行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一四二四號
原 告 甲○○
台灣台北看守所（在押）被 告 臺北縣政府右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十七年十月十四日八七公審決字第○一○二號再復審決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告原係被告之地政局局長，於民國八十五、八十六年間辦理台北縣○○鄉○○段土地公坑小段一－二等四筆土地（面積一、九一七公頃）分區更正變更案，涉嫌將一般農業區農牧、林業用地更正為山坡地保育區，經被告以原告失職情節重大且嚴重傷害政府信譽，依公務人員考績法暨其施行細則一次記二大過並以八七北府人二字第八五三二七號考績通知書辦理專案考績免職，原告不服，提起復審、再復審，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第三目：「有違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者，一次記兩大過。」，已明白規定須有「確實證據」，而所謂確實證據，尋繹行政法院六十二年度判字第四○二號判例要旨所引，應憑證據，且為訴訟事件所適用之共通原則，要不能僅憑片面之臆測，為裁判或認定之基礎。準此，再復審決定與原處分及復審決定，究憑何等確實證據，可堪認定原告有違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽﹖或僅憑片面之臆測﹖孰料，再復審決定徒以原告爭執未有確實證據而應予撤銷之決定與處分其相關之「台北縣政府八十七年三月二十一日八七北府人二字第六五一四四號復審答辯書、同年七月二十三日北府人二字第二二四九六四號函附之再復審答辯書、該府八十七年度第三次重大奬懲案件評議委員會會議紀錄、台灣省政府同年七月三十日八七府人三字第六七二四七號函附之再復審答辯書、台北地方法院檢察署檢察官八十六年偵字第二六○九三號等合計十四號起訴書、監察院八十七年七月三十一日（八七）院台業參字第八七○七○一二四三號彈劾案文」等文書，徒謂該等文書即為確實證據云云，率爾推論原告之復審、再復審無理由，何足能採﹖如何令人信服﹖稽徵行政法院六十二年度判字第四○二號判例要旨所引，原處分在未有任何確實證據之情況下，率爾對原告為記二大過與免職之處分，均屬無稽，應予撤銷。二、原告完全依法辦理而無變造土地改良證明書事：（一）任何犯罪均有其動機存在，以本案有關變造土地改良證明書言，基於左列理由，原告實無任何變造動機可言：１、按李震東係海景建設公司之董事，李曾自白：「本案如果變更為建地完成可得淨利四至五億元」，李係投資股東之一，自可獲取鉅額利益。其次，李係以土地登記代理人身份受託處理申請土地變更案，李於八十六年十一月二十五日台北市調處訊問筆錄稱：「．．．公司（指海景建設）因信託關係急於出售該等土地，所以我才勉為其難，繼續辦理本案迄今。」、「我們是替張克東（係已逝華美建設公司負責人，李曾任其特別助理）接收過來的，清理之後剩這塊地，原來登記在吳世材、張伯樂名下，希望處理，結束這地。」。２、李因受委任為處理土地變更申請案之代理人，除向地主收取案件處理費外，依八十五年六月二十七日協議書第七點約定「甲、乙、丙三方同意委由吳世材及李震東主導本案之經營、管理，俟土地出售時三方同意提撥售價百分之三為執行酬勞予二位」，且鄭亞雲代表溥巍公司與地主簽訂之協議書，可獲取土地設計、規劃、變更編定等酬金五、五○○萬元，鄭曾承諾李可分取酬金一千萬元，李亦曾供稱：「鄭亞雲見我對本案不是很積極，乃於今（八十六）年初告訴我，會撥一千萬元給我。」此後李即積極辦理。從上可悉，李本身對土地變更案有直接之利益關係存在，且又由地主委託為受有酬勞之申請案代理人，且李震東自七十年間即一直參與處理該土地，非常了解本案土地情形及土地改良證明書內容，準此，原告焉有變造土地改良證明書之動機﹖（二）詎料，本案案發後，李為推卸其變造土地改良證明書影本之刑責，竟供述謂原告指使、授意、主導其變造公文書，致檢察官未究明實情，將原告列為變造公文書之共犯起訴，其認事用法不無違誤，且原處分與原決定依此駁回原告之復審、再復審亦洵屬無稽，謹分述如左：１、按所謂變造文書，係指無制作權者就他人所制作之真正文書，加以改造而變更其內容而言。另據最高法院七十二年度第十四次刑庭會議決議：制作與原本內容不相同之複印本與影印本，其與無制作權人將其原本竄改，作另一表示其意思者無異，應成立變造文書罪。惟查本件李震東所變造行使之「土地改良證明書」影本，係台北縣政府工務局所制作之公文書，但其性質乃證明土地所有權人對其所有土地有施作水土保持及其他改良之證書，地主可據以申請核減土地增值稅之用，應係屬於刑法第二百十二條之特種文書，此觀諸最高法院六十九年度台上字第四二七六號判決將建築物使用執照認係屬刑法第二百十二條之特種文書，而排除適用刑法第二百十一條之公文書，惟本案檢察官起訴意旨認為將「土地改良證明書」影本予以變造行使，係屬觸犯刑法第二百十一條及第二百十六條之行使變造公文書罪嫌，其適用法條不無疑問，首予辯明。２、原告係基於當時擔任台北縣政府與議會間之總連絡人，將台北縣政府議會第八次定期會有關地政事項（其中列有張伯樂地主等申請變更案）交辦主辦單位列管辦理，於法令許可情形下儘量協助而已，殊無必要與李共同變造公文書。況且，原告與鄭亞雲間完全未有金錢上之期約，本案僅以朋友之立場幫助，根本不涉及金錢利益。又原告擔任地政局長熟悉公文處理流程，按常理及社會經驗，原告殊無可能指使或授意李震東變造，也沒有共同變造之動機存在。關鍵在於本案案發後，李為減輕其個人變造文書之刑責，乃一再供稱原告主導或指使其變造，且當初台北市調處調查員也向原告表示：「叫大家推給你，看你往那裡推」，「李震東有一姊夫現任某調查站副主任，叫他推給你。」。可見李在案發後，即有推卸責任之心態。惟衡諸上情李係受地主委託申請土地變更案之代理人，所有申請文件必須透過李經手提出台北縣政府或淡水地政事務所受理，原告根本無需參與處理，又如何能指使或授意李共同變造﹖⒊原告從不認識（也未見面）地主張伯樂、吳世材、王磊、陳重禧，對於地主與鄭亞雲間所簽訂之協議書、委任書亦完全不知情，焉有可能為地主之利益指使、授意李變造證明書，而甘冒變造文書之險﹖其次，張伯樂、吳世材等地主原委託變更土地十一筆，八十六年一月十三日李震東代理申請十四筆，八十六年四月一日李代理補送申請書七筆，八十六年七月七日淡水地政事務所函報通盤檢討十一筆，八十六年八月八日淡水地政事務所函報更正分區四筆，以上歷次申請案均係李震東所提出，至於申請案之審查，則由承辦人員按分層負責及公文流程處理，原告以地政局長身份根本不需核對、審查申請案所載土地地號等細節，亦從未干涉或指示增減申請案筆數及地號，此於地政局承辦人員莊月桂、趙沛霖在調查局之調查筆錄可稽。怎有可能如起訴書所稱主導或授意變造公文書﹖４、八十六年三月中旬前，本案係研擬以通盤檢討方式辦理調整分區及編定，並不需要土地改良證明書，嗣因查明該地區設籍者不足二百人，不符通盤檢討調整為「鄉村局乙種建築用地」，李到原告辦公室請教申請變更案，因原告曾聽朱永惠說該申請案土地後面山坡地可蓋房子，前面較平坦反而不能蓋，遂想起此事問李：「毗鄰土地如何辦理丙建﹖」李謂：「有土地改良證明書」，原告認為該批土地既已核准改良建地在先，而將其劃為一般農業區林業用地及農牧用地在後，顯不合理，故建議李找出土地改良證明書正本後再研商處理。