行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一九八五號
原 告 甲○○
送達被 告 內政部警政署右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年二月二十四日八八公審決字第○○二二號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告原係內政部警政署保安警察第四總隊隊員，因涉及中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試舞弊，遭被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，以八十七年八月十三日警署人乙字第一○二○號令予以核定免職。原告不服，提起復審、再復審，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按「公務人員有左列情形之一者，應依法免職：１犯內亂罪、外患罪經判刑確定者。２有貪污行為，經判刑確定者。３犯前二款以外之罪經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑者或未准予易科罰金者。」、「其他因案判決確定應予免職人員，自權責機關發布免職令送達服務機關翌日起免職。」為行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法第十二條第三款及第十三條第二項所明定。查公務員犯內亂罪、外患罪及貪污行為以外之罪，經處有期徒刑以上刑之判決確定而未宣告緩刑或未准予易科罰金者應依法免職。故不符上述免職要件者，公務人員憲法所保障之服公職基本人權，自應受到保障，不應恣意免職。況一次記二大過之免職處分是行政懲處權侵入到司法懲戒權的違憲制度。考績法設專案考績之規定，則係針對特定事故論其功過，與其人服務品質之質值，並無關連，服務品質之質值高者，可能因特定事故而受一次記二大過免職，質值低者亦可能因特定事故而受一次記二大功。是以專案考績，雖具考績之名，然非考其所績，應為司法懲戒無疑，惟查我國歷次修正考績法時，均將各機關首長之監督懲處權，漸次擴張，尤其是免職處分，係解除國家與公務員間法律關係之處分與懲戒法之撤職，除再任期間之限制不同外，對公務員身分權之影響，實無不同，不啻將公務員之懲戒權賦與各機關首長行之，與憲法規定公務員之懲戒由司法機關為之之意旨，頗由扞格之處，合先陳明之。二、本案因中央警察大學八十七學年度二年制技術學系入學考試，爆發重大舞弊情事，上級長官為平息輿論，斷然將原告及其他隊員一併免職，復審機關內政部亦逕依原處分機關審訊其行為破壞紀律、情節重大，逕將復審駁回，再復審機關公務人員保障暨培訓委員會亦持相同理由將再復審駁回。然前開考試試務人員與原告間未必有牽、且舞弊情事與原告間並無任何因果關係。上級高層長官未盡調查之能事，稽極蒐集犯罪事證即率爾將原告免職。以推測臆度方式，認原告嫌舞弊情事，其決定過程草率粗糙、顯有虧警察毋枉毋縱之職責。形式上，對一般民眾展示了整頓警風紀之決心，實質上，造成檢察官及法官在偵辦及審理上，對受到偵訊而被免職之警察人員，有刑事未判決，首長先判罪之疑慮，其結果，在實務上易造成行政機關違法行使人事權之行為，干擾司法之正常運作，間接影響法官審判時之判斷。三、次按中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職處分，直接影響其憲法所保障服公職權利，及人民權利之限制，依憲法第二十三條規定意旨，其處分之構成要件，應由法律定之。法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，若法律僅概括授權，依此概括授權所訂定之命令，只能就母法有關之細節及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款，迭經司法院釋字第二四三號、三一三號、三九○號、四○二號解釋在案。公務人員憲法上所保障之權利，亦有前揭「法律保留原則」之適用，亦經司法院釋字第三九五號解釋闡述明確，是主管長官依公務人員考績法對公務人員所為免職之懲罰性不利處分，應受前開授權明確原則、法律保留原則等憲法位階原則之拘束。本件原告所以受專案考績免職處分，係因公務人員考績法施行細則就一次記二大過之處分之構成要件及法律效果予以規範所致。惟查公務人員考績法施行細則係依據公務人員考績法概括授權而制定之命令，公務人員考績法本文非但未就公務人員應一次記二大過之處分構成要件予以規定，且亦未具體明確授權其施行細則得就上揭一次記二大過之處分構成要件加以規定，依前開司法院釋字第二四三號等解釋意旨，公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所規範之公務人員一次記二大過之處分構成要件，已逾法律保留原則而違憲甚明。觀刑法第二十一條第二項規定公務人員對明知命令違法之職務上行為，仍無阻卻責任及司法院三十六年院解字第三七四○號解釋「明知命令違法，應以私禁罪論罪」暨公務人員保障法第七條第二項「非依法律不得將公務人員之身份剝奪」規定，於公務人員考績法未就公務人員一次記二大過處罰之「法律構成要件」予以明文規定以前，主管機關應不得為一次記二大過專案免職之處分。詎被告明知該授權命令違憲情形下，仍依該違憲之授權命令對原告為一次記二大過處分，並進而為專案免職處分，顯違反法律保留原則。四、警察人員管理條例第三十一條就警察人員應予免職規定中之第一、二、三款有關警察人員受刑事有罪判決之款項，均明文限於有罪之「確定判決」，故判決未確定前，既無法判定警察人員確定有罪，依公務人員保障法之意旨，自不應為免職處分。本件被告僅依據原告之資績計分經服務單位核算為一八．