行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一○二七號
原 告 互陽建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃徹文律師被 告 行政院公平交易委員會右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年十一月二日台八十七訴字第五三七九二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告經人檢舉於八十四年間其興建之「台北松江」預售屋廣告登載可搭建夾層屋，現場實品屋亦以夾層屋展示，有使誤認可建夾層屋，違反公平交易法等語，經被告調查結果，以原告「台北松江」建案之銷售廣告，內容載有「空間挑高五米四，一坪等於二坪」等引人誤認夾層屋設計之字語及夾層屋設計之裝潢示意圖，參照原告所提本案之建造執照及使用執照影本等資料，容積率已大致用罄，承購戶依現行法令不可能再以變更設計方式申請補建夾層，原告既明知並無合法申請夾層設計之許可，惟其廣告效果已足使消費者誤認系爭建物於交屋時或交屋後逕行二次施工即可合法取得夾層使用空間，進而誤認可以較低之價格購買較多坪數，故消費者在考量所定價格下即有可能與原告進行買賣交易，是原告在其廣告上對於商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，洵堪認定，有違行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十六年十一月八日公處字第一九九號處分書命原告自處分書送達之次日起，立即停止為前開虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查被告之所以認為原告之系爭廣告等有表現夾層，實際上其僅係觀察系爭廣告等所表現上層立體裝修（亦稱隔層裝修）之外形有類夾層，然卻不實質調查探究系爭上層立體裝修之具體施作圖說、材料、構造及施作方式上，與夾層係有本質上之重大差異，被告即遽依內政部八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函所謂夾層並不因使用材質有無不同云云，而認將系爭廣告上之立體裝修參考圖片，遽認為係夾層圖片。二、惟查內政部上開台內營字第八四七八九一七號函令根本從未對外向民眾公布，然則法令之公布乃係法令對民眾發生拘束力之程序要件之一，則上開內政部函令既未對民眾公布，乃其生效之程序要件並未符合，則自未能對民眾（包括原告）發生拘束之效力，就此，被告依據上開並未對民眾發生效力之內政部函令，而對原告為處分，則被告之上開處分已是違法。三、再查上開內政部台內營字第八四七八九一七號函所謂夾層並不因使用材質有無不同云云，亦非正確。蓋依建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款有關夾層之定義：『夾於樓地板與天花板間之樓層，同一樓層內夾層面積之和，超過該層樓地板面積三分之一或一百平方公尺者，為另一樓層』。考其用意，主係作為樓層計算之認定標準，為建築執照核可後併同主要樓層施工，應與建物同其結構且具永久性者方足稱之，為建築行為之一部分；至若非屬建物結構，則非屬建築樓層，故在本質上係屬結構體外之上層立體裝修，既非屬樓層之一，乃亦非屬建築技術規則所定係屬樓層結構之夾層。就此再參照最高法院就「夾層屋」爭議之認定，於其最近之判決所認：「卷附室內設計平面建議圖所示『夾層』，係在被上訴人所購系爭房屋之空間內隔設而成，似屬設計容積內之應用，並非在設計容積外增建。」，又認就「非建築法第九條第四款所列建物主要結構之一過半之修理或變更，尚非變更使用，無須依建築法第七十三條申領變更使用執照。系爭夾層既非結構體之一部，又無變更達主要結構之過半，並非違建」乙事，事實審法院應詳細予以審究，而不得遽認該增設之「夾層」為違建，而為不利出賣人之判決（參見最高法院八十七年台上字第二一七五號民事判決）。是故，由此亦可知就系爭廣告等所表現之室內上層裝修，既是並非以結構體之材料施作，則認為係屬容積空間內之裝修工程，而非容積空間外之增建夾層，更非一定係屬違建，乃不論在實務上或在法令規範上，皆確有實據。準此，被告並未實質調查系爭廣告等所表現上層立體裝修之具體施作圖說、材料、構造及施作方式等，是否與夾層相同，即遽認系爭廣告等有表現夾層云云，乃於法亦有違誤。