故依據李震東於八十六年十二月三日在調查局台北市調處之供詞：「台北縣政府七十一年六月二十八日七一建五字第五五九二號函（受文者張燕華）及其附件土地改良證明書影本一份，其來源是其任職華美建設公司張克東之特別助理．．．曾使用該資料而存檔於家中。」此為土地改良證明書影本之由來，詎料，李在同日台北市調處之筆錄竟謂：「甲○○局長已先調閱相關資料（自縣府相關單位調取）取得證明書影本」此一供述顯在推卸責任，且與事實不符（詳後敍）。嗣因李找不到土地改良證明書正本，且李曾說他問過很多單位都說無案可稽，李遂將其先前所存檔之影本用於本件土地變更編定案。５、檢察官因採信李震東之供詞，起訴書謂原告要李出面向三之一地號等三筆土地之地主洽購，一併變更，原告並有共同投資開發圖利之打算，遂在其局長辦公室內指使李將上開土地改良證明書影本上所記載之「三一之一○」以下地號塗去，再變造為「三、三之一、三之二、三之三」等四筆土地地號，以上開方式共同變造該土地改良證明書影本（簡稱變造第一版）附於所補送之非都市土地變更編定申請書，改以一之二、三、三之一、三之二、三之三、十二、十二之一四地號等七筆土地，向台北縣政府申請將該七筆土地變更編定。嗣因台北縣政府相關部門會勘現場結果，意見不一，未及時作成審查表並將會勘紀錄送出，且三之二、三之三地號地主索價過高而無法談攏，莊、李、鄭等決定將「第一版」略作修正，莊乃指使李以修正液將一版土地改良證明書影本上三之二、三之三地號塗去，改填三之六、五之一地號，原告再將其辦公室之「與正本相符」橡皮章交給李加蓋於該影本上，而予變造使用。擬將本案土地由一般農業區林業、農牧用地調整為山坡地保育區丙種建築用地。嗣因淡水地政事務所以八十六年八月八日北縣淡地四字第八六○○七五八二號函送土地更正編定清冊，僅將一之二、三、三之六、十二地號等四筆列入，其餘七筆被剔除，李發現該三之五、十二之一三、十二之一四、五之三、五之四、五之五、五之六等七筆漏列後，遂向被告陳報，原告乃用電話與吳明意連絡，囑吳暫勿發出副本，並將更正清冊「以下空白」欄留白，以便再補註加添漏列之地號，同時原告在辦公室指示李將「第二版」土地改良證明書上三十一之九地號塗去改填二十九地號，另將原列二十九、三十五之一地號塗去，改填十二之一三、十二之一四地號（簡稱變造第三版），並將「與正本相符」章交付李加蓋於該變造之影本，惟李、鄭持該變造第三版土地改良證明書要求抽換並更正原申報之更正清冊，因吳明意仍主張保留原案，不予抽換，致未達成將十二之一三、十二之一四地號列入更正清冊之目的，以上係檢察官起訴書將原告列為變造公文書犯罪嫌疑共犯之主要理由。惟查：⑴據鄭亞雲於八十六年十一月二十五日在調查局台北市調處之供述稱：「三之一地號地主代表向李震東表示想要搭便車變更，李震東與我研究，認為可找段先生買。」另鄭亞雲復於八十六年十二月三日在調查局台北市調處供述：「．．．我叫李震東去查查看這三筆地主為何人，與地主談看看要不要一起搭便車或者乾脆賣給我們，我只記得李震東透過中間人了解，只有三之一地號地主有談的空間，李震東並找一位段先生，問其是否有意要買下三分之一地號之土地，段先生向我們表示，風險不願他一個人承擔，希望我們能夠拿出相對保證，事成後，他願意與我們六四分，但因我與李震東並沒有這筆錢，乃問甲○○要不要投資，然甲○○不置可否，為此我還曾與李震東去找過劉俊慶借錢，然劉俊慶態度保守而作罷。」次查案外人劉俊慶於八十六年十二月四日在調查局台北市調處筆錄，問：「前揭土地變更案辦理期間，李震東、鄭亞雲有無找你一齊投資購○○○鄉○○段土地公坑小段某地號土地，詳情為何﹖」劉答：「有的，我記不得是在那一天，但我記得李震東有在一個晚上到我龍江路的家中，向我表示前揭土地開發的地形不好，有缺一角，如果把那一角土地買下來就比較完整，地形比較好，土地價值也會提高，因此希望由我出資四、五百萬元，其餘的部分由他再找人，一起合資把它買下來，我表示再看看，後來李震東也沒有再提及了。」從上可悉，原告根本未投資也無投資之打算，但李震東供詞竟謂原告願出資二仟萬元買三之一地號土地，完全與事實不符，相較之下，自以鄭亞雲之供詞較可信，既然原告並無購買或投資三之一地號等三筆土地，從而便無動機指使李震東變造土地改良證明書第一版之必要。故檢察官以原告有投資三之一、三之二、三之三地號之計劃及打算，乃授意李震東變造第一版土地改良證明書，顯與事實不符。更甚者，李變造第一版還增加「土地公坑小段三地號」，顯有其目的，反觀原告既無購買或投資打算，足見是李一人變造土地改良證明書。⑵查台北縣政府八十六年五月三十一日召開相關單位研商會議所附資料即有申請人所送地籍圖及土地改良證明書影本（即變造第一版），但未加註「與正本相符」，原告擔任會議主持人，當日作成第一項結論即為：「請工務局、農業局調原卷查明．．．」，嗣於八十六年七月七日召開專案審查會議，亦因仍未補送土地改良證明書正本，原告擔任會議主持人，仍作為第一項決議：「請工務局、農業局查明土地改良證明書是否依規定核發．．．」。衡諸上情，倘原告有主導、指使或共同與李震東變造公文書，則原告顯無可能作成上開調閱或查明核發土地改良證明書之原卷等結論或決議。⑶原告從未說過各單位無案可稽，也曾調卷各單位資料，事實上台北縣政府八十六年五月三十一日研商會議資料，除李震東申請案附送之地籍圖及土地改良證明書影本外，另有淡水地政事務所主辦人林靜慧事先借調毗鄰土地地主金舜天申辦變更編定丙建案之公文（即台北縣政府七一北府地四字第八二九九號函，該函已敍明本案五十四筆土地水土保持工程視同檢查合格等內容）提供開會人士參考。嗣後地政局主辦人魏念銘即依該文號於八十六年六月十三日從台北縣政府檔案室調借該公文原卷及附件（即六八北府建五字第一九九七二號函及六八北府農六字第二○四六二一號函）送工務局會簽參考用。李震東顯然誤以為上開資料係原告所調閱，竟供稱：「甲○○局長查過各單位均無案可稽」，惟事實上，七十一年六月二十八日北建五字第五五九二號函及土地改良證明書原卷一直由台北縣政府工務局保管中，案發後始於八十六年十一月二十七日由台北市調處查扣。另三芝鄉公所亦同樣保留一份原卷存檔，此均足以證明李之供述謂「甲○○調查其他單位均無正本可稽」，顯與上開事實不符。衡情倘原告有參與共同變造，則為瞭解內容起見，怎有可能不向公文保存單位調閱之理﹖其次，既有原卷檔案存在，原告熟悉公文處理流程，殊無甘冒風險指使李變造之理﹖⑷按八十六年八月十一日調查局電話監聽對話紀錄，原告對鄭亞雲說：「李那個改良證明還是兩個版本，沒有弄清楚」，「改良證明還是沒有確定那一個啊」，「要趕快確定」，既然原告都弄不清楚李震東提出之版本，則如何能謂變造公文書前後三次係由原告主導、指使﹖復按八十六年八月十二日電話監聽對話紀錄朱永惠對鄭亞雲說：「那少一個（指十二之一四地號）是你們送件錯誤」，「我剛剛跟局長講過了嘛，他說你們送進來就沒有那個東西嘛」，「他們是照你們送的幾筆」，「你們沒有寫他們怎麼敢幫你們呢﹖」從上可知，所有申請變更案都由李以代理人身份作業，李前後提出變更申請案多次，原告也不清楚其中緣由，可從上述通話中印證，倘若係原告主導指使變造，怎有可能自己也不清楚﹖⑸李震東於八十六年十一月二十五日在調查局台北市調處供稱：「與正本相符的印章，即是莊局長辦公室的印章，他是叫秘書拿進來給我們使用，因為在改的時候剛好莊局長有訪客，莊叫我將資料收好，我是隨手將此印章放在自己案件袋內，忘了還給他」。