行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一五三七號
原 告 傑太日煙國際股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 陳和貴律師
陳君慈律師廖錦玉律師複 代理 人 高烊輝律師被 告 臺北市政府衞生局訴訟代理人 華綉妙右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十八年二月三日衛署訴字第八七○七○一五○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係菸品進口輸入商，經高雄縣政府衛生局人員於八十七年六月五日於高雄縣○○鎮○○路○段○○○號零售商販售架上，查獲原告所進口之「PEACE 」香菸未標示尼古丁及焦油含量，移由台北市政府衛生局以違反菸害防制法第八條規定，依同法第二十一條規定，於八十七年七月六日以北市衛七字第八七二三四八八二○○號行政處分書處新台幣十萬元罰鍰，並限定於文到二個月內將違規產品收回改正。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、聲請就本案進行言詞辯論，以釐清事實及爭點。二、再訴願決定書略謂：「．．．商品標示法第七條規定：外銷商品改為內銷或進口商品出售時，應加中文標示或附中文說明書。足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，況菸害防制法為特別法，原告進口之菸品，如於國外製造時未有標示，進口出售時自應依規定標示尼古丁及焦油含量．．．」。惟查，該等理由顯然違背特別法之優先適用原則，而屬適用法規顯有錯誤，故應予撤銷。（一）蓋依中央法規標準法第十六條前段：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。」及商品標示法第二條：「商品之標示，依本法之規定；本法未規定或其他法律有較嚴規定者，適用其他法律之規定。」可知，商品標示法係商品標示之一般原則性規定，如特殊商品對於其標示方式及內容有其他規定時，則應優先適用為該特殊商品所製之法規。（二）經查，關於菸品之焦油、尼古丁含量之標示規定，〞菸害防制法〞第八條只有〞應予標示〞之原則性規定而已。至於標示義務人及應為標示之期間部分則委由〞台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定〞為詳細之規範。故可知〞台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定〞除對於菸品之標示內容及方式，均較商品標示法為較嚴格及較詳盡之規定外，且屬於菸害防制法之特別規定，故應優先於商品標示法第七條及菸害防制法第八條之規定適用。（三）參照「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」第九條之規定可知：所有應於香菸上所為之標示，均需於其報關時接受國貿局之查驗。故可知，政府賦予香菸業者之標示義務應在其「製造時」及「進口時」，而非販售時。再者，依菸品之製造過程常理可知，標示為製造過程之一環，而非出售之一環，故焦油及尼古丁含量之標示問題，實屬菸品整體製造過程中不可分離之部分。蓋所謂尼古丁及焦油，係香菸製造原料－菸葉中所含之自然成份。而檢測香菸中所含尼古丁及焦油之方法及實際所進行之測試程序，係屬於菸品製造者始能為之及掌握者之故。（四）綜上所述，本案並無商品標示法第七條規定之適用，故再訴願機關認為香菸業者之標示義務及於「出售時」，實係違反「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」第九條規定，並違反商品標示法、中央法規標準法第十六條前段規定及特別法優先普通法適用原理，適用法律顯有錯誤，故應予撤銷。