行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一五七二號
原 告 甲○○被 告 台北縣板橋地政事務所右當事人間因地上權登記事件，原告不服台灣省政府中華民國八十七年八月二十四日府訴二字第一六二六四二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定撤銷。
事 實緣許簡滿於中華民國（以下同）八十四年間就台北縣板橋市○○段六○一、六○二、六○五、六一○、六一一地號土地向被告申請辦理時效取得地上權登記，案經被告公告、異議、調處。因許簡滿不服調處結果，向法院提起訴訟。被告於八十四年九月二十五日以八十四北縣板地登字第四○二六號駁回理由書駁回許簡滿所請。許簡滿於八十五年九月十八日復向被告請求先行將調處結果無爭議部分辦理登記，然被告以「台端既然對調處結果不服而訴請法院裁判，本所自無法再依原調處結果辦理登記，故台端所請歉難照辦。」等由函復。許簡滿不服，於八十五年十月間，提起訴願，經訴願審議後認被告徒就許簡滿已就原調處結論（一），即永安段六○二地號部分向法院提起訴訟為由，否准原告全部之請求，認事用法均有違誤，遂以八十六年三月二十七日北府訴決字第三六一八八四號函決定「原處分應予撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」經被告請原告重新申請，並重新審理後發現，原告檢齊戶籍謄本，重新填明之土地所有權人或其繼承人之姓名、住址，核與八十四年五月間申請時所填載之姓名、地址，部分並未相符，遂於八十六年七月二十四日以八六北縣板地一字第七六四四號函台北縣政府核示應否再重新公告，案經台北縣政府以八十六年九月二十二日八六北府地一字第三五○二五九號函復「．．．依時效取得地上權登記審查要點第八點規定意旨，占有人申請登記時應填明土地所有權人或其繼承人之確實住址，以利審查，有關土地所有權人查填不一情形，如係可歸責於申請人者，則應採甲案辦理為宜。」（據被告七六四四號函所提甲案為「應予重新公告通知」）。被告遂於八十六年九月三十日以八六北縣板地一字第一○二五六號函知許簡滿，應辦理更正占有範圍，及就其申請將重新公告等情。許簡滿不服，申經訴願、再訴願，嗣於再訴願期間死亡，由原告甲○○承受再訴願，原告不服再訴願駁回決定，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、有關更正範圍部分：被告斷章取義，通知更正占有範圍，於法無據，並已損害原告之權益，及推諉責任之嫌；（一）依原處分說明二、所示，原告於八十六年四月十一日以收件測字第二九三號申請重新複丈所得占有範圍，與被告調處結論㈢無異議部分即板橋市○○路○段○○○巷○○○弄○號及六號房屋所在不符。（二）惟查：⒈原告係欲依被告八十四年五月二十二日調處之全部結果，及其八十四年板地一字第九○五一號函申請辦理登記，並無任何剪截。⒉八十四年五月二十二日之調處結果及八四北縣板地一字第九○五一號函，與測字第二九三號複丈結果，均係由被告依職權所作成，其間究有如何之出入，被告應知之最稔，豈可將責任推諉於原告。二、被告通知內容表示將重新公告一事，有違法與不當，且已損及原告之權益：（一）依原處分說明三、所示，被告依台北縣政府八六北府一字第三五○二六函核復，而重新公告；（二）惟查：⒈依土地法第六十二條第一項規定，聲請登記之土地權利公告期滿無異議，或經調處成立裁判確定者，應即為確定之登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。本件永安段六○一、六一一地號部分，權利人劉進源未於公告期間異議，故而已無從異議，此有被告八四北縣板地一字第九○五一號函可據；爰此，本件原告聲請地上權登記部分，除六○二地號外，餘均無人異議。且被告亦作成調處結果，故依土地法第六十二條第一項規定，被告即應為確定之登記，惟其卻作重新公告之處分，該處分顯有違誤。⒉又原告係依土地法第六十二條第一項申辦登記，與時效取得地上權登記審理要點無關，應無該要點之適用，被告依該要點，而欲重新公告，於法顯有未合。