惟李震東上述供詞並不實在，按「與正本相符」之橡皮戳，並非原告辦公室之印章，原告也未叫秘書將該橡皮戳交付李震東。依據原告秘書黃郁芬於八十六年十一月二十六日在調查局台北市調處之筆錄，問：「與正本相符印章乙枚該顆印章係何人所有﹖係作何用途﹖」黃郁芬答：「該枚與正本相符印章應係我前述李震東前來找甲○○時，李震東自局長辦公室走出，除要求我幫他影印資料，又向我借了這枚印章，惟我記得他向我借去後，即未歸還」。故依黃之供詞李震東係自己向黃郁芬借去該枚橡皮戳，並借走未還，而非原告叫秘書拿給他，也非在原告辦公室隨同文件被其取走。６、有關變造公文書部分，與地主申請土地變更分區使用編定案有關，李震東受地主等委託代為辦理申請案之撰擬，而土地改良證明書影本亦係李震東所提供，因部分申請案地號與證明書內所載有不符，故李震東為配合變更案將土地改良證明書影本先後變造三次，第一次並未加蓋與正本相符橡皮戳，第二、三次變造始加蓋該便戳，惟第三次變造加列十二之一四地號之土地改良證明書影本，因淡水地政事務所主住吳明意於八十六年八月九日上午未同意李震東抽換該證明書，當日下午經吳明意與原告討論後，原告亦未同意李震東抽換該證明書，故李震東並未行使。惟李震東為推卸變造公文書之責任，竟謂該三次變造行為均係原告所指示並在原告辦公室內變造云云，顯非實在，除原告所述上開辯解並反駁之理由外，謹再補充原告未參與李震東變造文書原因如下：⑴查李第一次變造土地改良證明書增列土地公坑小段三地號，其目的應係增加變更土地編定之範圍，因三地號面積較大，且該次變造之土地改良證明書影本又未加蓋「與正本相符」之橡皮戳，顯與原告無關，但李仍謂係在原告辦公室內變造，其推卸責任之意圖至為明顯。⑵其次，變造地點應非在台北縣政府地政局，例如變造第一版並未加蓋「與正本相符」之橡皮戳，且其後第二、三版之土地改良證明書，雖有加蓋「與正本相符」之橡皮戳，但該戳記係李向原告辦公室秘書黃郁芬所借走，有黃之證詞可稽。且調查局在李之住宅搜索時亦查扣有變造之土地改良證明書影本，因李係土地變更編定申請案之代理人，故其為申請作業之方便，怎有可能在原告辦公室內變造﹖何況此部分檢察官認為原告與李震東共同變造土地改良證明書，端係依據李震東之供詞，惟同案被告之自白顯有瑕疵或與他被告或證人之供述有出入時，即不宜做為犯罪證據。⑶按李震東在第二、三次變造土地改良證明書時，均在該證明書下方加蓋「與正本相符」印戳，並在其下蓋上張伯樂、吳世材之印章以示負責。既然對影本證明書以「與正本相符」為由，據為申請案之附件，提供受理機關審核，且在其上復加蓋委託地主之印章（究竟係地主自蓋或授權李震東蓋章，則不悉），惟既然以此附註之內容確認影本內容與正本相符，則此項確認與正本相符之行為，倘有與正本內容不符之情事時，則確認人自應負影本證明書不實之責任（倘地主不知情係授權代理人，則代理人應負確認責任）。何況，該變造之證書影本第二、三版既均有加蓋地主之印文，則自不可能在原告辦公室變造，原告也不可能參與變造甚明。⑷檢察官起訴書稱原告將變造第二版之土地改良證明書夾混於其職務上所掌八十六年七月十五日八六北府地四字第二六三九○九號函作為附件，發交淡水地政事務所處理。惟據淡水地政事務所承辦員林靜慧於八十六年十二月九日在台北市調查處供稱：「有關土地改良證明書我只有兩種來源，一是會議資料（即參加台北縣政府八十六年五月三十一日召開變更編定會議中之會議資料）及台北縣政府來函附件，此類均是前述第一版，另則係來自前述趙沛霖提供資料（即自地政局趙沛霖處影印取回承辦之文件），亦即第二版應係自趙沛霖處取得，亦因趙沛霖所提供案關當年文件（指台北縣政府六十八年九月十五日六八北府農六字第二○四六二一號函附土地改良證明文件）已相當完備，故我一時未察，即於前函（即台北縣淡水地政事務所八十六年八月八日北縣淡地四字第八六○○七五八二號函）呈報縣府。」另據台北縣淡水地政事務所承辦課長吳詠智於八十六年十二月八日在台北市調查處供稱：「八十六年六月十四日台北縣政府八六北府地四字第二一七三○五號函即附第一版之土地改良證明書，但依我看八十六年六月三十日本所簽報之提案審查表內容，本案承辦人林靜慧係依據其自縣府地政局承辦人趙沛霖取得第二版土地改良證明書辦理，但其當時所附資料應該還是原來第一版的土地改良證明書，所以八十六年七月十五日台北縣政府八六北府地四字第二一七三○五號所附之土地改良證明書版本也還是第一版，而八十六年八月八日林靜慧簽辦北縣淡地四字第八六○○七五八二號函時卻又附上第二版的土地改良證明書（即取自縣府地政局趙沛霖所影印者）．．．」。從上可悉，檢察官謂原告將變造第二版之土地改良證明書夾混於其職務上所掌八十六年七月十五日八六北府地四字第二六三九○九號函為附件，發交淡水地政事務所處理，完全與證人林靜慧、吳詠智供述內容不符。且原告身為局長，所有局內函件均按分層負責方式由承辦人員簽辦，殊無自行夾混之理﹖⑸按李震東曾向原告表示，其先前辦理張燕華申請發給土地改良證明書案，其間因涉及土地分割及其他原因，曾申請多次，台北縣政府也曾作不同之回函，故有不同之版本存在。因李震東以地主代理人身份先後提出申請土地變更編定及更正分區案，究竟使用何一版本係由李與地主洽商決定，原告根本不涉及決定或主導之身份，從而顯無可能與李共同變造之理﹖７、對電話錄音內容之辯解：按電話錄音因對話雙方當事人所敍述之語意內容，第三人對其事實背景前因後果並不瞭解，倘遽予引用摘要，則錄音對話往往流於斷章取義，以偏概全造成推論事實。縱使該項錄音過程係按監聽法規作業程序核准錄製，尚非所謂毒樹毒果理論範圍，然因證據力較具瑕疵性質，殊不宜將電話錄音採為犯罪事實之直接證據，此首應辯明者。查本案檢察官起訴書以附件方式將八十六年八月五日下午原告與李震東通話紀錄，同年月七日下午與吳明意通話紀錄，同年月八日上、下午與李震東通話紀錄，同年月九日上午與鄭亞雲、李震東、吳明意通話紀錄，並摘錄其中部分對話引為原告有共同變造文書之犯罪證據，惟上開通話內容難免有斷章取義推論事證之嫌，故顯有扼要辯明之必要：⑴通話緣由：按八十六年七月七日台北縣政府審查會專案小組對三芝土地申請變更編定案曾作成決議：「請工務局和農業局查明本案土地（建物）改良證明書是否依規定核發，如係依規定核發，本案請地政事務所循更正分區及編定程序報縣府核定」。嗣經原核發單位工務局簽註：「經核本局係依法核發之土地（建地）改良證明書無誤」，該申請案旋轉送淡水地政事務所後，因該所認為對三芝土地申請案採取「變更」及「更正」之處理程序二者有不同，為慎重起見，經協調由淡水所陳報「更正分區案」，再由申請人向縣府申辦「變更編定案」，惟先前因受朱永惠議員及鄭亞雲之請託，原告希望本案在八十六年八月十日前告一段落，乃協調淡水所改採二案分別送縣府，由地政局以「併件簽核准」再報省，縮短作業流程。故八十六年八月七日通話紀錄，甲○○：「另外那個變更編定的，我們那天研究，就是要補個申請書，併件簽核准，時間上你們什麼時候送過來﹖」吳明意（更正案）「明天送過去」。