三、系爭產品係於菸害防制法施行前所製造進口者，故依法律不溯既往原則，不得為該處分。（一）按中央法規標準法第十四條規定：「法規特別有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」可知，如果法規定有施行日起，其效力並非自公布日開始計算；而是依其所定之施行日起始發生效力。而再依菸害防制法第三十條之規定「本法自公布後六個月施行」可知，該法自民國八十六年九月十六日起始發生效力，故菸害防制法第二十一條規定所處罰者，應亦指自該法施行日後違反該法之行為者。至於該法施行前之行為，由於所有法規，均僅規律將來之行為，而不具規律過去行為之性質。且為維持既成之法律關係，與確保法律安定性，及保障人民之信賴利益，均不得溯及既往發生效力。（二）系爭產品確屬菸害防制法施行日之前所製造、輸入之菸品，原處分機關本不得溯及適用菸害防制法。菸害防制法於八十六年九月十九日施行，系爭產品係於八十六年七月進口，其製造日期確實是於菸害防制法施行日之前，此有進口相關單據文件可稽。為過去之事實關係與法律關係。菸害防制法係所規定香菸業者之標示義務僅存於其製造及進口之時，原處分機關不得依菸害防制法，就該法施行前前製造、輸入之菸品，加以處罰，故原處分顯已違反法律不溯及既往原則，而應予撤銷。（三）再者，再訴願決定書就原告再訴願理由中所主張之「法律不溯及既往原則」漏未論斷，其再訴願決定顯有理由不備之瑕疵，應予撤銷。（四）復次，原訴願決定書另謂「該法已給予業者六個月（自八十六年三月十九日公布日起算）之緩衝期間，應足以讓原告完成標示作業」，然菸害防制法既不能規範業者應回收施行日前製造、進口之商品，行政權實不得因該法公布至施行間有六個月的緩衝期認為業者有回收標示之義務。況且該法公布至實施間縱有緩衝期間，亦屬針對施行後製造、進口之商品準備標貼之緩衝時間，而非要求回收市面上流通之商品加以標示之規定，不能緩解原處分違反法律不溯及既往原則之違法性。四、原告依法本無回收市面商品之義務，原處分顯已違反依法行政、法律保留原則，應予撤銷。（一）「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利義務之限制，其處罰之構成要件與數額，應由法律定之」，司法院大法官會議第三一三號解釋著有明文，此即依法行政原則所包括之法律保留原則，行政權之行動須有法律之授權依據。再者，行政機關之職權命令不得作為限制人民權利之依據，亦為我國學者與司法院大法官會議所肯認。（二）縱如再訴願決定書所載菸害防制法規範及於進口商，亦不應及於施行前已進口之菸品。⒈按菸害防制法第八條規定僅規範菸品上應標示尼古丁與焦油含量，並未要求進口商全面回收市面上產品加以標示尼古丁與焦油含量之義務，故原處分機關要求原告全面回收、標示，顯無法律授權，違反依法行政與法律保留之義務。⒉而再訴願決定書所謂「緩衝期間中華民國菸業協會代表進口菸品業者與本署多次協商，已確知悉對該法施行前已製造、進口而流通於市面之菸品，其標示方法同意以黏貼方式為之，如於菸害防制法施行後，經查獲未標示尼古丁及焦油含量，即應受罰」云云。然所謂行政院衛生署同意以黏貼方式為之，並不意謂「要求進口菸商必須全面回收菸品加以黏貼中文標示」，縱其曾為此要求，亦僅屬行政機關解釋菸害防制法之「職權命令」，仍非屬法律或授權命令，即不得規範有關人民權利義務之事項。⒊故對於菸害防制法施行細則公布前進口之菸品，原告本無回收及粘貼之義務。故再訴願決定機關所謂粘貼方式既經同意，在菸害防制法施行前已製造而流通於市面之菸品即有標示之義務云云，實違背依法行政、法律保留原則，顯有重大瑕疵，應予撤銷。
