行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一七七四號
原 告 甲○○被 告 嘉義縣新港鄉公所右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年五月二十八日八八府訴三字第一五三四二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告所有座落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段三四三地號農業用地，為一適用耕地三七五減租條例之耕地，租約字號：新後字第四十六號。原出租予黃金山，嗣因黃金山死亡，由其現耕繼承人黃胡文子（即黃金山之妻）單獨申辦耕地租約變更登記，被告機關依規定通知原告，原告提出異議，經被告機關通知租佃雙方申請調解，惟因雙方均未提出，被告機關遂檢附相關文件函報嘉義縣政府核定，案經嘉義縣政府准予變更租約登記。被告機關乃將登記結果通知原告及黃胡文子。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定自程序上予以駁回，遂提起行政訴訟。經本院判決撤銷訴願及再訴願決定，責由另為實體之審理。嗣訴願、再訴願機關就實體上重為決定，仍維持原處分，原告遂又提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、耕地三七五減租條例第六條第一項及台灣省耕地租約登記辦法第二條第二，三項所指租約之訂立、變更、終止、或換訂應由出租人會同承租人申請登記，而出租人或承租人拒絕訂立書面契約，鄉、鎮公所應訂期限通知他方提出書面意見，逾期未提，鄉、鎮公所始得逕行登記，倘受通知之他方提出異議，則依上開條例第二十六條規定，申請調解調處，如成立或經法院判決確定命對方訂立契約，此際對方當事人如不肯或不能會同申請為租約之訂立或變更登記，始得依上開辦法第二條第二項由一方單獨申請登記，再訴願決定理由：「被告先前函請黃胡文子依規定申請租佃爭議本屬有誤」，自有可議，如被告之作為有誤，上級機關為何許久置之罔聞，不早糾正論處，以正聽﹖二、本件訴外人黃胡文子單獨申請新後字第四十六號耕地租約變更登記案，原告依台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項規定，於接獲被告八十五年十二月二十一日新鄉民字第八五○一二一九三號通知後，已於法定期間內之八十六年元月二日向被告提出異議狀，嗣經被告於八十六年一月十日以新鄉民字第八六○○○○四五號函處分，依耕地租約登記辦法第二條第三項規定申請租佃爭議調解，將正本送黃胡文子，副知原告，依一般行政規則，本案被告之處分函，應由正本收受者提出調解，如有不服雙方當可提訴願，但雙方並無於收受被告處分函後三十日內提起訴願，則上揭被告處分函已屬確定，依法被告應駁回黃胡文子之申請，豈料經四個月後，被告卻以雙方均未提出申請調解為由，出爾反爾逕准黃胡文子之單獨申請耕地租約變更登記，有悖台灣省耕地租約登記辦法第二條第二、三項之規定，自有違失，違誤不當，亦嚴重損害原告之權益。訴願決定理由更以雙方均未提出申請調解視為無意見而駁回訴願，自嫌武斷，於法無據。台灣省政府更以本省耕地租約登記辦法第四條第二項規定，穿鑿附會，無端認為租期屆滿前衍生之租約變更，無待乎租佃雙方提出申請，鄉、鎮公所得逕為變更登記云云，扭曲法令，愚弄鄉民，其認事用法均違誤不當。三、查新後字第四十六號租約，租期於八十五年十二月底屆滿，依民法第四五○條第一項規定，其租賃關係於租期屆滿時消滅．期滿後，土地出租人與承租人間關於租約之訂立，變更等均係私法上法律關係，其權利義務應由雙方當事人主張之，又依契約自由原則，由不得被告逕予強行變更登記，被告罔顧原告之主權與權益，蔑法律規定，逕予處分變更承租人名義之登記，於法不合，訴願、再訴願決定機關均不察，漠法律規定與原告之主權，竟予駁回訴願，再訴願之決定，難謂有理。