行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一五八三號
原 告 中華民國骨科醫學會代 表 人 施俊雄被 告 內政部右當事人間因理監事選舉事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十四日台八十八訴字第一八九二八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國（下同）八十六年十月四日召開第十屆第二次會員大會，並選舉第十一屆理監事。嗣蘇志堅於八十六年十月十六日以該次會員大會中主席未依規定處理會員清查在場人數之動議，向被告請求撤銷該次大會之決議。被告以八十七年一月十四日台內社字第八七八○二一三號函撤銷該次選舉結果之決議，並請原告於文到二個月內，重新召開會員大會選舉第十一屆理監事，原告不服，提起訴願，遭決定駁回。又提再訴願，行政院以台八十七訴字第四四三九五號再訴願決定，將原訴願決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。內政部重為訴願決定，仍駁回原告之訴願。原告不服，提起再訴願，亦遭決定駁回，乃提行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴及補充理由略稱：一、陳博光及蘇志堅撤回清點人數之動議：原告該次會員大會開會議程進行至選舉第十一屆理監事前，固有會員陳博光臨時提議清點在場人數，會員蘇志堅附議，但現場中另有會員楊大中、劉堂桂、鄧述徵、羅惠熙、李宗料（前四位係前任理事長）等發言，認為本次大會係合併舉辦國際性會議，與會員大會舉辦之同時，另有三個會場也正進行國際演講，為因應部分會員急著投完票即要離席趕往各會場聆聽機會難得之國際骨科著名學者、專家之演講；且顧慮部分會員正在其他會場聽講，為維護國際良好形象，召回各會場之會員實有情況特殊之困難。又基於謀求骨科醫學界之和諧及兼顧情理法等考量，經協議後，與提案人陳博光、附議人蘇志堅溝通協調，該兩人即均不再堅持上開提議而表示予以撤回，於是始進行投票。在進行投票前，會員陳博光雖主張要在紀錄中記下此段過程，但不再堅持「清點人數」，並委由五位前理事長全權處理，而做「要不要舉行投票」之決定。主席於將結束會議即進行投票之前，為了確定動議是否撤回，再度詢問陳、蘇兩會員是否要清點人數，提案人及附議人均無異議，同意撤回。此事既有在場會員楊大中、羅惠熙、邵克勇、李宗料等人之書面證明；又有內政部已備案之當日之會議紀錄及會場錄影帶之拷貝可資佐證。會員陳博光、蘇志堅表示不堅持而撤回清點人數之動議後，亦親自參與投票並接受會員委託領取選票，有領取選票簽名影本可稽，此事實亦可做為動議人及附議人撤回「清點人數」動議之鐵證。訴願決定遽依陳博光八十七年十月二日之嗣後聲明，認無人要求撤回動議云云，顯有誤解。亦即不僅彼兩人同意五位前理事長所作選舉的協商，撤回動議，而且代表委託人認同此次選舉。依此而言，所謂「清點人數」之動議依會議規範第四十二條之規定已經合法撤回，應無疑義。可見該項動議在該次大會已溝通不同意見而召開，其經溝通後，各與會人均有重新修正調整已見之可能。因此，曾經提出動議之人，經溝通後，予以撤回，應屬可能。此亦為會議之當然功能。怎可認為動議經提出，即不可撤回﹖因此，被告訴願決定中認為動議不可撤回之見解，顯然誤解會議之意義及目的，並不足取。二、清點人數之動議，無關公益，應許撤回：人民團體法第二十七條前段固規定，人民團體會員（會員代表）大會之決議，應有會員（會員代表）過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之；督導各級人民團體實施辦法第八條又規定「人民團體各項會議出席人數之計算，以簽到或報到人數為準。