五、原告依賴衛生署承諾而作為，原處分及再訴願決定卻背棄該承諾，違反誠信原則，損及原告之信賴利益，顯為權利之濫用，應予撤銷。（一）誠實信用乃公法之基本原理，在當事人雙方間具體的公法關係中，亦是用誠信原則。人民因信賴行政機關的特定行為，始據以進行無法回復之財產上處置，而依一般法律感情，人民的信賴較值得保護時，則行政的合法性原則必須讓步犧牲，於此情形，依誠信原則，即可對抗阻礙行政機關之請求。再者，行政機關所為之承諾，依照學者之見解認為：由於承諾是行政機關的一個意思表示，為一個經過考量而向外對相對人宣示之表示，行政機關因此一表示而負有義務去做成其所表示之內容的措置，亦即相對人可以請求行政機關依其所承諾而行事。亦即，經會議等詳細溝通下而對外提出之行政機關承諾，係屬行政處分，行政機關為此承諾後即受其拘束，相對人之信賴利益亦受有保護，行政機關不得任意為任何與此承諾相反之處分，否則即屬侵害相對人之信賴利益。此等見解，亦於實務上獲得肯定之意見（參行政法院四十五年度判字第四十二號及五十年判字第十一號判例）。（二）經查於尼古丁焦油標示日期之協商過程，再訴願受理機關在原告代表協商及會議時，均多次承諾給予香菸業者半年緩衝期來進行焦油尼古丁含量之標示，導致原告因信任主管機關之承諾而安排包裝機器之重新印製事宜進程：⑴八十六年四月二十四日「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」決議：於民國八十六年四月二十四日再訴願機關與原告之代理人曾召開「菸品之尼古丁、焦油最高含量討論會」，該會議決議第（四）項明定「施行細則公告後六個月開始標示菸品之實際焦油、尼古丁含量」、第（五）項明定「尼古丁、焦油含量之標示，應標示於正面或側面，將與經濟部等相關單位討論後決定」。⑵八十六年八月二十四日版之菸害防制法施行細則草案第十三條規定：在再訴願受理機關草擬菸害防制法施行細則時，為信守對原告之承諾及考量到市場機能之自然運作原理，即如欲強制要求菸商於菸害防制法施行日之前，回收所有市場上之菸品並重新標示尼古丁及焦油含量，除無法律依據外，在實際上亦有重大困難。故其於民國八十六年八月二十四日版之菸害防制法施行細則草案第十三條規定中明定：「本細則自發布日施行，但第三條第一項及第四條第一項（即系爭之焦油尼古丁含量標示問題），自本細則施行六個月後，開始適用。」⑶八十六年九月十五日之會議之決議：而後，再訴願受理機關另於八十六年九月十五日召開「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」，鑑於台灣省菸酒公賣局及菸業協會均表示因規定需標示尼古丁、焦油含量而改變包裝，需時六個月，決議最遲於八十六年年底公告實施本件標示，並建議對庫存菸品之處理應參考經濟部於八十年命業者更改健康警語時給予充份時間之先例，於公告內明列「在公告日前產製之菸品不在此限之字樣」，故可知再訴願機關已承諾逾此期限所製造之菸品若無合法之標示，方予懲處。（三）原處分違反誠信原則，損及原告之信賴利益，為權利之濫用，顯係違法不當之處分，應予撤銷。⒈基於上開協商、會議決議與菸害防制法施行細則草案，原告基於對行政機關之信任，而相信「菸品之焦油及尼古丁含量標示，應自菸害防制法施行細則公布後六個月後開始適用」，進而依之規劃未來進口菸品中文標示之流程，安排包裝機器、印制、鋪貨等事宜。換言之，原告顯因信賴衛生署之特定行為，始據以進行無法回復之財產上處置，而依一般法律感情，其信賴較值得保護，於此情形，依誠信原則，即可對抗阻礙行政機關之請求阻卻行政合法性。⒉再者，上開會議與菸害防制法施行細則草案就「菸品之焦油及尼古丁含量標示，應自菸害防制法施行細則公布後六個月後開始適用」之宣示，均屬行政機關經過考量而向外對相對人宣示之表示，行政機關因此一表示而負有義務去做成其所表示之內容的措置，即相對人可以請求行政機關依其所承諾而行事，行政機關即應受該承諾之拘束，不得為任何與此承諾相反之處分，否則即屬侵害人民之信賴利益。