二筆土地係未登錄地，原無地號，除原告等二人於八十五年七月四日申請測量外，另楊昂成亦於八十六年五月八日以關係地號提出申請，原告等二人申請案經測量編為山后段一○五五之一及官澳段五七九之一地號，並於八十六年九月十七日公告，八十六年十一月十六日公告期滿，楊昂成於八十七年二月三日以書面報告其亦有申請，乃提出異議，此種情形乃因該二筆土地係未登錄土地，且該二件申請案分別委託青聯、尚揚二家測量公司辦理地籍測量，是否重複申請難以查證，致有公告期滿始發現重複申請之情形，是種情形解釋上仍應屬金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第六條第一項所指之界址糾紛，應依土地法第五十九條第二項規定進行調處程序，金門縣政府通知各申請人進行調處，未達成協議，乃通知楊清昆依法訴請司法機關裁判，原告未依限起訴，因及私權爭執，非行政機關所能解決，被告予以駁回，並無不合。四、被告受理民眾依安輔條例申請土地歸還與取得所有權登記共計八七八七件，因人力不足，致審查案件延遲；被告並無刻意拖延，致證明人撤保情事。五、地政機關於登記完成前同意保證人退保，係依內政部六十一年前開函釋辦理；民法第九十條、九十三條係就私法上意思表示所為規定，可否類推適用於行政法上法律關係，容有疑義，蓋民法第九十條、九十三條所定期間為除斥期間，其適用客體為形成權，目的在維持已存在之原秩序，而土地四鄰證明人出具證明書並非行使形成權（因其並非已單方之意思形成特定法律關係），性質上無類推適用形成權相關規定之基礎，請求判決駁回原告之訴等語。
理 由按「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正．．．二、登記申請書不合程序或應提出之文件不符或欠缺者。」「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請．．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正．．．二、申請書或應提出之文件與規定不符者。」「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之．．．三、逾期未補正或未依補正事項完全補正者。」土地登記規則第五十條第二款、第五十一條第一項第四款、土地測量實施規則第二百十二條第二款及二百十三條第三款分別定有明文。本件原告依金門馬祖東沙南沙地區及輔導條例之規定，向被告申請福建省金門縣○○鎮○○段○○○○號等二十一筆土地複丈及所有權登記，經被告否准。原告訴稱其提出申請因被告刻意延宕核發權狀作業，致四鄰證明人遭金門調查站施壓，分別撤銷證明，又四鄰證明人撤銷保證之日期，在渠等出具保證書逾一年之後，依民法第九十條、第九十三條之規定，已逾除斥期間而喪失撤銷權，況且四鄰證明人出具之證明書已載明永久有效，自不得撤銷保證云云。惟查本件原告依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第十四條之一規定申請土地複丈暨所有權取得登記，其所提出之證明文件係依金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條第一項後段「於本條例第十四條之一第二項．．．或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。」之規定提出保證人楊文墨、楊陳伴、王宏年、黃趙鐵等人八十四年十一月三十日、八十五年四月一日、二日、七月四日等之保證書為證，而證明人除黃趙鐵外，保、撤無常，但均已分別於土地登記完成前撤銷保證，其詳如下：王宏年於八十六年十一月二十八日撤保，同年十二月五日復保證，八十七年四月二十日復撤保，楊文墨於八十六年十一月二十七日撤保，八十六年十二月八日另具保，復於八十七年四月二十日撤保，楊陳伴八十六年十一月二十七日撤保，原告另於八十六年十二月十六日補正證明人楊張鏡之保證，八十七年四月十五日撤保，八十七年四月二十九日復保證，同年五月四日親至被告機關取回保證書撤回。被告認原告提出之合法保證人僅黃趙鐵一人，原告訴稱保證人已明示保證書永久有效，不生撤回問題云云，乃違反內政部六十一年三月一日（六一）內地字第四六○六七八號函釋：「凡以保證方式聲請之土地登記案件，其尚未完成登記者，如保證人聲請退保時，地政機關應予照准」之規定，其保證永久有效之表示應不生效力。案經被告機關函請原告補正，原告未依限補正，其所備文件顯有欠缺，被告機關依土地登記規則第五十一條第一項第四款、地籍測量實施規則第二百十三條第一項第三款予以駁回，核無不合。其間楊文墨等人提出之保證書，係供被告審酌原告是否合於因時效取得土地所有權之法定要件，並非由楊文墨等人為意思表示，與被告訂定保證契約，尚無民法第九十條、第九十三條關於撤銷意思表示規定之適用。而證明人楊文墨等人出具之保證書雖記載「永久有效」等語，惟渠等時而保證，時而撤回，反覆無常，在證明人撤回保證後，未明確表明保證之意，其保證之事實因證明人之保撤無常而動搖，被告自無從採用其先前提出之保證書，其先前提出之保證書雖記載「永久有效」等語，亦無從永久拘束被告。況且原告嫌向不知情之楊文墨、楊陳伴、王宏年、楊張鏡、黃趙鐵等人訛稱欲登記小面積之家傳農地，使渠等交付印章及印鑑證明書予原告甲○○及其子楊恭惠，甲○○等再擅自蓋用於本件土地之四鄰證明，申請所有權登記，嗣證明人知悉受騙，乃撤回土地四鄰證明，甲○○父子復盜蓋楊張鏡之印章於「繼續作證報告書」上，犯有刑法第三百三十九條第一項、第二百十四條、第二百十六條、第二百十條詐欺取財，使公務員登載不實及行使偽造私文書等罪嫌，業經檢察官起訴在案，有福建金門地方法院檢察署八十七年度偵字第一四五號起訴書附可稽，原告原先提出之保證書既及偽造文書，被告更無法採用。至於原告訴稱被告刻意延宕作業程序云云，則屬行政機關內部監督管理之問題，尚不影響本件認定之正確性，併予敍明。又按「指界測量時，地政機關應通知申請人及該土地管理機關到場指界，埋設界標，其因指界測量所產生界址糾紛，依土地法第五十九條第二項規定處理。」為金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第四條第一項所規定。本辦法係依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第十四條之一第三項所訂定，係屬土地法及土地登記規則之特別法；山后段一○五五之一號等二筆土地係未登錄地，原無地號，除原告於八十五年七月四日申請測量外，另楊昂成亦於八十六年五月八日以關係地號提出申請，原告申請案經測量編為山后段一○五五之一及官澳段五七九之一地號，並於八十六年九月十七日公告，八十六年十一月十六日公告期滿，楊昂成於八十六年二月三日以書面報告其亦有申請，乃提出異議，此種情形乃因該二筆土地係未登錄地，且該二件申請案分別委託青聯、尚揚二家測量公司辦理地籍測量，是否重複申請難以查證，致有公告期滿始發現重複申請之情形，是種情形解釋上仍應屬金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第六條第一項所指之界址糾紛，應依土地法第五十九條第二項規定進行調處程序，金門縣政府通知各申請人進行調處，未達成協議，乃通知楊清昆依法訴請司法機關裁判，楊清昆未依限起訴，因及私權爭執，非行政機關所能解決，被告機關予以駁回，並無不合。另原告訴稱其原本即有所有權，僅係未辦理第一次所有權登記，惟在提出申請時，被告告知以時效取得為登記原因較為單純，其乃遵囑以時效取得為原因提出申請云云，並未舉證以實其說，自不足採。綜上所述，被告所為之處分，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴論旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 四 月 六 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 鄭 淑 貞評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 路 南 玲中 華 民 國 八十九 年 四 月 六 日