四、查被告於其再訴願補充答辯：「本會於處理民眾檢舉建商為虛偽不實或引人錯誤之夾層廣告時，皆以『建築技術規則』相關規定暨內政部八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函之見解為依據。」，及「依據本會曾處理之夾層屋廣告態樣可知，建商並非承諾興建夾層給付予消費者，而是以文字及（或）圖片告知消費者，日後可以參考廣告圖片或樣品屋之裝潢（大多以木材或非永久性材質建造），作相同或類似之建築或「立體裝修」，進而取得較大的「使用面積」；然建商卻未同時於廣告中告知消費者，廣告圖片或樣品屋之裝潢可能因『夾於樓地板及天花板間』、『增加面積（不限材質）』之特徵，而被定義為『夾層』」云云，由此可見被告之所以廣告或樣品屋所表現之「立體裝修」為夾層者，乃是以其符合上述二項特徵：即『夾於樓地板及天花板間』與『增加面積（不限材質）』，而為認定夾層之依據。五、惟查關於『夾於樓地板及天花板間』之特徵，固可見諸「建築技術規則」所定之夾層定義文字；然就『增加面積（不限材質）』之特徵，則未見於「建築技術規則」所定之夾層定義文字中，而只見諸內政部八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函中所謂「夾層夾於建築物樓層間，及建築物高度、總樓地板面積總載重等之變更，其適用建築法等規定，並不因其使用材質而有不同。」。又被告即以上開內政部內營字第八四七八九一七號函，係屬補充夾層定義規定之解釋函令，即其就夾層定義規定中所謂『夾於樓地板及天花板間』之樓層，再補充規定『不因其使用材質而有不同』（即被告所謂之『不限材質』）。而被告即以此函令作為認為本案廣告與樣品屋所表現之「立體裝修」，雖是以非結構體材質之裝修材料所作，而仍係屬夾層之依據。六、惟查上開內政部內營字第八四七八九一七號函，縱若屬被告所認之解釋函令者，然其在程序上並未發布給原告等建築業者或一般民眾，本屬對原告、其他業者或一般民眾尚未發生拘束之效力，另於實體上其亦逾越「建築技術規則」中夾層定義規定之範圍，而有「子法逾越母法」之違誤。以致被告適用此無效之系爭內政部函令而為本案處分，乃顯有違誤：㈠就『發布』之生效程序要件方面：⒈按中央法規標準法第七條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應其性質分別下達或發布，並即送立法院。」，而於學理上則就行政命令發生效力之程序要件，有區分為「行政規則」因係以下級機關為規律對象，乃是自下達予下級機關後，始對下級機關發生效力；而「法規命令」係以一般人民為規範對象，則是自對外發布後，始對一般人民發生效力。至於所謂「解釋函令」，依司法院釋字第二八七號解釋謂：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示『發布』前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。財政部．．．函說明四：「本函『發布』前之案件．．．」，符合上述意旨，與憲法並無牴觸。」，可見解釋函令亦是經『發布』後，其效力才發生並溯及自法規生效之日起有其適用。凡此顯見不論是法規命令或解釋函令，皆須經發布程序，始得對人民直接生效，而拘束人民如此亦才符合使人民能知法而能守法之法律正當程序之原則。⒉於本案中，上開內政部內營字第八四七八九一七號函，乃是內政部於八十四年間為答覆被告之詢問，而覆函予被告。由於被告並非內政部之下級機關，則系爭內政部函自非內政部對被告所『下達』之行政規則；且若要之為對一般人民普遍發生效力之法規命令者，惟系爭內政部函卻未發布予含原告在內之一般人民，則根本是對一般人民尚未發生拘束之效力。⒊就此被告與再訴願機關固有謂：系爭內政部函乃內政部本於中央主管建築機關立場，補充說明「夾層」之定義，係闡釋法規之含義，依司法院釋字第二八七號解釋，其應自法規生效時起予以適用云云。惟查，由司法院釋字第二八七號解釋文中敍述文字有：「於後釋示『發布』前，依前釋示所為之行政處分已確定者．．．」、「財政部．．．函說明四：本函『發布』前之案件者．．．」等語，顯見該號解釋文並非認為解釋函令可以不經『發布』，即可發生效力並溯及自法規生效之日起適用。故如前所述，該號解釋文乃是認為解釋函令亦是經『發布』後，其效力才發生，並予以解釋為其效力是溯及自法規生效之日起有其適用。⒋況且，若謂解釋函令無須對外『發布』即可生效，而得對人民產生拘束力者，此即違反行政法上之行政行為明確性及可預測性之原則。