行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一八三九號
原 告 甲 ○訴訟代理人 乙 ○被 告 內政部警政署入出境管理局右當事人間因入出境事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十日台八八訴字第一八○六九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十七年八月五日，持憑行政院僑務委員會所發東加王國華僑身分証明申請入境短期停留，經被告以八十七年八月十七日（八七）境愛字第五三八五九號函予以否准，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告為東加華僑，具國人身分，被告引用外國人入出國境及居留停留規則（下稱外國人停留規則）否准原告入境申請，適用法規顯有錯誤。且該外國人停留規則第四條第二款「護照係偽造或變造者」，係指「入境當時」所持護照係偽造或變造者，不應准許其入境，此由該條第一款「未帶護照或抗不繳驗者」，即可明瞭。故該第四條第二款規定顯非指之前曾有偽造、變造護照情形而經判決者，若欲以經刑事判決限制原告入境，自應依據國家安全法第三條第一項第一款「經判處有期徒刑以上之刑確定尚未執行或執行未完畢者」為之（然原告雖曾經刑事判決確定，惟緩刑期滿，刑之宣告失其效力，已無適用該條款餘地）；否則於本件，國家安全法第三條第一項第一款規定豈非成為具文，而使原告遭受法律本無之限制？原告八十七年八月五日申請入境短期停留之護照，並無變造情形，被告適用外國人停留規則第四條第二款予以否准，即有違誤。再者，原告八十五年六月係經被告同意自行離境，亦不符該條第四條第五款「曾經拒絕入境，限令出境或驅逐出境者」之規定，被告及一再訴願機關適用法規顯有錯誤。二、憲法規定人民之自由權利，非以法律不得限制之，且不得逾越必要程度；又關於人民之權利與義務，應以法律定之；分別為憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款所明定。被告援引之外國人停留規則及「外國人入出國境及居留停留規則作業規定」，（下稱外國人停留規則作業規定）既非法律，亦無法律授權，自不得僅憑此等違憲命令限制人民之自由權利，否則即與依法行政原則有違。又，法規不適用於該法規變更或生效前，業已終結之事實或法律關係；即法規頒布前發生之事實，應適用舊法之規定，是為法律不溯及既往原則。本件原告持偽造護照來台之事實，係發生於八十二至八十三年間，惟查國家安全法施行細則第十二條第七款，係於八十六年七月三十日始增訂公布，訴願決定依此一條款規定，拒絕原告申請入境短期停留，自屬違法，且被告既未適用此一條款，訴願決定顯然認為被告否准處分有誤，理應撤銷原處分，焉能自行適用法規，並予以處分，無疑使訴願機關成為處分機關，混淆行政救濟制度。大法官釋字第五十四號解釋認「現行遺產稅法既無明文規定溯及既往，則該法第八條但書，對於繼承開始在該法公佈前之案件，自不適用」，足見若欲溯及既往適用，則需法有明文規定始得為之；關於「刑事法規」或「負擔性之法規」（如國家安全法第三條及同法施行細則第十二條），尤應禁止溯及既往，方能保障人民之基本權利，始符法治國家之信賴保護原則。外國人停留規則及外國人停留規則作業規定係八十五年九月三日始公布，自亦不應於本件情形適用。
三、再者：１國家安全法施行細則係行政機關所制定之行政命令，雖係由國家安全法第十條授權制定，惟授權須符合明確性之要求，且不得逾越母法，否則即違法法律保留原則。２大法官釋字第三一三號解釋「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」３大法官釋字第三六七號解釋理由書第二段「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第二六八號、第二七四號、第三一三號及第三六○號解釋分別闡釋甚明。」；國家安全法施行細則第十二條，係補充國家安全法施行細則第三條第二項第二款「有事實足認有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」之規定，自不得超越該條文義，增加其所無之限制。