（四）再訴願決定書認定本案無信賴原則適用之理由，推論有違邏輯與常理，亦誤解信賴原則，故顯不足採：⒈菸品業者對衛生署之作為有合理信賴：菸害防制法第八條規定，雖未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示方法，但衛生署基於其為該法之主管機關（參菸害防制法第三條第一項規定），基於管理菸品市場之職權，避免尼古丁及焦油中文標示混亂或業者以「極小字標示在隱蔽角落」之規避行為，意圖統一規定，而研擬統一標示規定，並無違誤。又菸品業者基於衛生署為菸害防制法之主管機關，依法得制訂施行細則、頒佈職權命令，且健康警語標示早須經衛生署統一規定之前例，衛生署又主動召開會議討論，基於變更商品包裝之重大性，為避免印制版面設計、進口報關程序之反覆變更之浪費，菸商當然會慎重其事，會信賴、遵從其意見，故衛生署所召開之會議顯非屬諮商性質，衛生署所為標示規定亦為行政命令，菸品業者事實上不可能認為「只是參考而已」。⒉又八十六年五月五日「研商菸品警語標示規定事宜會議「衛生署法規會雖有發言表示「原則同意以六號字標示於菸品容器側面」，但也論及將以「補充或解釋的方法規定於施行細則中」。再訴願決定書又謂對該法施行前已製造而流通於市面之菸品，衛生署同意以黏貼方式為標示方法，但該黏貼方式之准許係針對「菸害防制法施行後進口，不及於製造過程中印製尼古丁及焦油中文標示之菸品」，而非針對「菸害防制法施行前進口之菸品」。而事後既尚無施行細則之補充或解釋的方法出現，故該次發言並不能讓原告得知「至八十六年五月五日起，所有以進口、未來將進口的菸品，都須六號字將尼古丁及焦油含量標示於菸品容器側面」。再訴願決定以原告於同日已知該標示方法，並無事實根據，亦不合常理。⒊衛生署所檢送之「菸品之尼古丁、焦油檢測方法研討會」會議紀錄中雖將「在公告日期間產製之菸品不在此限」列為臨時動議，但該臨時動議業經與會者討論，而經決議。其之所以列為臨時動議，乃因其原非主辦單位安排討論之事項，該決議絕非無效決議。⒋另外，衛生署不僅為菸害防制法之主管機關，亦為台北市政府衛生局之主管機關，衛生署決定承諾於施行細則公告後六個月才開始標示菸品之實際尼古丁、焦油含量，是否「曾照會原處分機關」，為行政體系內部溝通問題，若以之阻卻人民之信賴，有違目前行政革新強調「統一窗口」政策，無涉於原告對衛生署之信賴。又該會議經原告共同與會參與討論，並將會議記錄送達與會者，已達「對外發布週知」之效果，再訴願決定書認該會結論未以法規命令或函釋公告方式對外發生效力，純係重形式而輕實質之認定，與論理及經驗法則均有所違背，顯屬重大違誤。⒌又衛生署雖已另函表示自八十六年九月十九日起一律要為系爭標示，亦不能破除其之前會議決議、施行細則草案之承諾，人民之信賴自不因其事後反覆、違反誠信原則之行為而不成立，否則誠信原則、信賴利益僅屬空言。（五）綜言之，由於原告係信賴衛生署之指示於該機關公告焦油及尼古丁標示方法後，始應進行菸品上焦油及尼古丁含量之印製標貼；且因衛生署之決議，信賴其承諾逾年底所產製之菸品始處罰等指示，而具有信賴利益。原處分違反誠信原則、損及原告之信賴利益，構成權利之濫用，其瑕疵至屬顯然，應予以撤銷。六、退萬步言，縱認菸害防制法第八條規定及於施行前製造、進口之香菸，亦違反期待可能性原則：（一）如公法上義務，如果其義務之履行，在事實上或法律上不可能或無期待可能性時，其義務即歸於消滅。不可期待性乃是指個人對其所負義務，所能負擔的界線而言。（二）按原告之菸品為暢銷廠牌，菸害防制法施行前流入市面之商品數量極為龐大，而且原告進口菸品至我國後，經廣大之行銷網路，將香菸售予十萬個以上零售點，再分售給消費者。因此，若要求業者於菸害防制法施行之日起，所有市面上銷售之菸品包裝上均需有尼古丁及焦油含量之標示，全面回收屬「客觀不能」、「事實上之不可能」，絕非易事，所謂覆水難收，因菸商對經銷商及零售商無法律上或事實上之控制或掌握，要求其全面、百分之百地回收，自屬法律上不能。（三）再者，要求原告回收標示菸害防制法前流入市面產品，既屬事實上與法律上不能，原處分與再訴願決定顯違反期待可能性原則，應予撤銷。