蓋解釋函令若無對外發布即可生效者，人民如何得知其內容為何，更無法得知其將對其權利義務將產生如何之影響，則人民將如何知法守法﹖而若人民無法得知法令之內容，而仍須受其拘束效力者，則人民豈非身陷於未知之「地雷法令」中，而隨時均可能在不知不覺中誤犯法令而受處罰﹖如此政府豈非是「不教而殺」﹖是故，解釋函令若未對外發布即要生效者，乃行政機關之行政行為即無法明確，人民亦無法預測，即係違反行政法上之行政行為明確性及可預測性原則。⒌準此，解釋函令若未經『發布』者，根本尚未發生效力，即更無任何效力可附屬於法規，並溯及自法規生效之日起適用之可能。然而被告僅就司法院釋字第二八七號解釋中有關「效力溯及自法規生效之日」之部分，為斷章取義，而漠解釋函令須經『發布』之生效前提要件，即遽謂系爭內政部函為解釋函令，其效力係附屬於法規，應自法規生效之日起有其適用云云，乃顯見被告之適用系爭尚未對原告生效之內政部函令，即為適用法令顯有錯誤。㈡、就實體之有效性方面：⒈查行政機關對法規雖有解釋之權，然非謂渠即可任為解釋毫不受到任何限制，有謂：「查法律之解釋，旨在闡明法條之真意，使條文規定得為適當之應用，並無創設或變更法律之效力，故其解釋不得逾越立法本旨之範圍」，此有鈞院六十一年判字第一六九號判例可稽。⒉於本案中，建築技術規則施工篇第一條第十五款既規定夾層之定義為「夾於樓地板與天花板之樓層」，而『樓層』於建築上係屬於建築物之結構體，則其所用之材料應是與建築物結構體相同者才是。是以內政部就「夾層」規定為解釋時，自應依照其條文之脈絡、體系及其規定範圍為解釋，而不得有逾越建築法、建築技術規則所定範圍之過度解釋。然八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函竟認「夾層並不因其使用材質而有不同」，乃將非使用與結構體相同之裝修材料所為之裝修體，亦一併解釋為屬夾層，則現今因裝修材料技術之進步而發展出諸多新穎材質，例如機械式可升降式之上層地板，乃亦符合系爭內政部函所補充之「夾於天花板與地板間而不限材質者，皆屬夾層」之解釋，惟依此補充解釋之認定，乃將出現可活動升降式之『夾層』樓層，亦即建築物之樓層竟可活動升降﹖由此顯見系爭內政部函之謬誤，揆諸上開說明可見系爭內政部函令自已逾越建築技術規則有關夾層規定之範圍，而應屬無效。請求判決將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」為行為時公平交易法第二十一條第一項所明定；又同法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為」。次按進行預售屋交易時，因尚無成屋，購屋者幾乎完全依憑預售屋廣告來認識其所購建物之環境、設施、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等條件，因此，建商所為之預售屋廣告如虛偽不實或引人錯誤情事，將導致購屋者產生錯誤之認知與決定，進而影響其權益，當有依法規範之必要。二、原告主張被告僅觀察系爭廣告等所表現上層立體裝修（隔層裝修）之外形有類夾層，而未實質調查探究上層立體裝修之具體施作圖說、材料、構造及施作方式上，與夾層有本質上之重大差異云云。按本件被告係依據公平交易法第二十一條第一項及同法第四十一條前段之規定處分原告，依前開法律規定意旨，事業於廣告上，如對商品之內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即屬違法，被告自得限期命其停止或改正其行為。經查，本案依系爭廣告行為時之建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定，所謂「夾層」係指夾於樓地板與天花板間之樓層；依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條之規定，建築物如需興建夾層，必須於申請建造執照時，即提出申請，並經審查許可，否則應於法定容積率內依法申請辦理變更設計。至交屋後已取得使用執照之房屋，係屬已竣工之建築物，若購屋者欲興建夾層進行二次施工，為原建築物增加面積之增建行為，應依法請領建造執照，始有合法擁有、使用夾層空間之可能。倘購屋者未依法請領建造執照即行二次施工興建夾層，則違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停工或強制拆除之處分。再者，夾層地板面積依法須列入建物總樓地板面積之計算，是建商於設計時倘未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人興建夾層，購屋者即使申請興建夾層之建造執照，亦將因建物總樓地板面積逾越容積率許可範圍，而無法獲准取得執照。