次日（八十六年八月八日）李震東另與原告連絡約定於：「下午送件（變更案）到局」，即為該申請案相關處理過程之通話協調緣起。⑵八十六年八月八日電話協調處理過程：①八十六年八月八日下午李震東攜變更案，原告公出，由秘書黃郁芬將淡水所送來之更正案囑李核對清冊、地號後再送件，原告返局後，李表示淡水所之更正清冊漏掉數筆地號，當時李震東表示主要漏列十二之一三、十二之一四地號，並提示台北縣工務局七十二年五月十日北工三字第一－一四五八號函有記載十二之一三、十二之一四地號在內，係屬土地改良查驗範圍，李並說明原先（七十二年）辦理退稅申請土地改良證明書是其代辦，因地號分割多次，所以申請不止一次，縣府核發之函件及所附改良證明就有好幾版，各版都正確，原開發案申請文件也是改來改去，他已換二次，他知道最後正確之版本。②原告相信其說，向李表示要用最後正確之版本，如係影本應加註：「與正本相符」，並蓋章以示負責。旋即由原告以電話連絡吳明意，告知有幾筆地號漏列沒處理，吳說：原山坡○○○區○道路用地不必列入。莊則認為「道路用地可列上去，清冊要更正一下，以下空白暫不要寫，漏掉還可加上去。土地改良證明書要當事人加蓋『與正本相符』，他們自己負責」等，為當日下午二通電話協調內容。原告即轉知李震東次（九）日到淡水所去找吳明意核對清楚再送件。⑶八十六年八月九日電話協調處理過程：吳明意認為最好保留原申請案，吳於電話中表示：「．．．我的看法是比較偏向照原來案子繼續進行，照正常程序」。「我一直強調沒有問題的案子先進行」。緣於李震東曾於前一天（八日）提示台北縣政府工務局七十二年五月十日北工三字第一－一四五八號函，經原告檢視其內容確有記載十二之一三、十二之一四地號兩筆，係屬該函所核准土地改良查驗之範圍，但次（九）日李前往淡水所與吳明意解說申請變更案與淡水所之更正案，後者有漏列十二之一三、十二之一四地號部分，不知何故，竟未將該公函向淡水所提出，以致原告誤解以為李已將該函配合變更案證明十二之一三、十二之一四地號確屬土地改良查驗之範圍，致與吳明意通話時雙方對漏列部分之處理方式認知上有誤差，此觀諸莊謂：「．．．但是那一筆公文上本來有」。吳：「他（指李震東）剛剛資料全部拿給我找啊，找不到啊」，莊：「有啊，原來的公文是有那一筆啊」，吳：「沒有啊！剛怎麼找都找不到，我還請他幫忙找都沒找到」，莊：「因為我看過公文，十二之一三、十二之一四都有嘛，你有沒有看到那公文﹖」，吳：「那份公文我是沒看到。」，莊：「有啦，最後二筆啦！十二之一三、十二之一四．．．」。從上可證明李震東確有不同版本之台北縣政府核發土地改良證明書之公文影本。其次，李向原告提示付公文上有記載十二之一三、十二之一四地號在內，但李於淡水所見吳明意時，不知何故未出示該份公文據為補列淡水所更正案清冊所遺漏者，此舉亦證明原告並未參與變造起訴書所稱第三版之土地改良證明書影本。⑷依據八十六年八月九日原告與吳明意之通話紀錄，除前項引述之外，尚有其他對造內容亦可佐證原告對李震東所提申請變更案附件內容並未完全瞭解，例如莊對吳說：「．．．因為我聽他們講分割來分割去，我也搞不清楚．．．」。「那張是他提的，應該也是在那範圍內，只是當初漏掉了，他的範圍是同一個範圍啦！照理應該都是有啦！只是大概是不清楚，他自己填，填弄錯了．．．」。「他們現在在這邊討論，他們那幾筆啊！現在搞了有幾個版本都不清楚，那一個原則就是說申請人他自己負責，這是一個，那你們根據他申請的，．．．因為以前那個開發它是整片沒有錯，可是他們那筆數是改來改去，你知不知道，原來的公文就改來改去，對啊！這他們自己負責啦！」，「他們那個原來什麼證明啊！換來換去，他們到底那一個正確，要請他們寫那個自己負責啦！再拿來局裡，給他們去查啦！」從上可悉，申請變更案係李震東代理地主提出，究竟要變更若干地號﹖應檢附何項證件﹖李自己完全瞭解，原告是受理單位或上級審查機關主管，如果謂原告係共同參與變造文書行為，則焉有自己也搞不清楚之理﹖故檢察官由監聽通話紀錄部分內容推論原告有共同參與變造文書，顯與證據經驗法則有悖。三、所謂違法更正分區之認定與事實有違：檢察官起訴事實對此部分略謂：原告以上開變造之土地改良證明書混充解釋為水土保持合格證明，再據以將上揭土地由一般農業區更正為山坡地保育區，再變更編定為丙種用地。惟查：（一）上開上地改良證明書之申請人張燕華（係已逝華美建設公司負責人張克東之配偶），早在六十七年即向台北縣政府申請開發大型社區用地，六十八年間經台北縣政府以北府建五字第一九九七二號同意開發，旋於同年度由地主依山坡地保育利用條例第三十條規定提出水土保持計劃，報經台北縣政府以北府農六第二○四六二一號許可，地主即向台北縣三芝縣公所申請取得雜項執照從事水土保持工程，嗣經台北縣政府以七○年北府農六字第二○二三○號函勘查相符（五十四筆），並核發水土保持設施完工證明。同年縣府再以北府農六字第九四三○號函釋示前核發之水土保持設施完工證明書應視同水土保持檢查合格在案。嗣地主為申報土地開發所支出之工程費以抵減稅金，復於七十一年六月二十八日由台北縣政府准予核發土地改良證明書（五十四筆），以上為與本案相關之土地改良證明書核發緣由，惟從上述土地改良證明書核發過程，可證明左列事項：１、土地改良證明書之核發，必需先有土地改良之申請，與本案相關之土地改良證明書，其先前係向主管機關申請雜項執照，再從事水土保持工程，並取得水土保持設施完工證明書即視同水土保持檢查合格後，始申請土地改良證明。從而就本案言，主管機關核發土地改良證明，顯係因地主業已取得水土保持設施完工證明，即水土保持檢查合格，始予核發甚明。２、按平均地權條例施行細則第十二條第一項規定，土地所有權人為土地改良，應依規定提出申請書，向工務機關申請查驗，完工後再申請複驗，由工務機關會同農業、水利機關派員勘查水土改良工程符合規定後，始發給土地改良證明書。復依八十一年一月十日內政部台（八一）內地字第八一七七三○八號函修訂平均地權條例施行細則第十一條、第十二條補充規定第六點，山坡地作為建築使用，依山坡地保育利用條例規定所辦理之水土保持工程（例如植生綠化工程、坡面噴漿工程等）或開挖整地工程，經主管機關核准施工及完工有案者，可依法核發土地改良費用證明。與山坡地保育利用條例施行細則第八條所規定核發水土保持合格證明書，二者均係證明土地所有權人有從事水土保持工程之事實，並無不同，固然核發機關有別，但就法理言，各該證明對水土保持工程施作之勘查事實既然同一，但檢察官起訴意旨竟以核發法源、機關及使用目的不同，即遽認二者並無同質性，且違法不當，此項見解殊有斟酌餘地。尤以本件土地改良證明書取得前，地主業已獲得核發水土保持設施完工證明書以視同檢查合格在案，亦足以佐證該開發地區之土地先前確已從事水土保持之工程無訛。３、查台北縣政府建設局於七十一年以七一北建五字第五五九二號函核發地主張燕華土地改良證明書，該函內載從事建地改○○○鄉○○段北勢子土地公坑小段一之二地號等共計五十四筆，該改良之土地於七十年二月五日台北縣政府公告劃定分區及編定使用地時，涵蓋一般農業區林業、農牧用地、山坡地保育區農牧用地及山坡地保育區丙種建地，故土地改良證明書所驗證從事改良土地之範圍及種類尚含蓋山坡地保育區在內。既然可證明開發地區有經水土保持之事實，則與水土保持合格證明之事項，二者所證明之內容本質上並無不同。