行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一九八三號
原 告 甲○○被 告 內政部警政署右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年八月二十四日八八公審決字第○一四一號再復審決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告原任臺北市政府警察局警員，因涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班入學考試舞弊，破壞紀律，情節重大，經被告於八十七年十二月十四日以八七警署人字第一○六三一○號函核定免職，並函請臺北市政府警察局依規定程序辦理，經該局報由臺北市政府於八十七年十二月十五日以府人三字第八七○九三三六四○○號令發布免職，原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、按司法院大法官會議釋字第四九一號解釋「又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」闡述甚明。二、被告依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，予原告免職之處分，顯然違反「法律保留原則」：按中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為免職處分，直接影響其憲法所保障服公職權利，涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條規定意旨，其處分之構成要件，應由法律定之。法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，若法律僅概括授權，依此概括授權所訂定之命令，只能就母法有關之細節及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款，迭經司法院釋字第三一三號、三九○號、四○二號解釋在案，而公務人員在憲法上所保障之權利，亦有前揭「法律保留原則」之適用，亦經司法院大法官會議釋字第三九五號解釋闡述明確。是主管長官依公務人員考績法對公務人員所免職之懲罰性不利處分，應受前開授權明確原則、法律保留原則等憲法位階原則之拘束。本件原告之所以受專案考績免職處分，係因公務人員考績法施行細則就一次記二大過之處分之構成要件及法律效果予以規範所致。惟查公務人員考績法施行細則僅係公務人員考績法概括授權而制定之命令，公務人員考績法本文非但未就公務人員應一次記二大過之處分之構成要件予以規定，且亦未具體明確授權其施行細則得就上揭一次記二大過之處分構成要件加以規定，依上開司法院解釋意旨，公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所規範之公務人員一次記二大過之處分構成要件，實已逾越公務人員考績法之授權範圍且違憲甚明。次按公務人員保障法第七條第二項規定「公務人員之身分應予保障，非依『法律』不得剝奪」，是於公務人員考績法未就公務人員一次記二大過處分之「法律構成要件」予以明文規定以前，主管機關應不得為一次記二大過專案免職之處分。詎被告乃竟囿於傳統特別權力關係之陳腐思想，於明知該授權命令違憲之情形下，仍依該違憲之授權命令對原告為一次記二大過免職處分，顯與上開司法院解釋所一再揭櫫「公務人員在憲法上所保障之權利，亦有法律保留原則之適用」之意旨相悖。
三、被告以原告「破壞紀律，情節重大」為由，經依專案考績予原告一次記二大過免職之處分。惟綜觀原處分書全文，未見被告認定原告涉有違法失職所持事證及理由之記載，僅泛言原告「破壞紀律，情節重大」寥寥數語，即遽為不利原告之處分，則被告究係依何種事證及理由認定原告涉有破壞紀律之情，實令人不解，從而原處分顯有不備理由之違法，實不符贅言。四、按對公務人員所為免職處分，足以改變公務員身分直接影響其憲法上服公職權利，依憲法第二十三條規定意旨，其處分之構成要件應由法律定之，已如前述，且為避免處分機關任意羅織受處分人受懲處之事由，更應力求法律構成要件之具體明確，合先敍明。查被告以原告涉嫌入學舞弊，業經臺灣桃園地方法院檢察署提起公訴在案為由，依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目之規定，予原告免職之處分。惟查臺灣桃園地方法院檢察署乃是以原告涉有違反貪污治罪條例之嫌為由，將原告提起公訴。依警察人員管理條例第二十九條第一項第二款規定，縱原告涉有貪污之嫌且經提起公訴，其法律效果亦僅是應予「停職」。今被告乃竟捨具法律位階且屬「特別法」性質之警察人員管理條例不予援引，逕依僅具「法規命令」位階且屬「普通法」性質之公務人員考績法施行細則之規定予原告免職處分，其適用法規顯有違誤，毋庸置疑。姑不論被告適用法規顯有違誤，亦暫且不論公務人員考績法施行細則得否於未經公務人員考績法（母法）明確授權情況下，逕行訂定裁罰性處分之構成要件及法律效果。被告以原告「破壞紀律，情節重大」為由，遽為重大不利原告之處分，亦有所不當。蓋所謂「破壞紀律，情節重大」乙詞，原屬不確定法筆概念，較諸警察人員管理條例第二十九條第一項第二款規定之具體明確，為避免被告以此等不確定法律概念，任意羅織原告受處分事由之嫌，實不宜捨警察人員管理條例第二十九條第一項第二款規定，而就公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定。