七、縱認菸害防制法第八條規定及施行前製造、進口之香菸，該規定亦違反比例原則，過度侵害人民之財產，應屬無效：㈠憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，又第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為．．．增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。所謂之「必要之限制」即為行政法基本之比例原則，包括適合性原則、必要性原則、狹義比例原則，此為歷來之大法官會議解釋及行政法院裁判所承認，狹義比例原則指「行政機關採取的行政手段所造成的損害，不得與欲達成行政目的之利益顯失均衡」。（二）縱退萬步言，菸害防制法第八條規定若及於施行前製造、進口之香菸，顯違反狹義比例原則。若認為菸害防制法第八條規定及施行前製造、進口之香菸，基於香菸市場存貨量驚人、行銷網路龐大、零售點數以十萬計，要求原告回收於菸害防制法施行前流入市面、數量驚人商品，無異是要求業者須先停止生產，以因應屆時極為龐大之退貨量，此顯將對業者之財產權、經營權造成過當之限制，過度侵害人民之財產權，應屬無效，原處分與再訴願決定均應撤銷。八、原告雖無標示之義務，但為配合行政主管之不合理要求，原告盡其最大之努力配合，且已盡告知義務，原處分及原決定顯違反公平原則，且違反菸害防制法之本旨，而屬不當之處分。（一）給予業者緩衝期間，不僅符合國際潮流，且為決策上合理且必要：⒈我國菸品行銷量極大，菸害防制條例施行前流入市面之商品數量龐大，且台灣菸品零售點多達十萬個以上，若要求業者於菸害防制法施行生效之日起，所有市面上銷售之菸品包裝上均需有尼古丁及焦油含量之標示，不僅屬客觀不能，且對業者財產權造成過度侵害，故給予業者一定的緩衝期間，在決策上實屬必要及合理，更是國際間所採行之原則。⒉八十六年四月二十四日「菸品尼古丁、焦油最高含量討論會」會中與會者發言，例如台灣省菸酒公賣局代表發言：「歐洲共同體訂定焦油之限量．．．雖於一九八八年訂定，卻延至一九九三年才正式實施，可見無論考量消費者適應及菸商作業，均需有時程。」菸害防制諮詢委員駱永家發言：「為兼顧國人健康，且不對公賣局衝擊太大，應有期程之規定。」財政部亦指出彭百顯委員曾提出過渡期間之要求。中華民國菸業協會表示「一旦訂出標示焦油及尼古丁含量之時間規定，則菸品由改變包裝的設計、印刷加上通關需時六個月之久，故希望能規定在施行細則公布六個月開始標示。（二）菸害防制法施行以來，原告已盡其最大努力配合：自菸害防制法施行以來，原告獲知主管機關不合理之全面回收標貼要求，原告為配合新法之施行，確已盡最大努力以求符合法律之要求，且對於菸害防制法施行生效日之後所製造之菸品，更皆已在包裝上印製法律所要求尼古丁及焦油含量等相關標示，故雖然其並無標示義務，但仍投入大量金錢物力，儘可能以黏貼貼紙方式就市面上之存貨予以標示，並以三次公告方式要求商家將存貨貼上焦油尼古丁含量標貼。然如上所述，緣於菸品販售之特性，市場上存貨量之多，零售點之眾，原告不可能一一得到商家配合到其倉庫要求檢查存貨是否都已貼標示。（三）本案乃高雄縣政府衛生局於八十七年六月五日在高雄縣○○區○○路○段○○○號零售商販售架上，查獲原告所進口之「PEACE 」硬盒香菸（下稱系爭產品）未標示尼古丁及焦油含量。今原告已盡最大努力回收或要求經銷商、零售商標貼菸品尼古丁及焦油含量之中文標示，卻因零售商出售菸害防制法前進口之菸品存貨而處罰原告，實乃因零售商不願配合或配合疏失而處罰原告，原告何異代罪羔羊，其處分顯失公平，有違公正原則，並有違菸害防制法制定之本旨，而屬不當之處分、應予撤銷。九、綜上所述，原告之財產權、營業權等基本權利，受憲法明文保障，對基本權利之限制，非以法律不得為之，並需符合依法行政、法律保留、比例原則、信賴原則、誠信原則、公正原則。