至於使用之目的縱然有別，但如法令並無明示不得替用之情形下，將土地改良證明解釋可視為水土保持合格證明文件，此就二者所勘驗事實及證明事項完全相容即知，從而權責機關之解釋，尚非違法。（二）本案土地先前劃定有錯誤：按內政部依區域計畫法施行細則第十六條規定，於六十四年八月一日函頒訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種仗用地作業須知」，以為地方政府辦理劃定非都市土地使用分區及編定使用地之依據，至八十六年三月二十一日上經八次修正。有關台北縣非都市土地使用分區之劃定及使用地之編定工作，業於七十年二月五日辦理編定公告完成，查依當時作業須知（六十八年一月十一日修正）第五點規定非都市土地使用分區之劃定原則，其中第（二）款規定，特定農業區以外，可供農業使用之土地，得會同農業主管機關劃定為一般農業區。第（六）款規定，⑴山坡地範圍內之土地或⑵依有關法令認為必需辦理水土保育，以維護自然資源者，得會同水土保持機關等劃定為山坡地保育區。本案土地既經前述台北縣政府審核水土保持計畫可行，經施作完成勘查相符，並核發水土保持設施完工證明書（應視同水土保持檢查察合格）及土地改良（建地）證明書，依「作業須知」規定應劃定為「山坡地保育區」，始為正確。惟地政機關卻以台北縣政府七十北府地四字第三二一一八號非都市土地使用編定公告確定，於七十年五月二日登記為「一般農業區」農牧用地或林業用地，顯係使用分區劃定錯誤。依內政部八十七年一月十九日台（八七）內密鳳地字第八六○○○八九號函復法務部調查局函說明第三之（一）項略以：「．．．有關使用分區劃定後，其辦理更正，應以依當時使用分區劃定原則規定辦理，使用分區劃定有錯誤或遺漏，且經查明屬實者，始得辦理更正」之內容，足見應由地政機關淡水地政事務所本於職權查明辦理更正，其係依法辦理。
（三）張伯樂等地主沿用台北縣政府核發案外人張燕華（前地主）對土地公坑小段一之二地號等五十四筆確有經土地改良事實之證明書，據向台北縣政府提出非都市土地變更編定申請書，持為申請土地公坑小段一之二地號等土地變更編定之依據，經台北縣政府於八十六年五月三十一日召開研商會議，通知台灣省政府地政處、朱永惠議員、工務局、農業局、環保局、地政局、淡水地政事務所等單位派員參加，惟檢察官起訴書竟稱該會議由甲○○強勢主導做成結論，顯與事實不符，按參加單位與會人員均各陳己見，原告豈能操作主導﹖且與會人員係依據申請案所檢附土地改良證明書影本，並參考淡水地政事務所先前已調出相關毗鄰土地金舜天申請變更丙建案（即台北縣政府七十一年一月十二日七一北府地四字第八二九九號）影本，經研討後並未對申請案作實質審查，亦無為「准」或「駁」之決定，僅係對本案處理程序作成會議結論：
（一）請工務局、農業局調閱七十一年間建設局核發「土地（建地）改良證明書」之原卷，並請查明該證明書是否可視為水土保持合格證明文件。（二）上開土地（建地）改良證明書如經工務局、農業局查明可視為水土保持證明文件，則納入非都市土地使用分區及使用地編定通盤檢討，予以更正。（三）於處理過程中，如發生法令適用疑義，則報省請示。上述會議結論係在公開討論下，獲得與會者共識所作成，其程序完全適法，事後亦按該結論逐項處理，故並無違法之處。查前開會議結論（二）上揭土地（建地）改良證明書如經工務局、農業局查明可視為水土保持證明文件，則納入非都市土地使用分區及使用地編定通盤檢討，予以更正。故該申請案因台北縣政府農業局八十六年六月六日會簽時表示：「土地（建地）改良證明書是否可視為水土保持合格證明文件，請逕洽核發土地（建地）改良證明書之權責單位查明」。緣此該案會簽台北縣政府核發土地改良證明書之權責單位工務局時，經該局使用管理課技士林文能簽擬：「查張伯樂等二人申請座落於○○鄉○○段土地公坑小段一之二地號等土地變更編定一案，經核領有本局核發之土地（建地）改良證明書可視為水土保持合格證明文件」，並由課長洪村山代為決行。就工務局上開見解言，應係針對土地改良證明書核發過程，先前已會同相關單位派員實地勘查工程之開始與完竣，可證明其所施作水土保持之改良，與依據山坡地保育利用條例施行細則，由縣（市）主管機關派員檢查農牧用地從事水土保持設施，據以核發水土保持合格證明書之勘驗事項，二者並無不同，縱二者法源有別，但均係依據施行細則所核發，而施行細則乃行政機關依據法律授權範圍所擬訂，尚屬法令性質，故權責機關所作解釋尚難視為違法。而且，依據八十六年五月三十一日研商會議（林文能曾參加）淡水地政事務所承辦人林靜慧提供之台北縣政府七十一年一月十二日七一北府地四字第八二九九號函准金舜天申辦丙建案（該案之五筆土地含蓋本案土地改良證明書內五十四筆土地）說明二已敍明：本府核發七十年一月二十六日北府農六字第二○二三○號函所述「經派員檢查與原核准變更設計書圖相符」，依本府農村科七十年十二月二十八日北農六字第九四三○號函說明，上開函示核發水土保持設施完工證明應視同檢查合格證明。即依省府六十九年十月十八日府農六字第一○二○二四號函說明二第（一）項，山坡地保育利用條例施行細則第十二條所稱「經檢查合格」之涵義與標準，係指實際施工符合「山坡地開挖整地計畫書」中水土保持之要求。故台北縣政府工務局表示：「領有本局核發之土地（建地）改良證明書可視為水土保持合格證明文件」，就上述理由言，並非無據，原告按權責機關之解釋處理本案，亦無違法失職可言。有關原告於會議結束後書寫一便條予關心申請案之朱永惠議員，略謂本案是否可行﹖以「該土地改良（建地）證明可視為水土保持合格證明文件」為斷，係因朱議員承詢會議結論內容中，要工務局、農業局查明何事﹖原告乃順手所寫，並無其他含義，也未示意朱議員交付他人，至於朱永惠是否將該便條交付承辦人員催辦，惟解釋法令疑義事關權責機關之見解問題，應不受他人之拘束，故該便條紙記載內容尚難據為原告有何違法之證物。（四）嗣淡水地政事務所依研商結論，將申請案有關資料製作「台北縣配合台灣北部區域計畫（第一次通盤檢討）非都市土地使用分區調整作業提案審查表」建議將本案十一筆土地由「一般農業區、林業、農牧用地」調整為「山坡地保育區丙種建築、交通用地」，提陳台北縣政府專案小組八十六年七月七日審查會議，經討論後採台灣省政府地政處專員黃麗玲之意見，即依往例使用分區劃定錯誤，應由地政機關查明本於職權逕為更正，而非以通盤檢討調整更正，且黃麗玲強調更正分區及編定案件已授權由縣府核定，故專案小組決議「請工務局和農業局查明本案土地改良證明書是否依規定核發，如係依規定核發，本案請地政事務所循更正分區及編定程序報縣府核定」，案經簽會農業局八十六年八月五日簽復略以「請依本局八十六年六月六日簽辦理」，即逕洽核發土地改良證明書之權責單位查明。另簽會工務局（八十六年八月六日）二度簽復均以「經核本局係依法核發之土地（建物）改良證明書無誤」並經淡水地政事務所查明審核後，以八十六年八月八日北縣淡地四字第八六○○七五八二號函報四筆土地更正編定清冊送台北縣政府核辦，台北縣政府地政局亦按八十六年五月三十一日會議結論第（三）點「於處理過程中，如發生法令適用疑義，則報請省府請示」，經於八十六年八月二十一日以八六北府地四字第三○六六八九號函，將該更正編定案陳報省府地政處，擬請准予將上開土地一般農業區更正為山坡地保育區。