五分並經原告核對無誤，親自簽章確認，經刑事警察局偵查發現，其資績計分增加為二一．六八分，計增加三．一八分，電腦成績單分數與該校人工計算分數，總分相差二六八．七二分，且電腦成績單分數及資績計分如未經竄改，原告即無法通過該考試，又其接獲電腦成績單時，其各科分數顯有異狀。尤其資績計分與其前所核章之分數顯不相符，惟均未立即向長官反應等情，遽而認為被告嫌舞弊行為。然被告於辦理專案考績時，並未調查原告是否確有前開違法行為，單憑前開資績計分及電腦成績單分數之異狀，即認定原告有舞弊行為，實嫌率斷，被告之處分亦已違反警察人員管理條例規定。五、另按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政處分之作成除需符合依法行政原則外，尚不得與平等原則、比例原則、禁止恣意原則相違背，否則即屬違法處分。本案免職令所依據法令有違法律明確性原則，亦不符罪刑法定主義，再依公務人員考試法及刑法等相關法律規定，本案懲罰性之免職有違行政比例原則，依上述法律明定升官等考試瑕疵性未侵犯到任職之保障性。本案爭議在晉升考試失真性之處罰，依公務人員考試法規定，榜示後發現舞弊行為，僅吊銷及格證書，而非基礎任官之免職，內政部警政署免職令已嚴重侵害原告之基本工作權。六、為說明行政法上之比例原則，原告茲舉周人蔘電玩弊案為例，該案被告陳衍敏嫌違背職務收受賄款一百一十萬元而經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以違背職務收受賄賂罪判處有期徒刑十八年，追繳沒收所得財物一百一十萬元情形相較，陳衍敏之違背職務行為、結果、案情節，均遠較原告嚴重。然查陳衍敏一次記二大過專案免職之行政處分，於銓敍部審定時，以公務人員保障法規定現有法律明文始可剝奪公務員身分，於前揭違背職務行為未經有罪判決確定前，不宜免職。被告遂對陳衍敏僅予以停職，而未予免職。另一同案張姓警員，經一審法院判處有期徒刑十年六月，褫奪公權五年，其所受之免職處分，業經復審委員會以「收押並不表示有罪，市警局之行政處分顯有悖相關規定而撤銷改處」。是縱退萬步言，原告縱有舞弊之行為，與陳衍敏、張姓警員違背職務之情節相較，原告考試舞弊之情節遠較陳衍敏及張姓員警為輕，被告理應斟酌上例，一體援引，主動將原處分撤銷，始為公允。其未主動撤銷，且於一再復審核定時，仍認一次記二大過專案考績免職處分之認事用法並無不當，非但與法律適用應依從新從輕原則相違，且已違反平等原則及比例原則。七、綜上所述，被告並無直接證據足以證明原告有舞弊之行為，原告舞弊之行為尚未確定，既非無疑，依罪疑惟輕，行政機關之行政裁量不得與經驗法則、論理法則相違之當然解釋，被告於辦理專案考績時，未調查原告是否確有前開舞弊行為，單憑資績計分及電腦成績單之異常，據而認定被告有舞弊行為，而為免職之處分，被告原處分之認事用法顯有違誤，一再復審核定竟予維持，自非適法，請均予撤銷，以保權益，俾免冤抑等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定：「警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，主管機關應予以免職。」及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定：「挑撥離間或破壞紀律，情節重大者，一次記二大過。」是以依上開規定，警察人員如有破壞紀律，情節重大之行為，主管機關即應予以免職，合先敘明。二、次查本案原告涉及中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試舞弊，於中央警察大學訊問時，雖矢口否認涉案，惟卷查原告筆試電腦成績單各科分數與該校人工計算分數，總分相差二六八．七二分（原告分數原為英文三十五分、憲法四十三．○一分、刑法四十一．三三分、警察勤務七分、警察法規二十五分，經竄改分數後為英文七十三分、憲法九十七．三三分、刑法八十九．三三分、警察勤務七十七．八分、警察法規八十二．六分）；資績計分增加三．一八分（原告資績計分原為十八‧五分，經竄改後為二十一．六八分），並因而得以錄取，復查其行賄行為經台灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴書敘明以：「被告甲○○確係由被告王明德行賄乙情，亦據被告鄭達麟供述甚詳。」按其電腦成績分數如未經竄改，則無法通過考試，又其接獲電腦成績單時，各科分數顯有異狀，亦均未即提出更正，是以原告行賄及考試舞弊行為，至臻明確，洵堪認定。三、中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，即為基層員警執法之領導與模範者，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，是以該校學生之素質與能力須嚴格篩選控管，不容濫竽充數者蒙混其間，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差；而進入該校就讀，已成為當前基層員警晉升警官之唯一管道，為所有基層員警之最大希望與理想，其應試者甚眾，競爭極為激烈，多數員警於繁重勤務之餘，準備應試不敢稍懈，是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。按原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，以不法手段行賄及仲介考生行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性，其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵。