行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一一八三號
原 告 銀翼通運有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府交通局右當事人間因違反公路法事件，原告不服交通部中華民國八十八年三月二十三日交訴八十八字第一五九二八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告將所有Ａ二－四三一號營業大客車，出租供尊龍旅行社有限公司（以下簡稱尊龍旅行社）違規經營公路客運業，於民國（下同）八十七年九月二十二日十一時許，該車由葉混郎駕駛，在台北市○○路市民大道口，未經核准，擅自個別攬客營運，由台北至台南，票價新台幣（下同）六百元，攬得乘客六人，為台北市監警聯合稽查小組查獲，填具八十七年九月二十二日北市監四字第○一九八七六號違規通知單，並移送被告處理，被告查明原告係第二次違規營業，以八十七年十月一日北市交監四（八七）字第○○一五七一號處分書，對原告處以九萬元罰鍰，並吊扣該車牌照三個月（自繳納罰鍰之日起算）。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略稱︰一、原告經營汽車運輸業，完全依據汽車運輸業管理規則之相關規定辦理，本案系爭之所有Ａ二－四三一號營業大客車，係原告出租與案外人尊龍旅行社，進行國民自助旅遊之用，並無任何違法攬客之行為，尊龍旅行社係經營乙種旅行業，並分別於台中市與台南市兩地設置有分公司在案，因見國內從八十七年起實施週休二日，國內短程旅遊之風氣日盛，乃依據旅行業管理規則第二條之規定，並選定台中、台南兩地之名勝古蹟，制定一套國民自助旅遊之行程，該尊龍旅行社於辦理前開之國民自助旅遊時，基於陸上運輸接待旅客之需要，租用原告車輛，事先雙方協議並依據公路法與汽車運輸業管理規則之規定，簽訂車輛租賃契約，租賃契約第五條明白約定尊龍旅行社必須依據法令規章營運，否則其應自負責任，顯見原告於將車輛包租給尊龍旅行社時，係遵守公路法與汽車運輸業管理規則之規定而為，並非單獨攬客。二、次查尊龍旅行社與原告為兩獨立不同之法人，尊龍旅行社之行為與原告無，再訴願決定機關對此未予明辨，誤將尊龍旅行社所召集之國民自助旅遊旅客為原告所招攬的乘客，此為錯誤之一。況尊龍旅行社所進行之國民自助旅遊，均依據相關之規定備妥旅客名冊並為其等投保旅遊平安險，顯見其確係參予旅遊之遊客，以一般客運而論（如台汽、統聯之班車），乘客均購票上車，保留票根，並無需查核身份證件或登記個人資料之情形，所以乘客搭乘一般客運，絕無留下姓名或提出身份證之必要。而本案之所有乘客均係提出身份證件向尊龍旅行社登記，並憑以決定出團人數、製作旅客名冊，並辦理投保旅遊險等事項，可見其等確係參與尊龍旅行社所舉辦之國民自助旅遊，絕非原告所招攬。懇請鈞院定言詞辯論期日行言詞辯論程序，予原告申辯及提出相關資料之機會，以查明事實真象。三、另查原告於將車輛包租尊龍旅行社時，均依據汽車運輸業管理規則第八十四條第二項之規定填具派車單交由司機隨車攜帶，以供查核之用，此有當日原告公司開立之派車單影本可證，若原告係以單獨攬客之方式經營，則無需填具此一派車單交司機攜帶。又該派車單上有關用車之起訖時間、行車之路線、過橋停車門票等規費之負擔、客戶之名稱、派車之地點均詳細記載，確為真實，在稽查執行小組進行稽查時，司機便將該派車單出示，以證明並無任何違規之情事，然稽查執行小組竟拒不採納，也未說明不予採納之依據，其認定顯不合經驗法則。四、又按再訴願決定略以稽查執行小組查獲尊龍旅行社為名之廣告單，認定並未介紹旅遊行程，而係強調座車方便舒適為重點，所以認為是藉旅遊之名，而從事遊覽車個別攬客之實。然查所謂「國民自助旅遊」，旅遊業者係僅負責將旅客運送至目的地，如係多天之行程，則負責安排食宿等事務，對於旅遊之景點，則屬於旅客自行安排之範圍，旅行社並不干，國內近期亦盛行之國外自助旅行，亦屬於相同之性質。例如旅行社或航空公司所推出之「香港自由行」，旅行社僅負責安排來回之機票、機位、住宿之飯店，其他均自旅客自行決定。至於旅客至香港後要去何處旅遊，要去何景點參觀，甚至只住宿在飯店，旅行社均不干，由於旅行社只提供交通上之服務與安排，所以強調之重點就在於車輛之舒適與方便，或住宿飯店之豪華與否，至於到達目的地後之行程，則並非重點。此為經營旅行業之常態，再訴願決定機關未真正了解旅行業之生態與經營方式，誤以旅行社所提供之傳單來認定違規事實，殊有未合。