（五）三芝土地案因先前劃定有誤，依法應屬職權更正而非申請更正：嗣經地政處於八十六年十月九日以八六地四字第五九○七一號函覆台北縣政府略以：依內政部頒「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」六（六）規定，山坡地保育區之劃定原則為：「下列之土地，得會同山坡地保育利用機關等劃定為山坡地保育區：①山坡地範圍內未能劃定為其他使用區之土地。②依有關法令認定為必需辦理水土保育，以維護自然資源者。」是山坡地保育區之劃定與上開水保局函所稱屬山坡地保育利用條例稱之山坡地範圍並不一致。又依該「作業須知」三（二）規定，非都市土地使用編定係由縣（市）政府主辦，是以本案土地原劃定如係錯誤，仍請貴府查明本於權責自行核處。惟台北縣政府地政局接獲該函後，仍認為縣府似未獲明確授權更正使用分區，應由地政處核處較妥，故於八十六年十月二十日以八六北府地四字第三九一一三二號函再請示地政處，嗣經省府地政處於同年月二十四日以八六地四字第六三○○九號函復略謂○○○鄉○○段土地公坑小段一之二、三、三之六、一二地號等四筆一般農業區林業用地、農牧用地，擬調整為山坡地保育區一案，因涉及事實認定問題，仍請貴府本於權責查明自行依法核處。故本案依據省府地政處函復意旨，於同年十一月十三日以八六北府地四字第四三○九四九號函，將本案四筆土地之更正分區事項函復淡水地政事務所同意照案辦理，並將副本抄陳台灣省政府地政處核備及副知相關單位，該所於同年十一月二十四日將本案四筆土地由一般農業區更正編定為山坡地保育區，並登載於土地登記簿。上述處理過程，尚難指稱原告有違法更正分區之行為，理由如左：１、原告對台北縣政府受理尚無前例之申請案，因處理過程發生法令適用疑義而報請省府核示，係依法行政而為。至於相關單位對本案所請更正分區之地號為一般農業區林業用地與農牧用地，是否可更正為山坡地保育區發生疑義，惟是項疑義乃各單位本於權責就相關事項之法律上見解予以釋明而已，雖有其他不同見解，尚難以持不同見解之釋示，即認為係違背法令。２、按劃定山坡地保育區之土地，並非以山坡地為限，惟通常易誤解認為非屬山坡地即不得劃歸山坡地保育區，此緣於保育區多位於編定為山坡地之範圍內，惟仍有例外。至於因原編定土地分區有誤，或原編定土地使用分區不適當而更正為山坡地保育區之情事，亦有案例可查。何況，本案四筆土地更正分區是更正七十年間劃定錯誤之分區，其與該土地現為平地或山坡地已無關。故原編定非屬山坡地者，即不得更正分區為山坡地保育區，顯非正確之見解。按內政部於六十四年頒訂「製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」五、非都市土地使用區之類別及其劃定原則（六）山坡地保育區即列有：「左列土地，得會同有關機關劃定為山坡地保育區：（一）山坡地範圍內之土地。（二）依有關法令認為必需辦理水土保育，以維護自然資源者。」亦即除「山坡地」範圍外，依有關法令認為必須辦理水土保育，以維護自然資源者，亦得劃為「山坡地保育區」，且該劃定原則，自內政部於六十四年八月頒訂迄今，雖經多次修訂仍維持不變，因此有關「山坡地保育區」之劃定，從一開始即包括「山坡地」與「非山坡地」範圍兩種情形。所謂「山坡地」，依內政部所頒「山坡地開發建築管理辦法」第二條規定，係指依山坡地保育利用條例第三條規定劃定，報請行政院核定公告之公私有土地，而該條例於六十五年四月十九日始公布實施，較之前「作業須知」訂頒為遲，故「山坡地」及「山坡地保育區」二者範圍之劃定所依據法令不同，作業時程不同，其範圍自未必一致。另依內政部七十二年五月九日台內營字第一四三三九四號公告「台灣北部區域計畫法」內規定：山坡地保育區為「保護水土及自然資源之土地，其劃定必須為山坡地保育利用範圍內不屬其他使用區之土地，或依有關法令認定必須辦理水土保育之土地」，亦即北部區域計劃原規劃為「山坡地保育區」之土地並非僅限於「山坡地」範圍。另內政部八十二年七月二十四日台內地字第八二八五六五三號函亦釋示非屬山坡地範圍內之山坡地保育區土地，其分區之劃定，請依「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」六、規定辦理，惟仍應考量水土保持及自然資源之維護。據上可知前敍「山坡地」與「山坡地保育區」二者並不一致。故除山坡地保育利用條例所指「山坡地」範圍外，尚包括該法定山坡地以外之土地，例如依有關法令認為必需辦理水土保育，以維護自然資源者，亦得劃為「山坡地保育區」便是。上述法令依據及法律見解，業經台灣省政府地政處於八十六年十二月二十二日以八六地四字第七四三九九號函覆台北地方法院檢察署案在案。且該函亦認為非都市土地使用分區及用地有無劃編錯誤，係屬事實認定問題，如經查明確有編定錯誤情事，基於尊重法制及維護人民權益，依內政部七十五年二月十九日台內地字第三七九一五二號函及省政府七十六年七月九日府地四字第五四六二二號函釋意旨，自可由縣（市）政府本於權責依法核處辦理更正。３、復參酌內政部七十八年七月二十四日台內地字第七二四七三號函對非都市土地因參加農地重劃補辦編定錯誤而擬更正編定者釋示略以：本案土地因參加農地重劃補辦編定錯誤辦理更正乙節，請依「非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定本於職權逕行核處。及內政部六十一年五月三十一日台內地字第四七○○六三號函復：「查行政機關為適應實際需要，就其應辦事項授權其所屬下級機關辦理，旨在提高行政效率。本案關於土地更正登記，在土地法第六十九條未修訂前，既奉行政院令示由省府授權縣（市）政府或地政處核定，倘有處理不當情事，基於行政學上『權責相稱』之原理，自應由被授權機關負完全責任」。故上述內政部之函釋針對編定（或劃定分區）錯誤辦理更正登記，應係授權原編定機關本於職權由縣（市）政府核定更正之，亦足供本件三芝土地變更編定及更正分區處理程序之參考。４、又內政部八十七年一月十九日以台（八七）內密鳳地字第八六○○八九號函復法務部調查局台北市調處，對於辦理更正部分曾解釋略以「有關使用分區劃定後，其辦理更正，應以依當時使用分區劃定原則規定辦理使用分區劃定有錯誤或遺漏，且經查明屬實者，始得辦理更正。」查有關三芝土地變更案，先前該批土地五十四筆開發過程既有申請水土保持，且經核發水土保持合格證明之土地改良證明書在案，應屬整體開發之地區，惟其中部分土地仍編定為一般農業區，與其他毗鄰已施作水土保持合格之開發地區二者確有不符，從而原編定使用分區顯有錯誤，故台北縣政府按更正分區及編定程序處理，並無違誤。５、從而原告依據省政府地政處八十六年十月九日八六地四字第五九○七一號函暨八十六年十月二十四日以八六地四字第六三○○九號復函及上述內政部函釋授權意旨處理，本於權責由台北縣政府函復淡水地政事務所，對申請案所列四筆土地之分區編定，既經該地政事務所查報係原劃定有錯誤，同意按照更正分區方式辦理。嗣經該所將申請案四筆土地，由一般農業區更正編定為山坡地保育區，就上開更正分區案處理過程言，即有法令依據，尚難指稱為違背法令，亦無違背職務可言。（六）綜上所述，檢察官起訴意旨以原告為地政局局長，係依法令從事公務之人員，對於違背職務之行為期約賄賂，所為係犯貪污治罪條例第四條第一項第五款之規定，惟起訴事實認事用法顯有可議：１、所謂職務上之行為，係指公務員在其職務範圍內所應為或得為之行為，所謂違背職務之行為，係指在其職務範圍內不應為而為，或應為而不為者，依貪污治罪條例對違背職務之行為而期約，始成立違背職務期約賄絡罪，故本案檢察官必需有確實之證據足以證明原告先有不法之期約後，再就原告處理三芝土地更正分區案，確有事實證據足以證明有職務上不應為而為或應為而不為，方屬不適用法令。易言之，必須證明期約與違背職務間有因果關係存在，始足以當之。２、惟衡諸上情，原告與刑案其他共同被告間並無期約二仟萬元之事證，矧原告與地主間從不認識，更遑論期約，至於李震東供述鄭亞雲有向原告期約云云，均係轉述或傳聞之說辭，且與鄭亞雲之直接供詞不符，要難據為證明原告有向刑案其他被告期約二仟萬元之證據。況查原告擔任地政局長時，被指定為台北縣政府與台北縣議會間之府會總連絡人，其間李震東受地主張伯樂等委任提出三芝鄉土地變更編定案，因朱永惠議員關心本案之處理過程，原告就職務上依法可行之範圍內儘量予以協助，絕無涉及期約二仟萬元。