被告為整飭警紀，審酌原告行為，破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，並無不當。四、依公務員服務法第二十二條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」及行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七號函釋略以：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員獎懲標準表一次記二大過之規定，則應辦專案考績予以免職。」次依被告頒行「端正警察風紀實施計畫」規定，違反警察紀律行為，分為違反工作、生活及品操風紀等三項，違反品操風紀者，加重記二大過免職，其他違反風紀重點要求，情節重大者，均依警察人員管理條例、警察人員獎懲標準表及公務人員考績法施行細則等規定，從重懲處。按八十六年五月二十一日修正公布之警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由被告依特別法規定逕予免職。此次中央警察大學新生入學考試舞弊案，因涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，被告為淨化警察陣容，端正警察風紀，爰決議採取壯士斷腕之措施，以重建優良警察形象。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。原告所稱違反比例原則云云，顯係卸責之詞，核無可採。五、查「臺灣警察專科學校學生獎懲實施要點」第十一條第六款規定：「考試時違反考試規則，情節重大者，勒令退學。」又查「中央警察大學學員生獎懲規則」第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍」、「校內考試舞弊者，勒令退學」。原告已由警校畢業，明知考試舞弊之嚴重性，仍心存僥倖，以身試法。被告對於涉案之現職警察人員，依法予以斷然淘汰，與臺灣警察專科學校及中央警察大學依校規從嚴處分，懲處標準一致。況且被告對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量；又違法犯紀之員警所涉案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理；本質相異，異其處理」之法理，並未違反相當性原則；另按個案情節輕重，事證明確與否，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反平等原則。故原告指稱違反上開原則，洵屬誤解，不足採信。六、綜上結論，本件原告之訴為無理由，建請駁回並維持原處分等語。
理 由按警察人員管理條例第三十一條第一項規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」所稱「主管機關」，依同條例施行細則第十九條規定，係指內政部警政署。復按公務人員考績法施行細則第十四條第一項規定：「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記．．．二大過之標準，依左列規定：．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過：．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」依上開規定，警察人員如有破壞紀律，情節重大之行為，主管機關內政部警政署即應予以免職。本件原告原係內政部警政署保安警察第四總隊隊員，涉及中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試舞弊，其於中央警察大學訊問時，雖矢口否認涉案，惟卷查原告筆試電腦成績單各科分數與該校人工計算分數，總分相差二六八．七二分（原告分數原為英文三十五分、憲法四十三．○一分、刑法四十一．三三分、警察勤務七分、警察法規二十五分，經竄改分數後為英文七十三分、憲法九十七．三三分、刑法八十
九．三三分、警察勤務七十七．八分、警察法規八十二．六分）；資績計分增加三．一八分（原告資績計分原為十八‧五分，經竄改後為二十一．六八分），並因而得以錄取。且查原告係經由王明德仲介行賄，並將八十萬元以上之賄款交由鄭達麟轉交予郭振源，業據鄭達麟在台灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查中供承明確，並有上開成績差異表可稽。而原告涉嫌於入學考試行賄舞弊，業經台灣桃園地方法院檢察署檢察官以原告觸犯貪污治罪條例第十一條第一項及刑法第二百十一條變造公文書等罪嫌提起公訴，有該檢察署檢察官八十七年度偵字第一二○二八號等起訴書在卷足憑，事證灼然明確。被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，以八十七年八月十三日警署人乙字第一○二○號令予以核定免職，揆諸首揭規定，經核並無違誤，復審及再復審決定遞予維持，亦無不合。原告起訴主張：被告所為免職處分不符合「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」所定要件，且與憲法保障服公職之基本人權相背，已侵入到司法懲戒權之違憲制度。本件行賄案之考試試務人員與原告間未必有牽涉、且舞弊情事與原告間並無任何因果關係，上級長官未盡調查之能事，僅以推測臆度方式，認原告涉嫌舞弊情事，其決定過程草率粗糙、有虧警察毋枉毋縱之職責，且干擾司法之正常運作，間接影響檢察官及法官在偵辦及審理上之判斷。本件免職處分所依據之法令有違明確性原則，且逾越法律保留原則，於公務人員考績法未就公務人員一次記二大過處罰之「法律構成要件」予以明文規定以前，主管機關應不得為一次記二大過之免職處分。