五、末查訴願決定係以尊龍旅行社之旅遊宣導單為認定依據，然該招攬旅客之行為乃係尊龍旅行社之行為，與原告無，按原告與尊龍旅行社係屬兩個完全獨立之個體，在法律上亦具有不同之人格，兩者經營之業務範圍又無相關之處，縱認尊龍旅行社有任何違反規定之處，也絕與原告無關。六、再按原處分之裁量違背一般法律原則：㈠按裁量係法律許可行政機關行使職權時得為之自由判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量限仍須遵守法律優越原則，所作個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則及比例原則等一般法的規範，而裁量違背一般法律原則者（比例原則、平等原則）現行實務通認係「裁量之濫用」。㈡查交通部七十七年二月三日交路字第○○二四五號函釋：「遊覽車第一次違背營業者處該公司一萬元罰鍰，並吊扣該次違規車輛牌照一個月。第二次違規者，處該公司三萬元罰鍰，並吊扣該次違規車輛牌照三個月。第三次違規者，處該公司三萬元罰鍰，並報請交通部撤銷其汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，並即停止受理其申請各種異動登記。」對遊覽車客運業第一次及第二次違規除處罰鍰外，分別規定處以吊扣牌照一個月及三個月之處分，業與公路法第七十七條第一項之法定處罰方式及處分期間之規定有違。而被告為公路法之地方主管機關，依公路法等本得違規情節輕重，依職權合理行使行政罰之裁量權；又，吊扣牌照屬對物處分，依公路法第七十七條第一項規定，其處分必伴以罰鍰處分，其處罰強度尤甚於單純之罰鍰處分，是其處分妥適與否，當然亦受比例原則之拘束。今交通部強以函釋方式，將吊扣牌照之期間，規定為最低度之一個月及最高度之三個月，已令各級地方主管機關喪失裁量權，亦無由從個案自行審酌其處分是否合乎比例原則，顯非妥適。且該函釋係於七七年間作成，距今亦已逾十年，其間交通政策已由保守管制漸趨開放，該函釋之規定已不符合當今社會經濟發展之需求。從而，應認該函釋違反比例原則，被告非必受其拘束，而於個案中得依職權裁量是否吊扣牌照之處分，及其吊扣期間之長短。然一再訴願決定對此亦是不察，而仍維持原處分，亦即「除處罰玖萬元整外，更處以吊扣Ａ二－四三一號營業大客車牌照三個月之最高處分」，因而不僅牴觸交通部函釋意旨，更未依公路法所賦予之裁量為合法行使，明顯違反比例原則，而有裁量濫用之嫌。七、依上所述，本件原處分及一再訴願決定，均屬違誤。請予以撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰查原告所有Ａ二－四三一號營業大客車於前揭時、地違規載客之事實，此有八十七年九月二十二日北市監四字第○一九八七六號舉發通知單影本、台北市監警聯合稽查小組稽查遊覽車違規營業訪問紀錄影本二份及照片數幀附於原訴願審議卷可稽。依上開訪問紀錄內容以觀，由訪問車上乘客結果內容大致可歸納為：搭乘起訖點為台北至台南、票價單程為六百元，來回票為一○八○元，與旅行社辦理國內自助旅遊或接待旅客之業務無關，自不容以此作為卸責理由。再證諸卷附之照片及以尊龍旅遊為名之廣告單內容除登載有全省南北各地上車地點及電話外，尚有：「一、二十四小時營業。二、隨車配置服務人員，為您服務。三、總統專機座椅、寬敝坐臥兩用真皮座椅。．．．十二、每隔二十分鐘一班直達車。」均是以強調座車舒適方便為廣告重點，而非介紹旅遊行程，顯見該旅行社是以旅遊為名，而從事遊覽車個別攬客之實。又查尊龍旅行社違規擅自經營公路客運業、提供飛機座艙式服務之事實，廣為招攬宣傳，且見諸於報端，原告難諉為不知，所訴各節，不足採據。另依交通部七十七年二月三日交路字第○○二四五○號函頒遊覽車客運業違規營業處罰作業要點第三點規定遊覽車客運業如將車輛租與旅行業從事個別攬載旅客或開駛固定班車者，亦依汽車運輸業管理規則第八十四條有關遊覽車客運業違規營業處罰之。今原告將車交與尊龍旅行社違規從事汽車客運業招攬乘客及開駛固定班車係屬事實，即違反上開規定，至尊龍旅行社是否有違反旅行業管理規則之規定，並無礙原告將車交與旅行業從事個別攬載旅客或開駛固定班車，仍應受處罰。從而，原處分、訴願決定及再訴願決定，核與規定並無不合。依上所述，本件原處分並無違誤，原告之訴為無理由，請予以駁回等語。