惟同法施行細則第十二條第七款適用外國人入出境及居留停留規則之結果，實已超越該條款之規定，據此限制人民之自由與權利，違反法律保留原則之「授權明確性原則」及「依法行政原則」，對人民之自由權利增加法律所無之限制。四、大法官釋字第四五四號解釋以「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定之必要程度，並以法律定之」；足見，人民入出境之權利為憲法所保障之基本權利，非以法律不得限制之，且該限制亦應遵守憲法及憲法與行政法一般原理原則，非以一句國家政策可任意排除。且上開解釋後段更認定「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」某部分違反法律保留及授權明確性原則，與憲法意旨不符，自解釋後屆滿一年失其效力。故再訴願決定認「停留規定」、「國家安全法施行細則」乃國家普遍性政策考量，無須遵守法律不溯及既往，依法行政、信賴保護等原則，顯有重大謬誤。五、原告既具我國國籍，申請來台短期居留應適用「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」。依該要點第四條，申請來台短期停留，並未設限，自應准許。訴願及再訴願決定對此並未予否認或為任何決定，徒以原告具雙重國籍之另一外國人身分，適用外國人停留規則作業規定，亦有理由不備之違法；原處分既有上開違法情事，請求撤銷原處分及一再訴願之決定，以符憲法尊嚴及人民自由權利之保障等語。
被告答辯意旨略謂︰本件原告曾持東加王國第二六五五號及四二五六號護照，於八十一年至八十二年間入出境，經臺灣高等法院八十五年度上易字第一九○五號刑事判決認定：前揭第二六五五號護照係偽造，第四二五六號護照並非偽造。由於原告未曾於臺灣地區設籍，且持有外國護照，故身分為「未曾於臺灣地區設籍之兼具外國國籍人民」，合先敘明。二、按人民申請入出境，有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者，得不予許可，為「國家安全法」第三條第二項第二款前段所規定；又「本法第三條第二項人民入境得不予許可之情形如左．．．七、未曾於臺灣地區設籍之兼具外國國籍人民申請入境，有外國人入出國境及居留停留規則規定禁止入境之事由者。」為同法施行細則第十二條第一項第七款所明定。依外國人停留規則第四條第二款及第五款規定，外國人護照係偽造或變造者，或曾經拒絕入境，限令出境或驅逐出境者，得禁止其入境，又依外國人停留規則作業規定第七點規定，外國人管制入境處理原則：（六）持偽變造護照入境及掩護該等人入境者管制十年。本件原告曾持偽造荷蘭護照來台，經台灣士林地方法院判刑六個月，緩刑二年，並經台灣高等法院駁回上訴，依外國人停留規則第四條第二款、第五款及外國人停留規則作業規定第七點有關列管年限審核標準，應管制入境十年；因列管期限尚未屆滿，乃否准原告入境短期停留之申請。原告不服，訴稱其具東加華僑身分，自具我國國籍，被告以外國人停留規則及外國人停留規則作業規定，管制原告入境十年，適用法條不當，況該等規定既非法律，不得限制人民之自由權利，其涉嫌持偽造護照來台之事實係發生於000年及八十三年間，而國家安全法施行細則第十二條第一項第七款及外國人停留規則作業規定分別於八十六年七月三十日及八十五年九月三日增訂；依法律不溯及既往及信賴保護原則，自不能適用，況其緩刑期滿，刑之宣告失其效力，自無禁止其入境之理由云云。惟查國家安全法施行細則第十二條及外國人停留規則作業規定均係對我國入出境事項所為規範，乃基於目前國家普遍性之政策考量，並非針對特定對象或特定違法行為所為之處罰，尚無法律不溯及既往與信賴保護原則之適用，亦與原告刑之宣告是否失其效力無涉，凡具有該等限制入境事由之人民，均應依現行規定限制其入境，以符該規定之目的。原告所訴要屬無據，請予駁回等語。
