行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一三一三號
原 告 甲○○被 告 臺灣省政府右當事人間因退休補償金事件，原告不服行政院中華民國八十七年十二月十七日台八十七訴字第六二一一一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係高雄縣警察局退休人員，前經台灣省政府八十五年九月十七日八五府警人字第一六三八八五號函核定比照警佐人員待遇支給退休金其他現金給與補償金在案。原告於民國（下同）八十六年間向高雄縣警察局陳情補發補償金差額，經該局以八十六年四月十七日高警人字第七五○九八號簡便行文表否准所請。原告提起訴願，經遭駁回，遂向台灣省政府提起再訴願。台灣省政府以公教人員退休金其他現金給與補償金係由銓敍部核定，則應否補發其差額，亦應由銓敍部核定，高雄縣警察局無權准駁，乃以八十六年十月十七日八六府訴一字第一七二二二○號再訴願決定撤銷原決定及原處分，由高雄縣警察局另為適法之處理。案經高雄縣警察局審查，仍否准所請。原告遂向銓敍部提起訴願，經該部審認原告原係比照警佐待遇人員，其退休案係由台灣省政府警政廳（前警務處）核定，補償金亦由台灣省政府於八十五年九月十七日以八五府警人字第一六三八八五號函核定發給，故本件應以台灣省政府為核定原處分之權責機關，而移由行政院人事行政局辦理，經該局訴願決定駁回，原告提起再訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略以：一、按退休金為公務人員工作期間報酬之迭延，屬公法上之財產，憲法第十五條定有明文保障，司法院釋字第三一二號著有解釋：「公務人員公法上財產請求權遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序，請求救濟」。本件系爭標的，為被告未依警察人員管理條例特別立法。警察人員退休金，除按實領本俸外，其他經常性「現金給與」未計列退休金發給，經請求補發其差額，迭遭駁回為爭訟之標的，並非對於「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」（以下簡稱補償辦法）有所不服，合先陳明。二、警察人員工作特殊，故被歸類為危險勞力職務，較一般公務人員提前命令退休，因此有警察人員管理條例之特別立法，依該條例第二十二條規定，警察人員之俸給分本俸、年功俸，及加給均以月計，第二十七條規定警察人員加給分勤務加給、技術加給、地域加給等，在職期間，依職務不同，領有警察專業補助費警勤加給、主管加給、其他加給．．．等，然於退休時，被告僅核定發給本俸加年功俸，按個人任職年資，計算發給退休金，其他現金給與概不計列，嗣雖依補償辦法分三年補償，唯與應全額發給相差懸殊，按上揭各項加給，為對危險勞力職務警察人員特別給與之對價酬勞，退休時應全額發給，方符法制，被告罔顧特別法優於普通法之原則，概以一般公務人員視之，適用公務人員退休法排除警察人員管理條例特別法之適用，認事用法難謂無違誤。三、按退休時公務人員退休法第八條規定：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」、「前項其他現金給與之退休金應發數額由考試院會同行政院定之」，依據中央法規標準法第十三條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日發生效力」。經查六十八年一月二十四日修正公務人員退休法第十八條明定「本法自公布日施行」，未如現行新公務人員退休法第十八條增訂第二項：本法修正條文施行日期，由考試院以命令定之，是以舊退休法應自六十八年一月二十六日起生效應無疑義；唯至八十四年七月一日修正公布施行長達十六年之久，主管機關荒怠職守所致，未及時與有關機關行政院訂定「其他現金給與」數額，對退警人員生活不顧，被告應負賠償之責，尤對公務人員應得權益，主管機關理應負責全額發給「其他現金給與」，方符法制。四、行為時公務人員退休法第八條第二項明定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之」。而行政院七十年六月十二日訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條對工作津貼及軍職幹部服勤加給，主管奬勵金，不列計退休金，完全排除公務人員退休法第八條第一項其他現金給與，顯與立法精神有悖，逾越立法授權之範圍，牴觸憲法第一七二條、中央法規標準法第十一條，命令不得牴觸法律之規定，且為行政院單獨訂定發布，並未會銜考試院發布施行，其法規命令效力如何，令人質疑，其違法不當行政命令，導致積欠退休公務人員退休金其他現金給與乃主管機關不依法行政所造成。五、原處分、原決定、再訴願決定，對原告為申請補發退休金其他現金給與差額，駁回所請，其理由之一引用七十八年九月二十九日大法官會議釋字第二四六號解釋：略謂七十年六月十二日行政院訂頒全國軍公教人員待遇支給辦法對工作津貼．．．等加給不列計退休金，乃係斟酌國家財力一節，其解釋係就當時政府財政困難為藉口，搪塞敷衍，推辭責任，固有其現實背景考量，反觀現今國庫充裕，在內政施政行有餘力，每年尚編有所謂國際合作基金，援助落後國家發展經濟，改善他國人民生活，難謂財力有困窘之說詞是項解釋，已因時空變易，早已不存在，自不能敷衍搪塞，作為不予補發之藉口！顯與情、法、理有悖。六、八十三年十一月二十三日人事行政局、主計、財政、銓敍部等單位與退休人員代表協調會上對補償標準終於達成初步之共識．．．」以上所指退休人員代表為何人﹖如何產生﹖有無受全體退休人員書面之委託﹖若無是項書面證明憑何資格代表全國退休人員執行有關權利、義務事項，且其中有無退警人員代表，對御用代表擅自作主簽字同意，原告無法苟同此項決議，當屬無效，毋庸置疑。七、退休金「其他現金給與」補發案，銓敍部⒈⒛總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，新法自八十四年七月一日施行。原告係為八十四年以前退休人員，今竟以法令不溯既往，不適用舊法駁回，顯屬有違中央法規標準法第四章法規之適用第十八條：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質適用行為時之法規外．．．但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規之規定，以官僚體系一廂情願作法，有違法情理不當之極。八、司法院釋字第四四七號解釋文指出：「月俸額包括月俸、公費和其他現金給與」，發給「其他現金給與」數額應依退職時法律所訂標準計算，因此原告所要求補發之「其他現金給與」差額部份，自應依照上開解釋如數補發。