警察人員管理條例第三十一條規定中第一、二、三款有關受刑事有罪判決之款項，均限於有罪之確定判決。本件被告僅依據原告之績分發現增加三．一八分，電腦成績單分數與人工計算分數總分相差二六八．七二分，遽而認為原告涉嫌舞弊，實嫌率斷。又本件懲罰性之免職有違行政法之比例原則，因升官等考試瑕疵性並未侵犯到任職之保障性，依公務人員考試法規定榜示後如發現舞弊行為，亦僅吊銷及格證書，而非基礎任官之免職，本件處分顯然過嚴。另被告對涉及周人參電玩弊案之高階警官僅予停職，卻予本件涉案情節輕微之基層員警免職嚴懲，違反平等原則及比例原則等語。經查本件免職處分係依據警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目之規定辦理。原告所援引行為時之「行政院暨所屬各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」（八十八年十二月一日已修正）第十一條規定：「公務人員犯內亂罪、外患罪或有貪污行為，經判刑確定者，均自判決確定之日起免職。其他因案判決確定應予免職人員，自權責機關發布免職令送達服務機關翌日起免職。」惟上開辦法係就公務人員考績法、公務人員任用法及公務員懲戒法之相關規定所為之行政命令，上開條文規定並於八十八年十二月一日修正時刪除，而警察人員管理條例係公務人員考績法規之特別法，有關警察人員應予免職之要件，自應優先適用該條例之有關規定。原告主張被告所為之免職處分不符合「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法」所定要件，不得予以免職乙節，不無誤解。次查原告參加中央警察大學八十七學年度二年制技術學系班入學考試，其筆試電腦成績單各科分數與該校人工計算分數總分相差二六八．七二分，資績計分增加三．一八分，上開兩項分數如未經竄改，原告則無法通過考試。而其涉嫌經由王明德之仲介行賄，復據鄭達麟在偵查中供述甚詳，其有舞弊行為至為明顯。原告訴稱被告僅以推測臆度方式，認原告涉嫌舞弊情事，其決定過程草率粗糙、有虧警察毋枉毋縱之職責，且干擾司法之正常運作云云，核無足採。再查依八十六年五月二十一日修正公布前之警察人員管理條例第三十一條規定：「警察人員，除因考績免職者外，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予以免職。」所謂「因考績免職者」，係指依公務人員考績法規年終考績丁等免職、平時考核至年終累積達二大過者或專案考績一次記兩大過免職者而言。惟於八十六年五月二十一日修正公布後之上開條例第三十一條規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：
一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」則警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以上開條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均應由被告依上開條例規定逕予免職。又依司法院釋字第四九一號解釋：「．．．中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。．．．相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」上開解釋固已闡明依公務人員考績法或相關法規（即警察人員管理條例）之規定對公務人員所為免職之懲處處分，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，惟依該解釋意旨，相關法令與該解釋不符部分，應自該解釋公布之日（即八十八年十月十五日）起，至遲於屆滿二年時失其效力，並非即時失效。被告以中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差；是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，以不法手段行賄及仲介考生行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性。為整飭警紀，爰審酌本件中央警察大學新生入學考試舞弊案，涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，於相關法令未依司法院釋字第四九一號解釋修正前，依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究原告之行政責任，予以免職之處分，業已審酌其處分之合法性、必要性及妥適性，要難認其係違憲處分，或有違法律保留原則、明確性原則或比例原則。又查公務人員行政責任之有無，係以其是否違法或失職行為之情事作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據，原告主張本件應俟偵審終結情形再議，經核尚無必要。至原告所舉涉及周人參電玩弊案等多名高階警官均於起訴後再予停職，經一、二審判處重刑，亦未遭免職，本件未審先判，一律免職，顯違反行政法之公平原則及平等原則云云。因該電玩弊案係屬他案，其違法犯紀之員警所涉案情與本件不同，縱有部分情節類似，亦不完全相同，其處理情形自然有異，尚難比附援引認為本件逕為免職之處分有失公平或違反平等原則。綜上所述，原告所訴各節均無足採，其起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 十六 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎中 華 民 國 八十九 年 六 月 十六 日