⒊退而言之，縱依台北縣政府函示規定意旨，亦須以「可歸責於申請人」之前提，方採甲案（被告未示明『甲案』之內容為何）。⒋依土地法第四十三條規定，依本法所為之登記有絕對之效力，而原告於申請時效取得地上權登記之時，係依據被告所製發之土地謄本之記載而申請。其登載若有出入，自應歸責於被告，而非可歸責於原告。故而被告苟欲依上開函示重新公告，非但與該函示之要件不合，亦有違司法院第三五○號解釋，而與憲法保障人民財產權之意旨有違。㈢次依原處分說明三、所載，「．．．為免使本案土地所有權人因台端查填不實致其異議權利遭剝奪．．．」云云，亦屬不當，蓋：⒈原告因信賴被告所製發之土地謄本之記載而申請，故並無查填不實之情，詳如前述。⒉退一步言，縱與事實不符，亦屬非可歸責於原告，而應由被告自行負責。⒊再退而言，縱與事實不符，本件嗣後亦經被告依法公告，而使不特定之第三人與土地所有權人，均足以知悉，則所有權人之異議權利何曾遭受剝奪﹖土地所有權人於知悉後，既未依公告所示，於法定期限內異議，則又何勞被告再為其創設異議之機會﹖其法律上之依據為何﹖原公告之法律地位又何在﹖在在均令人置疑。⒋退一步言，原告於八十四年間申辦時效取得地上權時，被告亦曾通知登記所有人。當時登記所有人縱已不在人世，惟該通知亦已由其繼承人收執，否則被告自當令原告重為查填，而非逕為調處。由此可獲致二項結論：⑴原決定認原處分機關未以「書面」「通知」送達土地所有人（之繼承人），對其應不生效力云云，即有疑義。其一、土地登記規則第一百一十四條（修正前為一百十三條），並未有以「書面」通知之規定，故而只要有「通知」之事實，並無以「書面通知」為必要。八十四年間被告所發之通知，形式上雖對登記所有人所發，實質上則由登記所有人之繼承人收執，而已生通知之效力。原決定於法條之外，別創規定，實屬無據。⑵若該通知非由登記所有人之繼承人收執，而被告亦未通知原告重為查填，則屬被告對原告之隱匿事實，更非可歸責於原告。㈣關於中央法規標準法第十八條之適用部分，被告與原決定實有斷章取義之嫌：⒈被告關於訴願答辯略謂：按中央法規標準法第十八條規定略以「在處理程序終結，前據以准許之法規有變更者，適用新法規。」、「在處理程序終結後．．．仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」云云。原決定則略以「原處分機關依程序從新之原則，並無違誤。」為其決定之依據。⒉惟查，中央法規標準法第十八條但書規定「但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」⒊按但書規定，乃本文之特別規定；依特別規定優先適用之原則，對於修正後之時效取得地上權審查要點規定，未廢除或禁止所聲請之事項，且修正前之審查要點有利於當事人者，則仍應適用舊法規。⒋被告斷章取義，故意忽略中央法規標準法第十八條之但書規定，實有違誤。⒌退一步言，縱依第十八條之本文規定，亦止於處理程序終結前之事項。本件不論「公告」、「通知」、「裁處」等程序均已終結，原告乃依裁處而進行「申請登記」之程序。被告率而斷章取義引用條文，復誤引從新原則忽既已完成之程序，實有違誤。⒍再退而言，縱依原決定所言，「公告」與「通知」二者同屬法定必要程序，亦有如下三點疑義：⑴被告既已對原告之申請案件完成「公告」，且原公告並無任何違誤，何以必須進行第二次公告﹖⑵被告既已對登記所有人之繼承人為實質「通知」（如前所述），何以必須進行第二次通知﹖⑶原「公告」與「通知」至今仍屬有效，於已生效之「公告」、「通知」經撤銷前，原處分機關所為之「第二次」公告、通知之法律依據又何在﹖㈤末查，縱認應通知繼承人，惟被告就其繼承人何人未通知尚未詳查，即率而全部重新予以公告，於法亦有未合：⒈按本次原告申請地上權登記之地號為板橋市○○段六○一、六○二、六○五、六一○、六一一等，其中六○二部分為許柔遠、許丕杞（許丕杞於申請登記前已死亡，由許承墩、許承箕、許成賓、許承光、許顯名、許耀庭繼承）所有；六○一、六一○、六一一為劉水發、劉進源（劉進源於申請登記前已死亡，由劉清治、劉銘癸繼承）所有；而六○五部分為楊世欽（申請登記前已死亡）所有，合先陳明。