但出席人提出清查在場人數之動議時，應即清查在場人數，以清查結果為準。」惟人民團體選舉罷免辦法第三十一條規定「人民團體之選舉或罷免，在開始前，出席人如未提出清查在場人數之動議，其選舉或罷免應隨該會議之合法而有效；如提出此項動議，應即清查在場人數，須足法定出席人數時，方可開始選舉或罷免。」斯即表示，選舉之前未必須清查人數，清查人數是有人爭議出席人數時，始依動議為之。因此，清查人數之必要性，繫於會員之爭議（動議）。此乃表明有動議時之解決方法，非課予必須清查人數之義務，易言之，如無人為該動議，其選舉隨該會議之合法而有效，以利開會決議、選舉之迅速、經濟及安定，僅遇有動議時，始應清點人數，以杜爭議，要不要動議，由出席會員決定之。因此，既然清查人數之動議，須經會員提出，則表示動議亦可由動議人予以撤回。被告代表列席行政院訴願審議委員會中說明，亦認為「意思表示」可以撤回，動議為意思表示之一，自無不可撤回。會員陳博光因陳述將其提議清查人數之動議列入會議紀錄，惟將該動議委由與會之五位前任理事長處理，經該等前任理事長討論後決議不清點在場人數，即撤回該動議，而且，陳博光與蘇志堅亦親自參與該次理監事選舉投票，並受其他會員委託領取選票，則該次選舉，因陳博光等之撤回動議，而無違反首揭法令之情事，亦無妨害公益可言。被告訴願決定及行政院再訴願決定，將意思表示可以撤回之一般規定（會議規範第四十二條），誤解為動議無可收回，殊屬違誤。此與被告是否職掌人民團體會務等事務之主管機關立場無關，因其如欲依人民團體相關法令為處分，亦須原告有違反法令之行為，而本件動議人既已撤回其動議，原告之會議決議（選舉）即無違反法令之可言。行政院第一次再訴願決定，依被告代表之說明，意思表示可以撤回，動議為意思表示之一種，非不得撤回等語，而將被告之原決定予以撤銷。是依新訴願法第九十六條規定，被告應依行政院第一次再訴願決定之意旨為處分，行政院為第二次再訴願決定時，亦應受其第一次再訴願決定意旨之拘束。詎被告第二次訴願決定及行政院第二次再訴願決定，竟違背上開意旨，而為相反之決定，顯屬違背法令，且牴觸禁反言之法律基本原則。三、本件與中華民國家庭醫學會之案件不同，不得比附援引：此次選舉，發票前均由會員親自簽到領取選票或加領委託票，發票數及投票數均為五三一張（會員一○三一人），已超過法定人數，足見該次選舉不僅程序合法，參與人數亦為合法。亦即原告在確定動議撤回後才進行投票，且發票數及投票數均超過全部會員的半數。此兩點事實與中華民國家庭醫學會發票數不超過會員人數一半的情況不同。被告在其決定書中引據其曾處理中華民國家庭醫學會類似案件之方式，作為駁回原告訴願之根據，然查其所稱類似案例，究竟與本件是否完全相同﹖能否比附援引﹖已有疑問。又被告之處理案例並非司法院大法官之解釋或行政法院之判例，並無拘束本件之效力，遽予引用，顯屬違法。四、本件決議縱有瑕疵，亦經補正：況且，決議方法或程序違反法令或章程時，若認為絕對無效，而無補正之途，於團體之運作及決議之安定性有悖。蓋決議從召集、討論、表決、可決等各個行為之連結而成，某一行為之無效，有致其後之全部行為歸於無效之虞。故決議行為違法之瑕疵，若不直接影響決議之實質內容者，應許其補正，以期決議之安定，與嗣後團體之順暢運作。決議方法或程序經補正後，溯及於行為時發生完全效力。原告此次會員大會選舉理監事投票時，雖有會員陳博光提出清查在場人數之動議，惟將該動議委由與會之五位前任理事長處理，經該等前任理事長討論後，決議不清點在場人數，且陳博光等亦與其他會員親自參與該次理監事選舉投票，並受其他會員委託領取選票。