況查原告與原承租人黃金山之租賃關係，依法於民國八十五年底消滅，續訂抑或收回未確定之前，被告逕准予原承租人之妻黃胡文子單獨變更耕地租約登記，顯與本院五十四年度判字第二四二號判決要旨相牴觸。四、次查訴外人黃胡文子民國000年0月00日出生，於八十五年九月原承租人黃金山死亡時年逾五十五歲，依台灣省在營軍人家屬扶助實施辦法第四條第一項第一款規定認為無工作能力，豈能認伊為系爭地之現耕人﹖被告蔑視實況與法律規定，擅自准許黃胡文子為系爭地之承租人，顯然超越法律規定，自嫌欠當。訴願、再訴願決定遞予維持，難謂有理。五、租賃權論其性質，學者多主張既非債權亦非物權，自不得為繼承之標的。縱令債權得予繼承，民法繼承篇第一一三八條，一一四一條，一一四八條等均有規定，由其子女全體當然承受被繼承人財產上之一切權利義務，豈能由原承租人之妻獨占單獨申請變更耕地租約登記之理﹖按現耕繼承人單獨申請租約變更登記，乃行政機關便於辦理租約變更登記所為便宜措施，並不因此而生其他繼承人私法上拋棄繼承之效力，被告之處分有違民法繼承篇上揭強制規定，依民法第七十一條之規定，應認無效，訴願、再訴願決定卻維持原處分，而駁回原告之訴願、再訴願，於法不合。六、況查原承租人黃金山死亡後，其配偶黃胡文子之外，尚有黃朝旺，黃麗鈴，黃麗燕，黃朝宗，黃家楓等五個子女，依民法第一一四八條規定，其子女均有承受被繼承人財產上之一切權利義務，經查原承租人黃金山之繼承人均無依法拋棄繼承，有檢附之黃金山遺產繼承系統表可稽，況且對系爭耕地承租權，黃胡文子以外之繼承人亦無依民法第一一七四條之規定拋棄其繼承權，又提出申請單獨租約變更登記之遺產分割繼承協議書，未依印花稅法第五條第五款規定貼印花，依法均屬無效，因之，被告率予核准訴外人黃胡文子單獨變更耕地租約登記，於法不合，爾後有任何糾葛，概由被告負一切責任。按台灣省耕地租約登記辦法第四條所列情形僅係規定應為租約變更登記之原因，尚不能排斥民法繼承編規定之適用，況其規定「由現耕繼承人繼承承租權者，應申請租約變更登記，非謂僅得由現耕繼承人繼承承租」，請參照最高法院八十五年度台上字第二三八六號判決要旨，訴願決定理由，一面主張民法第一一四八條之強制規定，另一方面維持被告准黃胡文子之單獨申請租約變更登記，其決定理由於法不合，亦自相矛盾，再訴願決定理由則以上揭登記辦法第四條第二項規定，濫權主張無待乎租佃雙方提出申請，鄉、鎮公所得逕為變更登記，踐踏人民權益，其決定理由顯然違誤不當。七、現耕繼承人出具之切結書上固載明：「登記後如有非現耕上開耕地之繼承人就該地承租權之繼承提出爭議時，申請人自願擔負法律責任，概與准許登記之行政機關無關」，而被告就准許租約變更登記，此項切結係屬違背公共秩序之法律行為，按行政機關為行政行為，須依法令為其準據，自應負擔該負的法律責任，並不因申請人的切結即可免除法律責任的負擔，蓋行政處分國家，社會一般利益，且與公共秩序有莫大關係，現耕繼承人具結自願擔負法律責任概與准許登記之行政機關無關，此類具結書顯已違背公共秩序，依民法第七十二條之規定，應屬無效。八、行政機關准許現耕繼承人單獨繼承耕地承租權之行政處分違反信賴保護原則：本案被告固依台灣省耕地租約登記辦法第四條辦理，惟上開規定既不能排除民法繼承編規定之適用，對繼承人以外之第三人有遭受傷害之虞，概繼承權事第三人之利害關係，因其信賴民法繼承編關於繼承權規定之保護，而行政機關基於農地政策執行上之方便規定現耕繼承人得單獨繼承耕地承租權，此種法規，對繼承人以外之第三人難謂無遭受不可預計之喪失利益，則該項行政處分顯有違反信賴保護原則。九、被告濫權准許訴外人黃胡文子單獨申請變更耕地租約登記與率准其續訂租約，兩者之間具有相當因果關係，再訴願決定書在第二張背面第七行至第九行所云係屬二事，令人費解。十、據上所陳，被告罔顧原告之權益，曲解法令，出爾反爾濫權處分准黃胡文子之單獨申請耕地租約變更登記，其認事用法均違誤不當，訴願、再訴願決定機關遞予維持，於法不合，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、耕地租約承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者，應申請租約變更登記。