⒉次按，有關地上權登記之通知，應屬意思表示之通知，而依民法第九十五條第一項規定，非對話之意思表示，以通知達到相對人時發生效力；故而本件雖有部分所有權人死亡，惟有關通知於繼承人收到時，亦生通知之效力，蓋此時對其權利不生影響。⒊本件就各地號分述如下：⑴有關六○二地號部分，許柔遠有收到通知並於法定期內異議，而許丕杞部分，其繼承人均有收到通知，僅許耀庭提出異議，至許承墩、許承箕、許成賓、許承光、許顯名等則未於法定期間內異議，此有台灣板橋地方法院民事判決為憑，爰此，有關六○二地號之所有權人均有通知，並無疑義。且許耀庭收受通知表示異議，被告亦允許其異議，故而予調處，調處結果，板橋市○○路○段○○○巷○○○弄○號及六號坐落之土地准予登記，至門牌號碼板橋市○○路○段○○○巷○○○弄○號及一七四巷一九五號所在位置，若有座落於六○二地號部分，則予以保留，其餘部分則准予登記。嗣許簡滿對調處結果部分不利部分（即大觀路二段一七四巷一九三弄四號坐落於六○二地號部分）起訴，並經台灣高等法院八十五年上字第一九二一號民事判決，判決許柔遠、許耀庭、許承墩、許承箕、許成賓、許承光、許顯名等應容忍原告登記。⑵有關六○一、六一○、六一一地號部分，其所有權人劉水發並未死亡，故而其已收受合法通知且未於法定期間予以異議，此部分應無重新公告之必要已至明顯，惟被告卻予以重新公告，其違誤不當，已至明顯。至另一所有權人劉進源雖於原告申請登記前已死亡，然被告所發之通知業已到達其繼承人，而由劉清治代表出席，此由調處會議記錄出席人員欄，異議人代表上載有「劉清治」，即可明悉，嗣經被告以其未於法定公告期間提出異議，經被告研議後，認其無從異議，據此，有關六○一、六一○部分均有合發通知劉水發及劉進源之繼承人，故而此部分，亦無重新公告之必要，惟被告卻予以全部重新公告，其認事用法，均有違誤。⑶有關六○五地號部分，楊四欽雖已死亡，惟被告之送達通知，究係由何人、何時收受之事實，被告亦應查明，於未查明前即率而重新公告，亦有違誤。故請求撤銷原處分及訴願、再訴願之決定。
被告答辯意旨略謂︰一、按內政部七十七年八月十七日台內地字第六二一四六四號函訂頒「時效取得地上權登記審查要點」第八點第一項規定：「占有人申請登記時，應填明土地所有權人之現住址及登記簿所載之住址，如土地所有權人死亡者，應填明其繼承人及該繼承人之現住址。」是故，許簡滿於八十四年五月二十二日向被告申請時效取得地上權登記時，即依上開規定於申請書備註欄填載土地所有權人之姓名、住址，惟內政部為避免申請人申辦時效取得地上權登記時填載住址不實，及便利登記機關審查，並兼顧保護土地所有權人權益暨保障人民財產權等由，於八十五年五月七日以台內地字第八五○四一三一號函修正上開要點第八點第一項，明定申請人除應填明土地所有權人或其繼承人之住址外，並應檢附戶籍謄本辦理。是以，被告重新審理本案時，即依上開新修正規定於八十六年五月三十日以八六北縣板地二字第五五六九號函通知許簡滿女士，請其檢附土地所有權人或其繼承人之戶籍謄本辦理。嗣後許簡滿業依規定檢齊全部戶籍謄本並重新填明土地所有權人或其繼承人之姓名、住址申辦登記。二、惟被告重新審理後發現，許簡滿依該新修正之規定檢齊全部戶籍謄本並重新填載之姓名、住址，核與八十四年五月間申請時所填載之姓名、住址，並未相符，即發現申請人八十四年間所填載之土地所有權人之一「劉進源」早於六十一年九月二十七日死亡、「楊四欽」於八十一年十月二十六日死亡，致被告並未合法通知上開土地所有權人之繼承人，故被告於八十四年五月二十九日依據申請人查填之姓名、住址，函請本案土地所有權人若有異議得於公告期間內以書面提出，所為之通知（土地登記規則第一百一十四條規定參照）與事實有悖。若被告昧於事實，不顧及部分土地所有權人或因未獲通知致其異議權利遭受剝奪之可能，逕准依原調處結果登記，則勢將損及政府威信，人民之財產權亦或此遭受嚴重損害。