故縱認陳博光等未撤回其先前之動議，且未依其動議清點人數，此一程序中之小瑕疵，亦因嗣後實逾法定人數會員之出席領票（等於清點人數完畢）並投票，合法選出理監事，而已補正。被告堅持己見，仍維持撤銷原告選舉理監事結果之決議，殊影響決議之安定與原告學會業務之進行，顯屬損害原告而與公益無關，自無實益可言。因此，原告學會第十一屆理監事之選舉自無違反人團法第三十一條及督導各級人民團體實施辦法第八條之情事。不料，被告台（八七）內社字第八七八○二一三號函未詳究上開諸點，竟然將該次大會之選舉結果予以撤銷，對原告學會會務之運作影響至鉅。何況原告學會依上開選舉結果，已由新理事長施俊雄指派原告學會會員分別職掌骨科專科醫師之甄審；推動本國各區之定期學術集會；骨科學雜誌之定期發行；與健保局進行醫療給付之溝通；骨科教學醫院之定期評鑑；及就骨科醫療糾紛為鑑定並予排除解．．．等重要會務，均涉及全體會員之權益，而為一般會員所認同，並無反對其依上開選舉結果成為新理事長之表示。可見上開大會決議（選舉結果）已在原告學會運作上形成既成之事實效果。倘逕將此項事實予以推翻，必然違背「法之安定性」，對原告學會會務之推展，阻礙甚大，亦違反政府輔導人民和諧從事各項活動之美意。五、內政部答辯謂：「會議規範僅為規範，人民團體須經以章程或決議採用，始得作為該團體議事程序法源之一」云云；微論遍查該會議規範全部條文，並無如此規定。且該規範第二條第一項第一款明文規定，本規範於「各種人民團體之會議」適用之，況會議規範誠如內政部自承該部於五十四年七月二十日內民字第一七八六二八號函發布施行，其第一百條更明定：「本規範自公布日起施行」，其制定、施行及適用等符合中央法規標準法有關規定，應屬該法所定法規性命令，洵無疑義。被告否定自己制定之法規，正是天下之一大奇聞也。又人民團體法及其相關子法雖有規定：「出席人提出清查在場人數之動議時，應即清查在場人數」，惟該動議可否撤回，並未明文規定排斥，且人民團體選舉罷免辦法第一條第二項規定：「人民團體之選舉或罷免，除法令另有規定外，依本辦法之規定辦理」；自得適用會議規範之相關規定，被告認為無會議規範之適用，顯屬曲解法令。查被告之答辯書之一（五）自認「依民法及會議規範，動議為意思表示之一種，非不得撤回」；此項自認依行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第二百七十九條第一項規定，有拘束法院及當事人之效力。故清查在場人數之動議，應得撤回，毋庸置疑，被告之此點答辯殊無可採。六、被告另謂：「陳博光表示他不撤銷清點人數之動議」云云；惟查其答辯書一之（六）敍明「本案陳博光最後雖未再堅持其動議」，顯係承認有默示撤回清點人數動議之意思表示，且依下列各點益證陳博光之清點人數已撤回：（１）從原告所提大會全程錄影帶，可看到雙方協商之全程及提議同意委任前五位理事長決定之始末；（２）經協商撤回動議後，提議人陳博光及附議人蘇志堅均親自簽名領取自己之選票並投票；（３）提議人陳博光及附議人蘇志堅均接受其他會員之委託，親自簽名領取委託人之選票並投票，代為行使選舉權。內政部未察看錄影帶之全部始末，斷章取義，袒護少數人，其此點答辯亦無足採。敬請鈞院開庭，命兩造到場，播放上開錄影帶，並傳喚會員楊大中、羅惠熙、邵克勇、李宗料等作證，以明真相。七、內政部一再強調，有人提議清點人數時，主席即應清點人數等語。但本案如原告起訴狀所言，乃因八十六年十月四日之會員大會合併國際骨科醫學會舉行，若會員趕回會員大會會場，將有其他演講會場台上有外賓演講，台下無會員聽講之失禮場合，始有骨科大老，即前五位理事長出面，與動議人、附議人協調撤回清點人數之動議，而簽名領取投票人數超過會員總人數一半以上，清點人數之動議已失其意義。