又租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，為台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第二條第二項及第五條第一項第二款所明定。二、查原承租人黃金山於八十五年九月二十四日死亡，其現耕繼承人黃胡文子依照台灣省耕地租約登記辦法有關規定檢附相關證明文件於八十五年十二月十八日單獨向本所申辦新後字第四十六號耕地租約變更登記，本所依耕地租約登記辦法第二條第二項之規定，於八十五年十二月二十一日新鄉民字第八五○一二一九三號通知書通知原告（出租人），原告於八十六年元月二日提出書異議略謂：「本人所有座○○○鄉○○段宮前小段三四三號耕地與黃金山之租賃關係已於八十五年十二月三十一日租期屆滿．．．原租約已消滅，原承租人黃金山依法應返還租賃物，不因其死亡而由其妻單獨申請租約變更。」被告乃於八十六年元月十日新鄉民字第八六○○○○四五號函請黃胡文子依耕地租約登記辦法第二條第三項之規定申請租佃爭議調解，並副知原告，但雙方均未申請租佃爭議調解。三、嗣後被告乃於八十六年三月十八日新鄉民字第八六○○二二九八號函請嘉義縣政府對耕地租約登記辦法第二條第三項規定「前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條列第二十六條規定處理。」之「異議屬耕地租佃爭議者」認定疑義予以核示，經嘉義縣政府八十六年三月二十五日八六府地權字第三二二八六號函復並於八十六年三月二十八日傳真台灣省政府七十五年十一月十日七五府地六字第一五七四九一號函釋資料如附件。四、耕地承租權為遺產之一部分，依民法第一千一百四十八條之規定，繼承人自繼承開始時，即承受被繼承人財產上之一切權利義務，本案耕地原承租人黃金山死亡，其繼承人繼承承租已成事實，黃胡文子既確為現耕繼承人，則其因繼承而申請租約變更登記乃係基於既有之租佃關係，僅就該租約上之承租人辦理變更登記，出、承租人雙方自應依照耕地三七五減租條例第六條第一項及台灣省耕地租約登記辦法第二條第一項規定會同辦理租約變更登記。五、耕地三七五減租條例第二十條規定「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者應續訂租約」。又查承租人死亡由現耕繼承人繼承承租者，應申請租約變更登記，台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第三款定有明文。原告所提書面意見：「依民法第四五一條規定表示不續租應有阻卻繼續契約之效力，復依民法四五○條第一項及民法四五五條之規定，原租約已消滅，原承租人黃金山依法應返還租賃物，不同其死亡而由其妻單獨申請租約變更」依台灣省政府七十五年十一月十日七五府地六字第一五七四九一號函釋，顯係對於承租權之性質有所誤解，其異議要難謂為有理由，自不發生耕地租佃爭議，不須依耕地三七五減租條例第二十六條規定處理，是以本案現耕繼承人依法檢附理由書及相關證明文件，單獨申請租約變更登記，核與台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項，第四條第一項第三款及第五條第一項第二款規定相符，本所依法函報嘉義縣政府依法核定准予租約變更登記，於法並無不合。六、綜上，本案原告訴訟理由均為原告為收回耕地不再出租，阻撓現耕繼承人辦理耕地租約承租權名義變更登記之辯詞，無足採信，請求判決駁回原告之訴等語。