然菸害防制法之相關執行機關，常會忽略行政處分之合法性，而輕率恣意地基於菸害防制法之立法原理，與保障國民之健康之模糊概念，不時給予香菸業者一些法無明文規定之負擔。然而香菸業者本得合法行使其製造販售權利，不得專斷恣意地「為保障國民徤康」而片面予以限制，仍應符合憲法、法律與一般行政原則。本案之行政處分專斷恣意，認事用法有諸多違誤，侵害香菸業者憲法所保障香菸業者之製造販售之財產基本權，實應速予撤銷。縱使本案所涉及者乃極富爭議性之商品，但原告確信不能因其具有爭議性或公共輿論之壓力，行政機關即得違反憲法或違反依法行政等行政法原則，斷然要求香菸業者承受法律所未要求之負擔，或剝奪其依法得享有之權利。綜言之，本案原處分、訴願決定及原再訴願決定應適用「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」第九條規定，卻錯誤適用菸害防制法，又違反了行政法上最重要之法律不溯及既往原則、誠信原則、信賴利益保護原則、依法行政原則、法律保留、比例原則、期待可能性及公正原則等重要原則，亦違背菸害防制法之本旨，其違法不當之事，炯然可見，而實應予以撤銷。為此，爰狀請鈞院鋻核，基於法律而非情感為公正之判斷，請為撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分之判決等語。
被告答辯意旨略謂︰一、菸害防制法全文於八十六年三月十九日公布六個月後（即八十六年九月十九日）施行，菸害防制法施行細則於八十六年九月十三日經行政院核定，同月十七日發布施行，揆諸菸害防制法第七條及第八條規定之意旨，（一）健康警語之標示方式由中央主管機關定之（二）尼古丁及焦油含量標示方式，僅要求以中文標示於菸品容器，並未授權中央主管機關訂定標示方式。二、菸害防制法第八條既已明定菸品所含之尼古丁及焦油含量，以中文標示於菸品容器上即可，並未如健康警語之標示須俟中央主管機關訂定標示之方式，衛生署所為前開標示規定僅係參考意見建議而已；抑且該法已給予業者六個月之緩衝期，應足以讓原告完成標示作業，原告指摘菸害防制法第二十一條處罰之行為係指製造時未標示而言，惟參照商品標示法第七條有關進口商品出售時，應加中文標示之規定，足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，是系爭菸品於國外製造時若有上開標示，原告於進口出售時，自應依規定標示尼古丁及焦油含量。三、衛生署於八十六年五月五日研商菸品警語標示規定事宜會議，就尼古丁、焦油含量標示問題，亦曾原則同意以六號字體標示於菸品容器側面，由上可知，在菸害防制法公布至施行之緩衝期間，中華民國菸業協會代表業界與衛生署多次協商，應已明確知悉菸品應標示尼古丁、焦油含量及大致標示方式。衛生署雖正式於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示方式，其目的乃在考量標示字體，位置之一致性以達到標示之效果，業者如於該法公布後即著手標示作業，於衛生署上揭八十六年十月三十日函釋前，縱其標示之字體或位置與衛生署函釋之標示方式不同，地方衛生主管機關自當酌情從處理，惟遭查獲之菸品，並無任何黏貼或其他方式標示尼古丁及焦油含量，被告依法處罰，即無不合，況衛生署八十六年十一月十四日之函釋已明確表示自八十六年九月十九日起菸品一律要標示尼古丁及焦油含量，本案並無適用信賴保護原則之餘地，原告訴稱其自八十六年十月三十日後始知有遵循該標示方法之可能云云，顯為卸責之詞。四、菸害防制法之立法目的乃在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應標示健康警語，應標示尼古丁及焦油含量，以及對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，而菸品對人體健康可能造成之危害在於尼古丁及焦油含量之多寡，因此尼古丁及焦油含量之標示規定能否有效落實，在菸品管理上至為重要。五、綜上論結，本件訴訟為無理由，敬請駁回原告之訴等語。