為期法之穩定性，本件選舉應屬有效。內政部為人民團體之主管機關，應力求人民團體之和諧團結與發展，被告之處分，不無吹毛求疵，破壞原告學會之和諧團結，阻礙原告之發展，其處分喪失公益性，無可維持。。八、依上所述，原處分及一再訴願決定，均屬違誤，請予撤銷，並請行言詞辯論等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案依原告八十六年十月二十四日（八六）骨醫昌字第一四四號函報，大會應出席會員一、○三一人，報到會員有八五五人。會議進行至選舉前，有會員陳博光提議清點現場人數，然經溝通協調後，依陳博光之提議，將是否要清點人數，交由五位前理事長協議後辦理。經五位前理事長協調後，陳博光不再堅持要清點人數，始進行投票。但陳博光仍堅持要將其提議清點人數乙事列入大會紀錄，並於理監事會議重申上開訴求。原告八十六年十月二十四日（八六）骨醫昌字第一四四號函、八十六年十月二十七日（八六）骨醫昌字第一四五號、八十六年十一月十四日
（八六）骨醫昌字第一五○號函等陳報被告之大會紀錄、理監事會議紀錄及相關說明文件，皆已詳細載錄陳博光於會員大會中提議清點人數之事，且原告又以八十六年十二月十八日（八六）骨醫昌字第一五二號函，再次向被告確認上開陳報文件所載內容無誤。二、本案依原告所報錄影帶，該日會議進行至選舉之前，確有會員陳博光發言提議清點人數，經主席接敍後，會員蘇志堅發言附議清點人數（會後蘇志堅以書面向被告檢舉主席未依法處理其所附議清點人數動議），然在場會員有多人發言表示不宜清點人數，否則將造成流會，會議經發言討論三十多分鐘之後，陳博光表示他不撤銷清點人數之動議，至其意見應如何辦理，將交由五位前理事長全權處理，但其堅持要將他所提清點人數乙事列入大會紀錄。因五位前理事長認為不宜清點人數，大會遂進入選舉。而陳博光出席該會理監事會時，再次堅持在會議紀錄內載明其在大會所提清點人數動議乙事。三、本案依原告所報會員大會及理監事會議紀錄，皆已明確載錄大會進行中，確有會員陳博光提議清點人數，並有會員蘇志堅附議，陳、蘇兩人即使參與投票，然主席確實未於會員提議清點人數時，「立即清查在場人數」，被告本於職掌人民團體會務主管機關，依人民團體法所為之處分應無不妥。行政院八十七年九月九日台八七訴四四三九五號函決定書，僅撤銷被告原決定，並未撤銷被告原處分；行政院八十八年五月十四日台八十八訴字第一八九二八號決定書業維持被告原決定及原處分。四、「會議規範」係被告於中華民國五十四年七月二十日內民字第一七八六二八號函發布施行，該規範係依照國父所著「民權初步」一書擬定，以輔導社會民眾於舉行會議時有遵循之運作方式，僅為一種「規範」，人民團體須經以章程或決議採用，始得作為該團體議事程序法源之一。又依民法及會議規範，動議為意思表示之一種，非不得撤回。然本案「人民團體法」及其相關子法，既已明確規定出席人提出清查在場人數之動議時，「應即清查在場人數」，自應依上開規定辦理。五、本案陳博光最後雖未再堅持其動議，但並不影響其確有提出清查人數之事實，被告基於人民團體會務主管機關立場，依據人民團體法令所為處分，尚與民法之規範有別，並無不妥。
六、依上所述，被告之處分及一再訴願決定均無不合，原告之訴無理由，請予駁回等語。
理 由查原告之代表人已變更為施俊雄，有內政部全國性及區級人民團體負責人當選證明書（台內社字第八八三五九四八號）在卷可憑。應由新代表人承受之，爰逕列代表人為施俊雄，先為說明。