理 由按耕地租約承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者，應申請租約變更登記。又租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，為台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第三款、第二條第二項及第五條第一項第二款所明定。本件原告所有之上開土地之原承租人死亡，由其現耕繼承人黃胡文子單獨申辦耕地租約變更登記，經被告函報嘉義縣政府核定，准予變更租約登記。原告訴稱：本件黃胡文子單獨申請耕地租約變更登記，經原告依規定提出異議，嗣經被告機關函請黃胡文子依規定申請租佃爭議調解，惟黃胡文子並未申請調解，被告機關出爾反爾，逕准黃胡文子單獨申請耕地租約變更登記。又租約期滿，租賃關係即消滅，事後出租人與承租人間關於租約之訂立、變更即為私法關係，由不得被告機關逕行變更登記。黃胡文子於黃金山死亡時已年逾五十五歲，依台灣省在營軍人家屬扶助實施辦法第四條第一項第一款規定認為無工作能力，豈能認伊為耕地之現耕人﹖被告機關准其單獨變更租約登記之申請自應負舉證責任。又縱令債權得予繼承，亦應由全體繼承人繼承，豈能由原承租人配偶單獨申請變更租約登記。且租賃權之性質，既非債權亦非物權，不得為繼承之標的云云。惟查黃胡文子於租約屆滿前，以原承租人黃金山死亡為由，請求變更租約。依黃金山遺產分割繼承協議書所載，其係繼承黃金山之承租權利，被告報經嘉義縣政府核定，准予變更租約登記，揆諸首揭規定，並無不合。又繼承人中只須具有自耕能力且該人有繼續承耕之意願者即得繼承原承租人之承租權。本件黃金山繼承人中既共同約定由具自耕能力之黃胡文子繼承該承租權，自無須仍由全體繼承人繼承系爭承租權。再者耕地租賃並不適用台灣在營軍人家屬扶助實施辦法，原告援引該辦法之規定，主張黃胡文子無工作能力，自非可採。又耕地承租權為遺產之一部分，依民法第一千一百四十八條之規定，繼承人自繼承開始時，即承受被繼承人財產上之一切權利義務，本件耕地原承租人黃金山死亡，其繼承人繼承承租已成事實，黃胡文子既確為現耕繼承人，則其因繼承而申請租約變更登記乃係基於既有之租佃關係，僅就該租約上之承租人辦理變更登記，租佃雙方自應依照耕地三七五減租條例第六條第一項及台灣省耕地租約登記辦法第二條第一項規定會同辦理租約變更登記。耕地三七五減租條例第二十條規定「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者應續訂租約。又查承租人死亡由現耕繼承人繼承承租者，應申請租約變更登記，台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第三款定有明文。原告主張租賃權非屬債權亦非物權，不得繼承云云，要屬無稽，被告准予變更租約登記，亦與信賴原則無關。另依耕地三七五減租條例第十七條第一項第一款之規定，耕地租約在租佃期限屆滿前，倘原承租人死亡，須無繼承人始得終止。倘有繼承人存在，由現耕繼承人繼承承租權者，依台灣省耕地租約登記辦法第四條第二項之規定，該管鄉鎮市區公所並得不經申請逕行登記。本件情形符合上開規定，被告予以登記，自無不合。至於本院五十四年度判字第二四二號判例所指情形，則屬有無合法訂立之耕地租約存在，仍有爭執，主管機關不得依上開辦法第二條第一項之規定為登記，與本件情形並不相同，自不得援用。又本件土地之原承租人黃金山於八十五年九月二十四日死亡，原告主張原租賃關係已於原承租人死亡後之八十五年十二月間因租期屆滿而消滅，則屬私法上之法律關係，應由民事訴訟程序解決，併予敍明。綜上所述，被告所為之處分，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴論旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 一 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 鄭 淑 貞評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 路 南 玲中 華 民 國 八十九 年 六 月 二 日