理 由按公路法第七十七條第一項規定：「公路經營業、汽車或電車運輸業，違反本法及依本法所發布之命令者，除本法另有規定外，處三千元以上三萬元以下罰鍰；公路主管機關並得按其情節，吊扣其營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，或報請交通部撤銷其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」行為時汽車運輸業管理規則第八十四條第一項第一款規定：「遊覽車客運業應遵守左列規定：一、車輛應停置車庫場內待客包租，不得外駛個別攬載旅客，或開駛固定班車。」第一百三十七條第一項規定：「汽車運輸業者違反本規則規定者，．．．依公路法第七十七條第一項之規定處罰。．．．」本件原告係汽車運輸業，其所有Ａ二－四三一號營業大客車，於八十七年九月二十二日十一時，由司機葉混郎駕駛，在台北市○○路市民大道口為台北市監警聯合稽查小組查獲，該車有乘客六人，乘客訪談陳明係由台北往台南出差，買來回票價一○八○元，或由台北往台南，目的係回學校，買單程票六○○元等語。有訪問筆錄在處分卷可稽，並扣得尊龍旅行社之廣告及現場照片多件，廣告載明一、二十四小時營業。二、隨車配置服務人員，為您服務。三、總統專機座椅、寬敝坐臥兩用真皮座椅。四、聽十台電、一台ＣＤ、二台放影機。．．．十二、每隔二十分鐘一班－直達車。上車站承德、三重、林口、中清、中港、干城、台南、鹽行、新營、高雄等地址及電話等文字。照片上有巨型招牌載明尊龍直達台中、直達台南、台北－台南（新營）、台中－台南、台北－彰化、員林等文字。且有台北市監理處舉發違反汽車運輸業管理事件通知單在處分卷。原告對其將所有系爭營業大客車出租與尊龍旅行社，在前開時地被查獲之事實，亦不爭執。依上情形，原告所提供尊龍旅行社之營業大客車，並非從事包租，而係外駛個別攬載旅客，並開駛固定班車，顯違反規定，事證明確。被告據以處罰鍰九萬元，並吊扣該車牌照三個月，揆之首開規定及說明，並無違誤。原告主張各節，經查原告將系爭營業大客車提供尊龍旅行社經營固定班車，已如前述，所謂國民自助旅行之說，與實情不符。且查尊龍旅行社乃旅行業者，與原告係運輸業者，二不相同，公路法及汽車運輸業管理規則係規範原告營運之法規，只要運輸業者觸犯其規定，即適用該法規以為處置。至於尊龍旅行社是否觸犯其他規定，係屬另一案件，與原告無。是原告以尊龍旅行社係從事國民自助旅行及該旅行社應負責任，與原告無關之說，尚非可採。再查尊龍旅行社之固定班車經營招牌當街懸掛，並經報章刊登記，原告稱不知情云云，亦屬推卸之詞。至於執行公路法及汽車運輸業管理規則之被告，引用首開規定對原告為處罰，應斟酌個案之具體情節，以為裁量，本件原告乃第二次違規，為原告所不否認，被告予以裁處罰鍰九萬元及吊扣牌照三個月，並無裁量濫權之問題，亦無誠信原則、平等原則及比例原則違背可言。交通部七十七年二月三日交路字第○○二四五號函釋，僅屬裁處之參考而已，仍應以個案具體事實為審酌之依據。依上所述，原告主張各節，均無可採。茲查被告之處分，既無違誤，一再訴願，予以維持，即無不合。原告起訴意旨，求為撤銷，非有理由，應予駁回。末查本件事實已明，原告聲請行言詞辯論，核無必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 四 月 二十一 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十九 年 四 月 二十四 日