綜上理由，被告依法本應優先適用警察人員管理條例第二十九條第一項第二款規定，先予原告停職之處分，乃竟「破壞紀律，情節重大」等不確定法律概念，遽予原告免職處分，則原處分顯有違法、不當之處，彰彰明甚。五、按警察人員管理條例第三十二條規定：「警察人員之考績，除依本條例定者外，適用公務人員考績法之規定」，依此規定，有關專案考績之事項，倘警察人員管理條例未規定者，仍有公務人員考績法之適用。而依公務人員考績法施行細則第十四條第二項規定及公務人員考績法第十八條規定「一次記二大過之專案考績，應引據法條，詳述『具體事實』，經由主管機關核定後，『送銓敍部審定』」，且「專案考績應自『銓敍部銓敍審定之日起』執行。年終考績及專案考績應予免職人員，自『確定之日起』執行」。惟查被告辦理本件專案考績，非旦未依法定程序具備具體事實，送銓敍部銓敍審定，甚且違法於銓敍部審定及本處分確定前即逕付執行。顯與前揭警察人員管理條例第三十二條、公務人員考績法施行細則第十四條第二項及公務人員考績法第十八條規定相悖。復審決定雖謂警察人員管理條例第三十一條第一項第一款所規定為法定免職條件，並非應送銓敍部銓敍審定之專案考績案件。惟依上開警察人員管理條例第三十二條規定，可知警察人員之考績及免職，並未排除公務人員考績法之適用，當無疑義。茲因警察人員管理條例僅就警察人員應予免職之事由（亦即實體事項）設有規定，然關於程序事項則未設任何明文，是有關辦理警察人員考績與免職案件之程序，自應依公務人員考績法之相關規定為之。從而復審決定謂本件非屬應送銓敍部銓敍審定之專案考績案件，恐有誤會。六、原處分及復審決定與憲法上所揭櫫之「平等原則」、「比例原則」有違：查前台北市警察局督察長陳衍敏因涉嫌違背職務收受賄款一百一十萬元，經臺灣台北地方法院以違背職務收受賄賂罪判處有期徒刑十八年，追繳沒收所得財物一百一十萬元，核渠所違背職務之行為、涉案情節、結果等，無一不遠較原告所涉情節為重。然渠一次記二大過專案免職之處分，於嗣經銓敍部審定時，以公務人員保障法規定須有法律明文始可剝奪公務員身分，於未經有罪判決確定前，不宜遽予免職等語為由，僅先行予以停職，而未逕為免職處分。又查警察人員因案而遭主管長官以相同之方式處分者，實是不勝枚舉，然而在申復過程既受改處者亦不在少數，茲謹再臚呈實例數則如后：⒈行政法院八十七年度判字第一六○四號判決（臺北市政府警察局警員劉政祺）。⒉行政法院八十五年度判字第二一三三號判決（花蓮縣警察局小隊長黃松安）。⒊行政法院八十五年度判字第九四七號判決（臺北縣警察局警員高聘）。⒋行政法院八十四年度判字第二七五八號判決（內政部警政署保安警察第六總隊隊員黃俊綺、侯彬彬）。相對於上舉案例，渠等所違背職務行為、涉案情節、結果等，均達較本件原告所涉情節為重，詎被告竟僅因原告涉嫌入學舞弊，業經檢察機關提起公訴，即逕予原告一次記二大過免職之處分，顯與憲法上所揭櫫之「平等原則」、「比例原則」有違。七、末按公務員之行政責任固非以刑事責任之有無為唯一準據，惟被告之認事用法，仍須以具體事證為客觀合理之判斷。稽諸警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款之規定，公務人員依法受懲處之事由，不外乎「違法」或「失職」二種事由。惟所謂之「違法」或「失職」，司法機關擁有終局審查認定之權限。茲因本件原告是否涉有「違法」或「失職」情事，尚未經司法機關為終局之認定，則原告是否果真涉有原處分所指違法、失職之情事，尚未可知。倘本件爾後經司法機關為終局之審查，認原告未涉有任何違法失職之情，還原告清白，則被告逕予原告免職之處分，誓將對原告造成無以回復之損害，影響原告權益不可謂不大。蓋損害既已造成，遲來的正義已非正義。從而就此等涉及原告憲法上基本人權（服公職之權、工作權、名譽權、生存權）之重大事項，被告本應謹慎為之，然而被告竟視若無物，僅泛言原告破壞紀律，情節重大寥寥數語，即逕予原告免職之處分，實屬不當。八、綜上所陳，原免職行政處分及復審、再復審決定，顯有不具理由及適用法律錯誤之顯然違法之事由，影響原告服公職之權利，致原告遭受難以回復之損害。為此，請判決撤銷原處分及一再復審決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告雖否認涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班入學考試舞弊案，惟經被告所屬刑事警察局調查，原告電腦卡有明顯遭塗改（警察法規五十題，竄改三十三題；警察勤務四十五題，竄改十題；英文五十題，竄改三十一題；刑法五十題，竄改十一題），並有該校原電算中心代主任郭振源及同案涉嫌人鄭達麟於偵查時指證，原告係透過水上警察局故組員李三明行賄入學；又原告未通過刑事警察局調查測謊，並經檢察官起訴在案，原告舞弊行為洵堪認定。二、中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，即為基層員警執法之領導與模範者，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，是以該校學生之素質與能力須嚴格篩選控管，不容濫竽充數者蒙混其間，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差；而進入該校就讀，已成為當前基層員警晉升警官之唯一管道，為所有基層員警之最大希望與理想，其應試者甚眾，競爭極為激烈，多數員警於繁重勤務之餘，準備應試不敢稍懈，是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。