３、原告就張伯樂等地主提出之申請案，均係按法令可行之方式處理，且本案簽辦單位及承辦人員之多，原告縱以地政局長之身份亦要難以違法方式處理，也未對屬下承辦人員施壓或特別指示，觀諸地用課長莊月桂在調查局台北市調處供稱：本課在經辦前述地號土地變更、更正作業期間，局長甲○○並未對我們作任何指示，只頻頻向我們表示北縣議員朱永惠一直在關切本案進度，囑本課儘快辦理。另承辦課員趙沛霖亦在市調處供稱：「局長甲○○曾多次向我表示本案係縣議員朱永惠所關心的，要我們儘速處理」。足資佐證原告係按正常程序辦理。況本案亦經會簽相關部門提供法令見解，及提請上級機關核示等，均有拘束主辦單位之效果，從而原告雖係地政局長，顯難有不應為而為或應為而不為，故三芝土地更正分區案，原告於處理過程並無違背法令，亦無違背職務之期約行為。四、被告於八十六年十二月九日以八六北府人二字第四五七一五一號令核定原告「停職」，奬懲事由內容為「因涉刑案經台灣台北地方法院檢察署於八十六年十一月二十五日依法押」，惟查原告所涉三芝四筆土地更正分區案，係經邀台灣省政府地政處等相關單位人員研商、專案審查，並由淡水地政事務所審核函報台北縣政府，經地政局簽會農業局、工務局查明確屬使用分區劃定錯誤，且二度報奉台灣省政府（地政處）核復本於權責處理，遂以台北縣政府八十六年十二月十三日八六北府地四字第四三○九四九號函復淡水地政事務所略以「貴所函報本縣三芝鄉四筆土地，由一般農業區更正為山坡地保育區案，既經本府工務局查明依法所核發土地改良證明書可視為水土保持合格證明文件，且經貴所查報係原劃定錯誤，本府同意照案辦理」，均係依法辦理，且依當時台北縣政府及相關承辦單位人員公開說明亦稱依法辦理，淡水地政事務所及地政局相關承辦人，核稿人及代決人均未遭羈押或起訴。五、未料改選縣長交接（八十六年十二月二十日）以後，被告卻以八十七年一月三日北府人二字第○○一三一七號令核定被告「一次記二大過」，奬懲事由內容為三芝土地案「涉嫌違法收賄變更地目，嚴重傷害政府信譽」，惟查該內容二部分均非事實，即（一）涉嫌違法收賄部分，三芝案原告從未與朱永惠、鄭亞雲、李震東談及錢的事，亦與地主張伯樂、吳世材、陳重禧、王磊等不認識，何來收賄﹖且檢察官係於八十七年三月二十四日始以涉嫌「期約賄賂」起訴，從來即無「收受賄賂」之事實與證據。（二）涉嫌違法變更地目部分，經查涉案四筆土地（一－二、十二、三、三－六地號」登記簿謄本其地目未曾變更，根本無「變更地目」之事實，可知奬懲內容事實已嚴重錯誤，何來「確實證據」憑以一次記二大過行政處分﹖六、台灣省政府公務人員復審暨重大奬懲案件審議決定書部分：（一）仍未查明事實：參八十七年十二月二十八日起訴狀。（二）原處分機關答辯意旨錯誤：同參八十七年十二月二十八日起訴狀。（三）「一次記二大過」之原處分，係台北縣政府於八十七年一月三日發文，以所謂「涉嫌違法收賄變更地目，嚴重傷害政府信譽」為由，惟台灣台北地方法院檢察署卻係於八十七年三月二十四日始以原告涉嫌期約賄賂提起公訴，則原處分之奬懲依據為何﹖怎會以事后發生之起訴內容為其發生在前之奬懲內容﹖豈不違反常理且有悖於經驗法則與論理法則。（四）況查所謂原告涉嫌違法收賄變更分區云云，均屬無稽且欠缺確實證實，同參八十七年十二月二十八日起訴狀，不再贅言。七、公務人員保障暨培訓委員會部分：（一）仍未查明事實及「確實證據」何在﹖參八十七年十二月二十八日起訴狀。（二）行政處分在先，卻以事後起訴書為理由，況起訴書內容錯誤百出，係未經法院調查認定之錯誤事實。參八十七年十二月二十八日起訴狀。
（三）監察院亦未調查，僅憑錯誤百出之起訴書內容，參八十七年十二月二十八日起訴狀。（四）決定書錯誤，其中「行使變造土地改良證明文件」：１、係申請人之代理人李震東行使，並非原告行使。２、「違法收賄」錯誤：無「確實證據」。３、「變造分區」錯誤：無「確實證據」。（以上均參八十七年十二月二十八日起訴狀）。
七、綜上析陳，狀請撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一：（一）原告辯稱無確實證據可堪認定其有違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽部分：查臺灣省政府及所屬各級機關處理奬懲案件注意事項規定：「十一、各機關對於涉嫌刑事案件之處理，除須主動依法移送司法機關偵辦外，並得詳審是否符合公務人員考績法暨其施行細則一次記二大過之標準，依程序辦理專案考績（成）免職。」是以公務人員執行職務有違法失職時，依法應負民、刑事或行政責任，此三項公務人員之責任乃並行不悖，因此，縱公務人員已受無罪宣告，仍得依公務人員考績法等相關規定加以適當處置，蓋刑事責任與行政責任二者立法意旨不同，前者在於懲治不法，維護社會秩序；後者在於整飭官箴，建立廉能政府，此為二者法制不同之處，合先敍明。本案原告所涉刑案雖尚未經法院判決有罪，惟起訴書記載檢察官偵查、蒐證之各種情形，歷歷在目，實有實證（錄音、人證、物證．．．等證物可稽）。足證原告涉嫌行使變造公文書、違背職務收受賄賂，非原告空泛狡辯所能塞責。茲將原告行政違失之具體事證臚列如下：⒈淡水地政事務所前主任吳明意於調查處訊問時供稱：當時鄭亞雲和一男子（即李震東）至其辦公室，問其應如何處理該案，鄭亞雲並拿出一張土地改良證明書（即變造第三版），問其是否可持該證明書辦理變更編定，經其審視與縣政府提供之土地改良證明書並不相符，乃以電話與原告連絡，表示有變造情事，原告竟要求抽換地政事務所原持有之土地改良證明，惟其並未抽換，且其固曾見過二種不同版本，然其仍按縣政府原來指示辦理，並未依從原告之意思。⒉於八十五年十二月三日被告徵收委員會討論大來公司申請「書面查估」案時，曲解會議主席尤清之指示，命前課長陳炎基、職務代理人留賢純作不實之會議紀錄，前課長陳炎基、職務代理人留賢純違失部分並經被告分別核予申誡貳次及申誡壹次之行政處分在案。⒊被告之地政局前技正廖明傳依原告指示，向淡水地政事務所課長吳詠智、課員林靜慧說明三芝非都市土地使用分區更正案辦理之方向，即將本案土地由一般農業區林業、農牧用地調整為山坡地保育區丙種建築用地。於弊案發生後，因原辦理有瑕疵，被告地政局並多次函請淡水地政事務所查明案情報府回復為原編定用地。故原告稱依法辦理三芝土地更正分區案，顯非事實，另吳、林二員受長官囑咐即報府核辦，不無怠忽職務，輕率行事，其違失部分並經被告於八十七年七月三日以八七北府人二字第二○○九七○號函請該所依權責核予渠等二員各申誡貳次在案。