室內夾層既非如原告所訴僅為單純上層立體裝修，則原告明知「台北松江」建築物申請建照時未設計夾層，容積率復已大致用罄，購屋者無法以變更設計方式申請補建夾層，卻隱瞞此一影響購屋者權益之重要事項，於預售屋廣告中刊載「空間挑高五米四．一坪等於二坪」字語，並佐以夾層屋設計之「裝潢示意圖」，此均使得購屋者誤認可以較低價格購買較多坪數且於交屋時或交屋後逕行二次施工即可合法取得夾層使用空間，核其行為，已屬違反公平交易法第二十一條第一項規定，從而被告限期命原告停止其行為，於法並無不洽。三、按建築法第九十七條規定已授權中央主管建築機關內政部訂定「建築技術規則」，而建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定，已就「夾層」有所定義（夾層係夾於樓地板及天花板間之樓層），至內政部八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函釋，係內政部本於中央主管建築機關立場補充說明「夾層」之定義，為解釋性之行政規則，既以闡釋法規之含義為主旨，其效力係附屬於法規，應自法規生效時起予以適用，實務上向來均持此種見解，並為司法院釋字第二八七號解釋所確認。是原告對內政部前開函令及建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定之見解，應無足採。請求將原告之訴駁回等語。
理 由按行為時公平交易法第二十一條第一項規定，事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。又違反公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期命其停止或改正其行為，復為同法第四十一條前段所明定。本件原告經人檢舉於八十四年間其興建之「台北松江」預售屋廣告登載可搭建夾層屋，現場實品屋亦以夾層屋展示，有使人誤認可建夾層屋，違反公平交易法等語，經被告調查結果，以原告「台北松江」建案之銷售廣告，內容載有「空間挑高五米四，一坪等於二坪」等引人誤認夾層屋設計之字語及夾層屋設計之裝潢示意圖，參照原告所提本案之建造執照及使用執照影本等資料，容積率已大致用罄，承購戶依現行法令不可能再以變更設計方式申請補建夾層，原告既明知並無合法申請夾層設計之許可，惟其廣告效果已足使消費者誤認系爭建物於交屋時或交屋後逕行二次施工即可合法取得夾層使用空間，進而誤認可以較低之價格購買較多坪數，故消費者在考量所定價格下即有可能與原告進行買賣交易，是原告在其廣告上對於商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，洵堪認定，有違行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十六年十一月八日公處字第一九九號處分書命原告自處分書送達之次日起，立即停止為前開虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠一般消費者對廣告之認知，廣告中對商品內容所為之表示或表徵當與事實相符，且可合理期待其為合法。又預售屋交易時，因尚無成屋，購屋者幾乎完全依售屋廣告來認識其所購建物之環境、設施、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等條件，並作為決定交易與否之依據。因此，事業於建物銷售廣告上提供所售建物之相關資訊，以爭取交易相對人與其交易時，當負較高之注意義務妥為規劃，確保廣告之真實，以避免購屋者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定。本件「台北松江」建物銷售廣告除列載「一樓挑高五米四，金店一間變二間」、「空間挑高五米四，一坪等於二坪」等文字外，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，以凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，有該廣告影本附於原處分卷可按，足使購屋者誤認得興建夾層，且可以較低價格購買較多使用坪數之房屋，依系爭廣告行為時之建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定，所謂「夾層」係指夾於樓地板與天花板間之樓層；依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條之規定，建築物如需興建夾層，必須於申請建造執照時，即提出申請，並經審查許可，否則應於法定容積率內依法申請辦理變更設計。