九、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定迭予不准補發公務人員退休金其他現金給與差額，顯有違法，爰訴請賜予判決如訴之聲明等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告係高雄縣警察局之比照警佐待遇退休員警，依「警察機關警佐待遇人員暫行管理辦法」第十七條規定，原告之退休案係由被告核定，並由警政主管機關（警政廳前身警務處）主辦之，其退休時係以當時之月俸額加本人實物配給乘以退休核定基數核給退休金，並於八十五年九月十七日以八五府警人字第一六三八八五號函核定，比照一般公務人員發給公教人員退休金其他現金給與補償金在案。嗣原告認退休金之核給應依退休時之公務人員退休法第八條及警察人員管理條例第二十二條、第二十七條之規定包含「其他現金給與」，而其他現金給與應包含專業加給、警勤加給等項目核算金額發給，遂請求補發上開補償金之差額，合先陳明。二、查公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第二條規定，補償金之發給對象為公教人員於中華民國五十九年七月二日以後，八十四年七月一日以前，依公務人員退休法或學校教職員退休條例辦理退休者．．．，有關警佐待遇、同委任及委任待遇人員原不包括於發給對象，惟經多次爭取，並基於公平原則及事涉全國一致，乃由行政院於八十五年七月十三日以台八十五人政給字第二三六九九號函核定，同意渠等人員比照發給補償金，並非補發退休金。三、依銓敍部八十六年十二月十九日八六台特三字第一五六六五三三號書函，業已將「退休金其他現金給與補償金」之協商、立法、發給及計算標準之緣由始末詳細說明，並明確表示，有關申請將警察專業加給及警勤加給等其他現金給與併入退休金基數內涵並補發差額乙節，確實無法同意照辦。被告並已轉發所屬各機關照辦。四、按退休金其他現金給與補償金之發給，係依考試院、行政院會同訂定發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」及其注意事項規定辦理，被告據以執行，是以，再申請將警察專業、警勤加給等其他現金給與併入退休金基數內涵並補發差額，實屬無理由。五、另原告引據司法院釋字第四四七號解釋文指出「其他現金給與」的發給數額應依退職時法律所訂標準計算乙節，按上開解釋理由意旨略以：現行法上政務官退職酬勞金之計算，依政務官退職酬勞金給與條例第四條第二項規定，係以月俸額為計算標準。而政務官每月所支領之俸額，依總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例規定，包括月俸及公費。至政務官退職金之月俸額給與是否即以月俸及公費為計算標準，現行法雖無明確規定，惟應參酌上開政務官退職酬勞金給與條例公布時公務人員退休、撫卹相關法令之立法目的而為整體之解釋，參照中華民國八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條第一項：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」，是以計算政務官退職勞金基準之「月俸額」，除月俸外亦應包括「其他現金給與」。其意旨係就政務官退職酬勞金之計算所為之解釋。目前政務官退職酬勞金其他現金給與補償金亦比照公務人員，以月俸額之百分之十五為發給內涵，並不包括公費或職務加給等語。
理 由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況暨現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院就退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告係高雄縣警察局之比照警佐待遇退休員警，於七十三年四月一日經被告核定退休，原告以其退休時，被告僅按其任職年資實領本俸發給退休金，未依退休時有效之公務員服務法第八條及警察人員管理條例第二十七條規定，包含「其他現金給與」在內，乃申請補發退休金其他現金給與差額，查原告雖主張：伊退休當時之公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分，伊係警察人員，國家特別立法，制頒警察人員管理條例予以規範。依據警察人員管理條例第二十二條規定及同條例第二十七條規定，警察人員之加給分勤務加給、技術加給、地域加給等均經按照所任工作之特殊性質，特別立法規定。考試院於八十四年十月十七日發布：「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，暨銓敍部八四台中特二字0000000號函令規定以依各退休人員退休時之俸薪等級以八十五年公教人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金基數，自屬違法。又依照司法院釋字第四四七號解釋之意旨，月俸額包括月俸、公費及其他現金給與，自應以此作為計算標準；司法院釋字第二四六號解釋乃係斟酌當時國家財力而解釋，如今，國家設有援外基金，顯見行有餘力，且如今時空已經轉移，自不得再以此理由作為搪塞，其退休應再發給「其他現金給與」差額之退休金云云。惟按原告退休時應適用之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額係授權考試院及行政院訂定，該項其他現金給與並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，業如前述。是依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。次查警察人員管理條例第三十五條第一項規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」，是原告雖為警察人員，其退休自仍應上開公務人員退休法辦理，原告稱警察人員管理條例係特別立法，應優先適用，顯有誤解；是退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金亦不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所訂定，與憲法、公務人員退休法、警察人員管理條例等規定及誠信原則，均不生牴觸。至司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，與本件退休補償金之性質不同，且據被告陳明目前政務官退職酬勞其他現金給與亦比照公務員，以月俸額之百分之十五發給，亦不包括公費或職務加給。是本件原告之主張，均無足採。原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 四 月 二十八 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎中 華 民 國 八十九 年 五 月 二 日