按原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，圖以不法手段經仲介行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性，其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵。被告為整飭警紀，審酌原告行為，破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，並無不當。三、依公務員服務法第二十二條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」及行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七號函釋略以：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員獎懲標準一次記二大過之規定，則應辦理專案考績予以免職。」次依被告頒行「端正警察風紀實施計畫」規定，違反警察紀律行為，分為違反工作、生活及品操風紀等三項，違反品操風紀者，加重記二大過免職，其他違反風紀重點要求，情節重大者，均依警察人員管理條例、警察人員獎懲標準表及公務人員考績法施行細則等規定，從重懲處。按八十六年五月二十一日修正公布之警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績法免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由被告依特別法規定逕予免職。此次中央警察大學新生入學考試舞弊案，因涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，被告為淨化警察陣容，端正警察風紀，爰決議採取壯士斷腕之措施，以重建優良警察形象。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。原告所稱逕依公務人員考績法施行細則之規定予以免職處分顯有違法、不當等節，容有誤解，核不足採。四、查臺灣警察專科學校學生獎懲實施要點第十一條第六款規定：「考試時違反考試規則，情節重大者，勒令退學。」又查中央警察大學學員生獎懲規則第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍」、「校內考試舞弊者，勒令退學」。原告已由警校畢業，明知考試舞弊之嚴重性，仍心存僥倖，以身試法，被告對於涉案之現職警察人員，依法予以斷然淘汰，與臺灣警察專科學校及中央警察大學依校規從嚴處分，懲處標準一致。況且被告對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量；又違法犯紀之員警所涉案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理；本質相異，異其處理」之法理，並未違反相當性原則；另按個案情節輕重，事證明確與否，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反平等原則。故原告指稱違反上開原則，洵屬誤解，不足採信。綜上結論，本件原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由按警察人員管理條例第三十一條第一項規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」而依公務人員考績法施行細則第十四條規定：「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記二大功、二大過之標準，依左列規定．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」是依上開規定，警察人員如有破壞紀律，情節重大之行為，主管機關即應予免職。查，本件原告原係台北市政府警察局大安分局警員，因涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班入學考試舞弊案，遭被告以其行為破壞紀律，情節重大，於八十七年十二月十四日以八七警署人字第一○六三一○號函核定免職，並函知台北市政府警察局依規定程序辦理，經該局報請台北市政府以八十七年十二月十五日府人三字第八七○九三三六四○○號令發布免職，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：被告依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，予原告免職之處分，顯然違反「法律保留原則」。依司法院釋字第三一三號、三九○號、四○二號、三九五等號解釋意旨，主管長官依公務人員考績法對公務人員所為免職之懲罰性不利處分，應受授權明確原則、法律保留原則等憲法位階原則之拘束。公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所規範之公務人員一次記二大過之處分構成要件，實已逾越公務人員考績法之授權範圍且違憲甚明。於公務人員考績法未就公務人員一次記二大過處分之「法律構成要件」予以明文規定前，主管機關不得為一次記二大過專案免職之處分。