至交屋後已取得使用執照之房屋，係屬已竣工之建築物，若購屋者欲興建夾層進行二次施工，為原建築物增加面積之增建行為，應依法請領建造執照，始有合法擁有、使用夾層空間之可能。倘購屋者未依法請領建造執照即行二次施工興建夾層，則違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停工或強制拆除之處分。再者，夾層之地板面積依法須列入建物總樓地板面積之計算，是建商於設計時倘未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人興建夾層，購屋者即使申請興建夾層之建造執照，亦將因建物總樓地板面積逾越容積率許可範圍，而無法獲准取得執照。又由本件廣告所示之夾層，係以「一樓挑高五米四，金店一間變二間」、「空間挑高五米四，一坪等於二坪」等文字外，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，足見其所標榜者並非僅係單純上層立體裝修或者隔層裝修而已。而原告明知「台北松江」建築物申請建照時未設計夾層，容積率復已大致用罄，購屋者無法以變更設計方式申請補建夾層，卻隱瞞此一影響購屋者權益之重要事項，於銷售廣告除列載「一樓挑高五米四，金店一間變二間」、「空間挑高五米四，一坪等於二坪」等文字外，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，以凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，在在足使購屋者誤認可以較低價格購買較多坪數且於交屋時或交屋後逕行二次施工即可合法取得夾層使用空間，核其行為，已屬違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，從而被告限期命原告停止其行為，揆諸首揭規定，核無違誤。㈡又原告主張最高法院八十七年度台上字第二一七五號民事判決意旨：「卷附室內設計平面建議圖所示『夾層』，係在被上訴人所購系爭房屋之空間內隔設而成，似屬設計容積內之應用，並非在設計容積外增建。」、「非建築法第九條第四款所列建物主要結構之一過半之修理或變更，尚非變更使用，無須依建築法第七十三條申領變更使用執照。系爭夾層既非結構體之一部，又無變更達主要結構之過半，並非違建（係上訴人於原審抗辯）」，指示事實審法院應詳細予以審究，而不得遽認該增設之「夾層」為違建，而為不利出賣人之判決等語，其係指示其下級審法院應行調查事項，且該事件之事業抗辯伊預售房屋時展示之實品屋僅係提供參考，兩造契約並無夾層之特別約定，何況系爭房屋樓高「三米六」，能否裝設夾層純屬室內裝潢設計問題，系爭房屋並無購屋者所指之瑕疵等語，與本案廣告所示之夾層，係以「一樓挑高五米四，金店一間變二間」、「空間挑高五米四，一坪等於二坪」等文字外，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，案情顯然有別，自不得比附援引，況該民事判決並無拘束本案之效力。㈢被告係就原告於八十四年間所為之系爭廣告予以審酌，認有違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，依同法第四十一條規定，予以處分，有原處分書附可按，並非依據內政部內營字第八四七八九一七號函予以處分，自無違反法律不溯及既往原則。原告亦不得以內政部內營字第八四七八九一七號函復被告有關於夾層屋適法性疑義時表示：「夾層夾於建築物樓層間，及建築物高度、總樓地板面積及總載重等之變更，其適用建築法等規定，並不因其使用材質而有不同。」，是否有效，而主張免責。綜上所述，原告所訴各節，均無足採，被告所為原處分，揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 四 月 七 日
行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 評 事 鍾 曜 唐
評 事 徐 樹 海評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 四 月 七 日