理 由按人民申請入出境，有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者，得不予許可，國家安全法第三條第二項第二款前段定有明文。而未曾於臺灣地區設籍之兼具外國國籍人民申請入境，有外國人入出國境及居留停留規則規定禁止入境之事由者，其入境得不予許可，亦為國家安全法施行細則第十二條第一項第七款所規定。另，外國人護照係偽造或變造者，或曾經拒絕入境、限令出境或驅逐出境者，得禁止其入境；復為外國人停留規則第四條第二款及第五款所明定；再按，外國人入出國境及居留停留規則作業規定第七點規定：「外國人管制入境處理原則：．．．（六）持偽變造護照入境及掩護該等人入境者管制十年。．．．」本件原告於八十七年八月五日，持憑僑務委員會所發東加王國華僑身分証明申請入境短期停留，被告以原告曾持偽造荷蘭護照來台，經台灣士林地方法院判刑六月，緩刑二年；並經台灣高等法院駁回上訴確定，依外國人停留規則第四條第二、五款及外國人停留規則作業規定第七點有關列管年限審核標準，應管制入境十年，認原告列管入境期限尚未屆滿乃否准其入境申請，有上述一、二審刑事判決書、原告入境居留申請書、原處分書等附於原處分卷可稽；經核與上開規定尚無不合。原告雖不服，起訴主張其具東加華僑身分，自具我國國籍，應適用「國人入境短期停留長期居留及戶籍登記作業要點」審核本件申請，被告引據外國人停留規則及外國人停留規則作業規定核駁其申請，適用法條不當云云；經查，原告係未曾於台灣地區設籍之兼具外國籍人民，而「本國人兼具外國國籍，有外國人入出境及居留停留規則等相關法規規定禁止入境之事由者，雖持本國護照申請入境，仍得依外國人入出境及居留停留規則等相關規定，予以禁止之」，有警政署八十五年四月九日（85）內警境字第一三五三八號函釋可按；且國家安全法第三條第二項第二款及該法施行細則第十二條第一項第七款規定，就未曾於台灣地區設籍之兼具外國籍人民，如有外國人入出境及居留停留規則規定禁止入境之事由者，即應認有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑，得禁止入境；原告既持僑居地護照申請入境，又有上開足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑之禁止入境事由，被告否准其申請，自無適用法律錯誤可言，原告此項主張，並不可採。原告又訴稱上開外國人停留規則及其作業規定並非法律亦無法律授權，被告以該等行政命令否准原告申請亦屬違憲云云；然查，上開規則及作業規定既係對外國人入出境及居留停留事項所為規範，自屬上開國家安全法施行細則所稱外國人入出境及居留停留規則等相關規定，被告據以適用亦無違憲可言。原告復指稱其持偽造荷蘭護照來台之事實發生於八十二至八十三年間，上開國家安全法施行細則及外國人停留規則作業規定分別於八十六年七月三十日及八十五年九月三日增訂公布，依法律不溯及既往、信賴保護原則，自不應適用，且所受刑事罪刑，已緩刑期滿，刑之宣告已失其效力，亦無禁止原告入境之理由云云；但查行政法規不溯及既往乃指行政法規不適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言，然對於過去發生，而於行政法規生效後，仍繼續存在，尚未終結之事實或法律關係，仍得據以適用。原告持偽造護照入境雖發生於上開施行細則及外國人停留規則作業規定增訂公布前，然該項禁止入境事實於原告為本件入境申請時既屬存在，自有新法規定之適用；原告此項主張顯屬誤解，尚無可取，亦無信賴保護原則適用餘地。又原告刑之宣告是否因緩刑期滿失其效力與其曾持偽造護照入境要屬二事，原告執以主張已無禁止入境事由亦無足採。至原告另謂外國人停留規則「護照係偽造或變造者」，應指申請入境當時所持護照係偽造或變造，且若欲以經刑事判決限制原告入境自應依國家安全法第三條第一項第一款規定審核乙節，衡屬其對該等法令之個人歧見，要無足取。綜上，訴願、再訴願決定遞予維持被告所為否准處分，均無不合。原告起訴意旨，徒執己見，斤斤指摘，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 八 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 鄭 淑 貞評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 六 月 八 日