又綜觀原處分書全文，未見被告認定原告涉有違法失職所持事證及理由之記載，「破壞紀律，情節重大」等不確定法律概念，即據為不利原告之處分，原處分顯有不備理由之違法，實不待贅言。另依警察人員管理條例第二十九條第一項第二款規定，縱原告涉有貪污之嫌且經提起公訴，其法律效果亦僅是應予「停職」。今被告乃竟捨具「法律」位階且屬「特別法」性質之警察人員管理條例不予援引，逕依僅具「法規命令」位階且屬「普通法」性質之公務人員考績法施行細則之規定予原告免職處分，其適用法規顯有違誤。況所謂「破壞紀律，情節重大」乙詞，原屬不確定法律概念，而警察人員管理條例第二十九條第一項第二款規定則較具體明確。被告辦理本件專案考績，非但未依法定程序具備具體事實，送銓敍部審定，且於銓敍部審定及本處分確定前即逕付執行。顯與前揭警察人員管理條例第三十二條、公務人員考績法施行細則第十四條第二項及公務人員考績法第十八條規定相悖。臺北市政府警察局前督察長陳衍敏之停職案例，係違背職務行為，且其涉案情節、結果等，均遠較本件原告所涉情節為重，本案免職處分，參酌鈞院八十七年度判字第一六○四號等判決，顯與憲法上之「平等原則」、「比例原則」有違。又倘本件爾後經司法機關認原告未涉有任何違法失職之情，還原告清白，則被告逕予原告免職之處分，勢將對原告造成無以回復之損害，故被告應參照司法院釋字第四九一號解釋意旨，先予停職云云。經查，本件原告雖否認涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班入學考試舞弊案，惟經被告調查，原告電腦卡有明顯遭塗改（警察法規五十題，竄改三十三題；警察勤務四十五題，竄改十題；英文五十題，竄改三十一題；刑法五十題，竄改十一題），並有該校原電算中心代主任郭振源及同案涉嫌人鄭達麟於偵查時指證，原告係透過水上警察局故組員李三明行賄入學；又原告未通過刑事警察局調查測謊，並經檢察官起訴在案，原告舞弊行為洵堪認定。本件被告係引用偵查卷之資料，自行認定事實，依「刑懲並行」之原則，公務人員有無違章之行政責任，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。從而，原告之刑事案件雖尚未判決，被告據其事證，逕為處分，於法並無不合，亦無原告指摘原處分未記載事證與理由之情形。又八十六年五月二十一日修正公布前之警察人員管理條例第三十一條第一項，雖規定警察人員須經辦理專案考績予以免職，惟該條文修正後，其第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由被告依上開規定逕予免職，並未違反憲法公益原則及法律保留原則。雖依司法院釋字第四九一號解釋意旨，逕行免職處分應於二年內檢討修改，但於上開法條未修改前，被告逕據此而為免職處分，並非於法無據，且無違同條例第二十九條第一項第二款之規定。而所謂行政法之平等原則，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇；惟人民不得主張「不法之平等」。又所謂比例原則，係指行政行為之內容，必須適合於目的之達成，且不超越實現目的之必須程度而言；且行政行為是否符合比例原則，係就個案認定，而非經由多數行政行為作比較分析，而為決定。中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，即為基層員警執法之領導與模範者，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，是以該校學生之素質與能力須嚴格篩選控管，不容濫竽充數者蒙混其間，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差；而進入該校就讀，已成為當前基層員警晉升警官之唯一管道，為所有基層員警之最大希望與理想，其應試者甚眾，競爭極為激烈，多數員警於繁重勤務之餘，準備應試不敢稍懈，是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，圖以不法手段仲介行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性，其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵。被告為整飭警紀，審酌原告行為，破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，適合於懲處目的之達成，且不超越實現警政革新目的之必要程度，自無違反比例原則。另原告所舉陳衍敏涉電玩弊案及本院八十七年度判字第一六○四號等案作比較，無非主張「不法之平等」，核不足採。又本案係依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定應為免職之法定事由，與該條例第二十九條規定應為停職之法定事由有別，本件自無依該條規定，先行停職之必要。而被告依據其調查之事實，於刑事判決確定前，逕予免職之處分，已符合首揭警察人員管理條例第三十一條第一項第一款之規定，自無再適用同條例第三十二條及公務人員考績法第十八條之規定。原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本件原處分核無違誤，一再復審決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 十六 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十九 年 六 月 二十 日