按「人民團體會員大會之決議，應有會員過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。」「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、．．．。」人民團體法第二十七條前段、第五十八條第一項第二款定有明文。次按「人民團體各項會議出席人數之計算，以簽到或報到人數為準。但出席人提出清查在場人數之動議時，應即清查在場人數，以清查結果為準。」「人民團體之選舉或罷免在開始前，出席人如未提出清查在場人數之動議，其選舉或罷免應隨該會議之合法而有效；如提出此項動議，應即清查在場人數，須足法定出席人數時，方可開始選舉或罷免。」為督導各級人民團體實施辦法第八條及人民團體選舉罷免辦法第三十一條所規定。本件原告於八十六年十月四日召開第十屆第二次會員大會，進行至理監事選舉時，有會員陳博光提議清查在場人數，並經會員蘇志堅附議，主席並未清查在場人數，即進行選舉第十一屆理監事，以上事實，有原告第十屆第二次會員大會紀錄在卷可稽。並有原告八十六年十月二十四日（八六）骨醫昌字第一四四號致被告函在處分卷載明可考，應認係真實。被告依此事實，處分撤銷該次會員大會有關理監事選舉之決議，揆之首開規定，並無違誤。原告主張各節，經查：一、原告會員陳博光提議清查在場人數後，並未撤回該提議，見會議紀錄可明。至於陳博光參加選舉投票或不再堅持等情，並不發生撤回提議之效力。蓋提議乃意思表示之一種，雖非不得撤回，但撤回提議，應有撤回之意思表示，始生效力，卷附會議紀錄，並無撤回之意思表示之記載。原告主張陳博光已撤回清查在場人數之提議乙節，核與紀錄不符，所提楊大中、羅惠熙、邵克勇、李宗料之出面證明，僅記載「陳博光會員對其清查人數之臨時動議，最後並未再堅持其動議」等詞，亦未證明有撤回提議之事實，均無可採。二、人民團體會員大會為選舉時，一經提議清查在場人數，即應清查，而以清查結果之人數為出席人數，不得就該提議付諸決議即表決，此見首開督導各級人民團體實施辦法第八條及人民團體選舉罷免辦法第三十一條規定自明。本件原告會員大會，在進行理監事選舉前，有會員陳博光為清查在場人數之提議，主席不為清查，竟提議請五位前理事長協議指示，並為「經前五位理事長協議後，提案人不再堅持於是進行投票」之決議，顯然違背上開二項辦法之規定。原告主張其決議之瑕疵，已經補正等詞，亦非可採。三、原告主張依會員大會之錄影帶顯示，陳博光有撤回之舉，核與被告勘查之結果不符，且與會議紀錄不相脗合，亦難為採。四、原告主張因會員大會與國際骨科醫學會合併舉行，若會員趕回會員大會會場，將有其他演講會場台上有外賓演講，台下無會員聽講之失禮場合等困難。經查係會議之行政措施失當，致生以情害法之窘境，不足以作為不清查在場人數之合法理由。五、原告主張被告之處分喪失公益性乙節，查會員大會付予會員清查在場人數之提議權，乃為確保會員之權益，免遭少數壟斷，被告依法撤銷決議，符合法意，乃維護公益之具體職權之行使，原告曰喪失公益性，其見解無可取。六、依上所述，原告主張各節，均無可採。茲查被告之處分既無違誤，一再訴願，予以維持，亦無不合。原告起訴意旨，求為撤銷，非有理由，應予駁回。末查本件事實已明，原告請求行言詞辯論，並傳訊證人，核無必要，並此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 十九 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 趙 永 康評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十九 年 五 月 二十二 日