⒋被告於八十六年九月四日始以八六北府地四字第三三五七四七號函訂八十六年九月五日起統一發放自動拆除奬勵金，惟原告於八十六年七月二十二日即命技士王賀盛、約僱人員唐有靜及約聘人員潘淑如等三人至其辦公室發放大來公司自動拆除奬勵金，其處事顯有失當，技士王賀盛等三員因未適時陳述發放時間、地點不當，經被告分別核予申誡壹次處分在案。⒌被告工務局技士林文能及前課長洪村山明知工務局並非水土保持主管機關，亦非核發水土保持合格證明之單位，竟曲從前縣議員朱永惠與原告之要求，故意曲解法令，由技士林文能在其職務上所掌之會簽單上登載不實意見，並由前課長洪村山逕審核決行，林、洪二員違失部分案經被告於八十七年七月三日以八七北府人二字第二○○九七○號令核予各記過貳次在案。以上五點，在在顯示原告違反公務員服務法公務員應忠心努力，誠實清廉之規定。（二）原告辯稱李震東為求卸責，誣指其指使、授意、主導變造土地改良證明書及檢察官之起訴有誤認事實錯用法律之嫌等，按原告所涉刑案經起訴後，刻正由臺灣板橋地方法院積極偵辦中，惟此項刑事責任之追究非行政機關權責，是以被告核予原告行政處分時，尚無須以其所涉刑案判決結果為斷。二、查公務員服務法第一條規定：「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行職務。」另同法第五條復規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩，及冶遊賭博，吸食煙毒等，足以損失名譽之行為。」依前揭規定，公務人員應忠心努力，誠實清廉，杜絕一切足以損害名譽之行為。本案原告原為被告一級主管，其行為舉止應為被告員工表率，惟於辦○○○鄉○○段土地分區更正編定案時，多次與該土地案有關之仲介業者共同出入餐廳、ＫＴＶ，甚至利用出國考察機會接受業者所提供之餐宴遊樂，且利用長官職權多次指使所屬員工從事不當行為。另自涉收賄變更地目弊案以來，各報章媒體無不以頭條新聞大幅負面報導本案，而原告雖經檢察官約談，甚至羈押、起訴，仍堅不吐實情，甚至大言不慚稱道未受賄款、名下無鉅額財產。惟自原告八十六年十一月二十五日被羈押以來，其配偶攜其子女滯留國外，拒不返國說明其名下財產來源，甚至於弊案發生後將國外賄款淘洗一空，其犯罪事實或因技巧高超致司法機關難以一一羅致具體罪證，惟其犯罪事實不待司法機關判決結果，實已是昭然若揭。三、本案原告身受高等教育，又位居政府要職，不思正道，竟藉公謀私，貪贓枉法，其所為不僅為人民所不恥，且嚴重損害政府聲譽，為整肅官箴，澄清吏治及維護公務紀律，並重建政府廉能之形象，應核予原告最嚴厲之懲處，以儆效尤。是以被告依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第三目規定：「違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者。一次記二大過。」核予其一次記二大過並辦理專案考績免職處分，依法應無不合。四、原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由按「有左列情形之一者，一次記二大過．．．㈢違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者。」又「一次記二大過者，免職。」分別為公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第三目及公務人員考績法第十二條第一項第二款第二目定有明文。本件原告原係被告之地政局局長，於八十五、八十六年間辦理台北縣○○鄉○○段土地公坑小段一－二等四筆土地（面積一、九一七公頃）分區更正變更案，涉嫌將一般農業區農牧、林業用地更正為山坡地保育區，經被告以原告失職情節重大且嚴重傷害政府信譽，依公務人員考績法暨其施行細則一次記二大過並以八七北府人二字第八五三二七號考績通知書辦理專案考績免職，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告並無確實證據足以證明有違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，因原告完全依法辦理而無變造土地改良證明書之動機及事實，系爭土地先前劃定為一般農業區之農牧用地或林業用地有錯誤，依法應屬職權更正而非申請更正，檢察官之起訴書與事實不符，原告並無違背職務之期約變更地目之行為云云。經查：原告因貪污治罪條例案件，經檢察官偵查押起訴後，經台灣台北地方法院八十七年度訴字第五二三號及台灣高等法院八十八年度上訴字第一三四四號刑事判決諭知原告「甲○○依據法令從事公務之人員，共同連續對於違背職務之行為，期約賄賂，處有期徒刑拾叁年。禠奪公權柒年；又依據法令從事公務之人員，共同對於職務上之行為，收受賄賂，處有期徒刑拾伍年，禠奪公權拾年，與林錦榮、林素妍所得賄款港幣伍仟伍佰陸拾玖萬叁仟柒佰零叁元，應予連帶追繳沒收．．．應執行有期徒刑貳拾年，禠奪公權拾年．．．」。有上開刑事判決貳份附卷可稽，上開刑事判決係依據原告之自承筆錄及張澤台、鄭亞雲、李震東、吳明意、鄭聰懿、黃健男、韓中嶽等人之筆錄，及原告與鄭亞雲、李震東、吳明意、鄭聰懿、黃健男、韓中嶽間之通訊監察紀錄，並經調查人員當場秘攝蒐證照片四十一張證明原告先後與鄭亞雲、李震東至東方高爾夫球俱樂部打球聚會，至新莊市牛肉大王餐廳，天母「緣野仙蹤」餐廳、「十方傳奇」餐廳聚餐商議，並有變造之「土地改良證明書」及「與正本相符」印章等證物扣案可憑，足證原告變造土地改良證明書，違背職務期約變更地目之違抗政府重大政令，嚴重傷害政府信譽行為，顯有確實證據，檢察官之起訴書難謂與事實不符，而原告既有期約賄賂以變更系爭土地為山坡地保育區之意圖，顯有變造土地改良證明書之動機。況行政責任之立法意旨在整飭官箴，建立廉能政府，依公務員服務法第一條及第五條規定，公務人員應忠心努力，誠實清廉，杜絕一切足以損害政府信譽之行為，原告為被告之地政局局長，為一級主管，其行為舉止應為被告員工表率，惟於辦○○○鄉○○段土地分區更正編定案時，多次與該土地案有關之仲介業者共同出入餐廳、KTV 、甚至利用出國考察機會接受業者所提供之餐宴遊樂，且利用長官職權多次指使所屬員工從事不當行為。另自涉收賄變更地目變更地目弊案以來，各報章媒體多以頭條新聞大幅負面報導，且自原告被檢察官押以來，其配偶攜其子女滯留國外，拒不返國說明其名下財產來源，並將國外賄款提領淨盡，其藉公謀私，貪贓枉法，顯屬嚴重損害政府信譽，且違抗政府重大政令而有確實證據之事實，從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再復審決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 五 日
行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 評 事 鍾 曜 唐
評 事 徐 樹 海評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十九 年 五 月 九 日