為免本案因不實之查填、通知，致被告調處結果之公正與公平遭受質疑，被告爰於八十六年七月二十四日以八六北縣板地一字第七六四四號函擬具「本案應否重新公告通知」之處理意見陳報台北縣政府核示，案經該府以八十六年九月二十二日八六北府地一字第三五○二五九號函復在案，故被告依上開函示意旨，以八十六年九月三十日八六北縣板地一字第一○二五六號函通知許簡滿本案之處理結果，應無違誤。三、按中央法規標準法第十八條規定略以「在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」、「在處理程序終結後．．．仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」本案既於受理登記前因據以准許之法規（即時效取得地上權登記審查要點）有修改變更，致發現申請人許簡滿原填載之內容有不實之處，被告為求兼顧占有人與土地所有權人雙方權益，依上開法令規定將本案重新公告、通知，若有異議，將依法重新調處；若無異議，再依原調處結果據以登記，被告所為之處分，均依法有據，並無違法或不當之處。四、依「時效取得地上權登記審查要點」第八點第一項規定略以「占有人申請登記時，應填明土地所有權人之現住址及登記簿所載之住址．．．」窺其意旨，應認係占有人有據實查明填載之責，而非祇依登記簿所載之姓名、住址填載即可，故原告以土地法第四十三條規定，主張「申請登記時係依被告製發之土地謄本記載而申請，其記載若有出入，應歸責於原處分機關而非歸責於申請人」，足見原告對法規有錯誤之認知。五、至被告於八十六年九月三十日以八六北縣板地一字第一○二五六號函併請許簡滿辦理更正占有範圍之主張，係因其於八十六年四月十一日以收件測字第二九三號申請重新複丈所得占有範圍與被告原調處結果不符，致生申請人是否已另行變更占有主張之疑問，嗣後許簡滿業於接獲通知後親至被告確認占有範圍之主張，並於他項權利位置圖「領界人認章欄」認章無誤，故被告為探求其真意，使上開複丈結果與調處結果一致所為之通知，豈如原告所言有斷章取義，推委責任之嫌。綜上所陳，本件原告之訴為無理由，請求駁回原告之訴。
理 由查已故之許簡滿不服被告八十六年九月三十日八六北縣板地一字第一○二五六號函知其辦理更正占有範圍及就其申請時效取得地上權登記將重新公告等情，提起訴願，經訴願決定駁回後復提起再訴願，於再訴願程序中死亡，其繼承人之一甲○○提出書狀向再訴願機關表示承受再訴願及陳報繼承發生之事實，並檢具繼承系統表、戶籍謄本、死亡證明書等，表明繼承人除其本人外，尚有翁慶明等六人。其後繼承人之一許瑞琴亦提出聲明書表示承受再訴願，有聲明書、戶籍謄本、繼承系統表、死亡證明書附於再訴願卷可稽。按訴願法就訴願人於訴願或再訴願程序中死亡，訴願或再訴願程序如何進行雖無明文規定，惟參酌已公布尚未施行之訴願法第八十七條第一項規定「訴願人死亡者，由其繼承人......承受其訴願」之法理，應由繼承人承受再訴願。次查，本件爭議涉及地上權登記，許簡滿果因時效取得地上權者，該權利依民法第一千一百五十一條規定，在分割前為全體繼承人公同共有，復依民法第八百二十八條第二項規定，「....公同物之處分及其他權利之行使，應得公同共有人權全體之同意」，則本件行政救濟涉及繼承人公同共有權利之行使，自應由全體公同共有人承受再訴願，始為適法。茲繼承人中僅有甲○○及許瑞琴表明承受再訴願，此一程序之欠缺，非不得命其餘繼承人補正，再訴願機關未命其餘繼承人承受再訴願，又忽略許瑞琴業已聲明承受再訴願，逕以甲○○一人為承受訴願人，並對之為再訴願決定，再訴願程序尚有欠缺，原告雖未指摘及此，再訴願決定仍無可維持，應予撤銷，另由再訴願機關為適法之處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 十八 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 吳 明 鴻評 事 鄭 淑 貞評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 賀 瑞 鸞中 華 民 國 八十九 年 五 月 十九 日