理 由按「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」「違反．．．第八條第一項者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正，逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規之菸品並沒入銷燬之。」為菸害防制法第八條及第二十一條所明定。而本件原告進口之「PEACE 」牌香菸，未標示焦油及尼古丁含量，於高雄縣○○鎮○○路○段○○○號上架販售，經高雄縣衛生局於八十七年六月五日查獲之事實，有高雄縣衛生局八十七年六月十一日八七高縣衛一字第一三三六八號函及違反菸害防制法案件工作紀錄單在處分卷可稽，原告亦不否認上開事實，足認前開違規事實已明確。被告依高雄縣政府衛生局之函送，據以菸害防制法第二十一條之規定，處原告新台幣十萬元罰鍰，揆諸首揭法律規定，於法自無不合。原告不服訴稱略以：㈠、系爭產品係於菸害防制法施行前所製造進口者，依法律不溯及既往之原則，被告本不得溯及處罰。㈡、依照特別法優先於普通法適用之法理，本案應適用「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」第九條規定，而非適用商品標示法第七條規定。㈢、原告依法本無回收市面商品之義務，原處分顯已違反依法行政、法律保留原則，應予撤銷。㈣、原告信賴衛生署承諾而作為，原處分及訴願決定卻背棄該承諾，違反誠信原則，損及原告之信賴利益，為權利之濫用，顯係違法不當之處分，應予撤銷。㈤、若認菸害防制法第八條規定及於施行前製造、進口之香菸，顯違反期待可能性原則，該規定亦違反比例原則，過度侵害人民之財產權，應屬無效。㈥、原告雖無標示義務，但為配合再訴願受理機關之不合理要求，原告盡其最大之努力配合，且已盡告知義務，原處分及原決定顯違反公平原則，且違反菸害防制法之本旨，而屬不當之處分等語。本院查㈠菸害防制法第一條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國人身體健康，故有應於菸品容器標示健康警語，標示尼古丁及焦油含量，並對促銷或廣告設有限制條款等相關規定，是以由該法立法目的，自應自八十六年九月十九日該法生效日起所有在市面上銷售之菸品，均有適用，始能達到維護國人身體健康之目的。原告認以製造或進口菸品時作為適用菸害防制法第八條之始點，與該立法目的不符，尚屬誤解。且依同法第二十一條所定，未標示菸品所含之尼古丁及焦油含量，製造、輸入或販賣者有收回改正的義務，原告所辯其無回收市面菸品義務，原處分有違依法行政、法律保留原則云云，亦嫌無據。㈡、查商品標示法第七條規定：「外國商品改為內銷或進口商品出售時，應加中文標示或附中文說明書。」足徵進口商品於我國出售時仍應加上中文標示，至於「台灣省菸酒公賣局辦理外國香菸、葡萄酒、啤酒進口申請作業一般規定」僅為行政命令，其效力低於法律，二者位階不同，尚無特別法優於普通法原則之適用。原告進口之菸品，如於國外製造時未有標示，進口出售時自應依前述商品標示法第七條及菸害防制法第八條第一項規定標示尼古丁及焦油含量。又觀之菸害防制法立法意旨及該法第八條、第二十一條等規定，其規範對象並非僅以製造者為限，應包括製造、輸入、或販賣者，已屬甚明。㈢、行政院衛生署雖曾於八十六年四月二十四日邀集中華民國菸業協會及相關團體協商共同研擬「菸害防制法施行細則草案」，於會議中決議尼古丁及焦油含量之標示延至菸害防制法施行細則生效日後半年方予施行並擬訂定於該細則中。惟因該會議為草案研擬會議，為諮商性質，屬法規研擬之過程，尚需報請行政院同意方能施行，嗣行政院將該規定刪除。本案尚未以法規命令或函釋公告方式對外發生效力。按菸害防制法於八十六年三月十九日公布，該法第三十條明定「本法自公布後六個月施行」，已預留六個月施行緩衝期。緩衝期間中華民國菸業協會代表進口菸品業者與該署多次協商，已明確知悉對該法施行前已製造、進口而流通於市面之菸品，其標示方式，同意以黏貼方式為之。且行政院衛生署於八十六年十月三十日以衛署保字第八六○六三四二六號函釋標示之統一方式，並於八十六年十一月十四日以衛署保字第八六○六六四八八號函，明示自八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，否則禁止販賣，違者依菸害防制法第二十一條規定辦理。足認進口商已知所有菸品於販售時應標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。況本件未貼標示之菸品，係於八十七年六月五日被查獲，距該法施行後，已逾八月。原告稱預留緩衝期太短，法律不應要求人民盡客觀上無法達成之義務乙節，自係一己之見，尚非可採。另行政院衛生署於八十六年十二月二十三日以衛署保字第八六○七一八一一號函發布，自八十七年一月一日起，凡於市面上販賣菸品場所發現未標示焦油、尼古丁含量之違規菸品，均應嚴格取締處罰。原告為菸品進口商，對於主管機關所發布之攸關自己生計之行政命令，自無不知悉之理。另原告復稱：行政院衛生署於八十六年五月五日召開之會議，曾論及菸害防制法第八條僅適用於該法施行後製造、進口之菸品乙節，查上開提議僅屬與會者臨時動議，並未作成決議，且與菸害防制法立法意旨有悖，故嗣該署已以八十六年十一月十四日衛署保字第八六○六六四八八號函明示，該法施行日即八十六年九月十九日以前製造或輸入之菸品，於同年九月十九日仍在販賣者，均需黏貼尼古丁及焦油含量標示，違者依法受罰。是以原告主張基於信賴原則，原處分亦不當之處云云，自非可採。㈣、菸品零售點固極為龐大，惟在菸害防制法施行日流通市面而未標示尼古丁及焦油含量之菸品，僅須以黏貼標籤方式為之，印製標籤分送各零售點，並非客觀不能之事，且菸害防制法在於維護國人身體健康，為國人身體健康之目的，而課菸品製造或輸入者將市面流通之菸品補貼該標示，因制作標籤及分送各零售點，所費尚難謂花費甚多。顯難認與比例原則有違。原告稱要求原告收回菸害防制法施行前已在市面之菸品，無異要求業者須先停止生產，以因應屆時極為龐大之退貨量，此顯過度侵害人民財產云云，查要求業者補貼該標籤，並未要求業者回收菸品，不致有退貨情事，原告所稱顯屬誤會。㈤查本件未貼尼古丁及焦油含量之菸品係於八十七年六月五日被查獲，距菸害防制法施行日，已逾八月，原告主張該法施行緩衝期不足，顯無可採。原告復主張其已以三次公告方式要求商家將存貨貼上焦油、尼古丁含量標示，因市場上存貨多，零售點眾，仍有未貼該標示而被查獲，已非可歸於原告，不應處罰原告云云。查零售商販售未標示尼古丁及焦油含量之菸品，自己亦將受罰，故如業者已盡告知並分送標籤之義務，零售商自無不配合之理，足認原告尚未盡其應注意之義務。雖原告提出公告三份，惟並未就該公告如何公諸於媒體，是否已登載於報紙，或已分送各經銷商轉知各零售點等，提出具體證據佐證，尚難認原告所為已無過失，故原處分斟酌原告之過失程度，處以最低之罰鍰，自無不妥。本件本院已開庭調查，事實及適用法律已明，無另開言詞辯論之必要，併此指明。綜上，原處分以原告違反菸害防制法第二十一條規定，處原告新台幣十萬元罰鍰，一再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴意旨非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 十八 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 藍 獻 林
評 事 蔡 進 田評 事 劉 鑫 楨評 事 陳 光 秀評 事 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十九 年 五 月 十九 日