行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一九○五號
原 告 基泰建設股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年一月十六日台八十八訴字第○二三二四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告被檢舉於其所興建之「基泰高更」建案銷售廣告中以「四米五的挑高空間，．．．有限的空間、創造無限的功能」等語，佐以夾層裝潢之圖片、樣品屋及上、下層隔間之設計圖，引致消費者誤認系爭建物可興建合法夾層，有廣告不實情事。案經被告調查結果，以原告就建物之夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十七年三月一日（八七）公處字第○六六號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止就建案銷售廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、一項不實廣告之受害者，苟局限於有限少數之個人，則公共利益不致受到太大之影響，並無以法律保護之必要，所謂公共利益係指消費者因受不實廣告之欺罔，使其所交付之對價與所購買商品之價值顯不相當而言，本件房屋之買賣價金每坪為新台幣四十萬元整，與當地之市場行情並無差異，自無顯不相當之情事可言，故本件實無處分原告之必要。二、本件銷售廣告所標榜的內容均係在突顯原告所銷售之標的物為挑高的建物，至於傢俱配置圖，僅係供承購戶裝潢參考之用，且裝潢之參考圖並非原告所銷售之標的物，自不屬買賣之範圍，本件之銷售廣告既與所銷售之商品並無二致，則何來廣告不實之有﹖再者，台北市政府所訂之「台北市違建夾層屋處理方案」，既要求起造人檢附相關資料向主管機關報備列管不予拆除，又不賦予夾層屋合法之地位，行政機關所頒布之法令顯有矛盾之處，此矛盾點所潛在之風險實不該將之轉嫁與人民。三、本件廣告僅係突顯系爭挑高房屋之高度條件異於傳統矮小空間之設計，且能作多功能利用等優點，為避免消費者產生誤解，原告特於樣品屋入口處明顯張掛無裝潢之銷售圖（即本件所銷售之商品），並以粗黑文字明確說明樣品屋之著作權人，銷售人員亦於銷售時再次告知本件雖係挑高房屋，惟依目前之法今尚不得施作夾層，原告既說明在先，又告知在後，原告實無任何隱瞞之意圖甚明，若消費者消費之動機未受廣告內容所誤導，縱使該廣告內容有不實之情事，公共利益亦無受害之可言，自無將之認係不實廣告而予以處分之必要；此外，廣告內容須足以誤導合理的消費者，始有認定廣告不實之實益，蓋企業經營者實不應為其廣告之內容被欠缺一般人應有之理解及注意能力之人所產生之誤解負責，如強令其負責，不但顯失公平，更可能不當妨礙廣告之功能，扼殺人類之想像空間，並阻塞消費者資訊之重要來源，反而不足以保護消費者知的權利，此絕非公平交易法之立法意旨。四、行政機關之組織及人力皆有限，若要對每一個不實廣告均調查，事實上力有未逮，故不宜浪費時間、精力於一些公益影響甚小之事件上。本件廣告早於八十五年二、三月刊登後，原告即未再使用該廣告達三年之久，且所有承購戶均已完成交屋作業，若系爭廣告確有虛偽不實及引人錯誤之情形，則承購戶焉有配合交屋而無異議之可能﹖況檢舉人早與原告達成協議，行政機關實不宜強令原告負廣告不實之責。五、綜上所述，請求判決將原處分撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按行為時公平交易法第二十一條第一項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」故事業若於其商品銷售廣告上，就其商品內容為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵時，即違反前開法條之規定。次按預售屋之交易特性，因尚無成屋，購屋者幾乎完全依憑預售屋廣告來認識所購建物之隔局、配置等，並作為決定交易與否之依據。因此，建商於建物銷售廣告上，提供所售建物之相關資訊，以爭取交易相對人與其交易時，當負妥為規劃其廣告之注意義務，以避免購屋者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定，合先陳明。二、經查夾層係指夾於樓地板與天花板間之樓層，建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款定有明文。一般所稱夾層屋，是利用室內挑高空出之上層空間，再加蓋一層，合法夾層係經建管單位審查合格並計入容積率範圍，可合法在建物權狀中登記坪數，即一般常見之「樓中樓」；而目前大多數夾層屋係利用建物完工取得建物使用執照後，再進行二次施工加蓋一層，依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條規定，建築物如需興建夾層，必須於申請建造執照時即提出申請，並經審查許可，否則即應依法申請辦理變更設計。是已取得使用執照之房屋，係屬已竣工之建築物，若承購戶欲遂行其花費較高單價承購系爭建物，並依系爭廣告興建夾層進行二次施工之目的，即屬原建築物增加面積之增建行為，應依法請領建造執照，始有合法擁有、使用夾層空間之可能。倘承購戶未依法請領建造執照即進行第二次施工興建夾層，則有違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停工或強制拆除之處分。第查，違規夾層及建物容積率管制，亦將透支建物原先所具之安全性。三、卷查系爭「基泰高更」建案銷售廣告中除載有「無限可能之空間組合－『相同的價格，高度再加倍！』」、「『高更』４米５挑高空間，實實在在滿足您的空間需求」、「高更空間變化實在神奇，現場裝潢屋請您來實地感受」、「『高更』歐式４米５創意閣樓，不可思議的挑高空間．．．小空間中猶能發揮淋漓盡致的無限趣味組合」、「輕鬆擁有套房價格非套房的空間」、「挑高４米５歐式閣樓．滿足您空間延伸的渴望」等文字外，另佐以施作夾層設計之實屋照片，銷售現場亦展示施作夾層之樣品屋。綜觀其呈現之效果，原告顯係以系爭房屋樓高四米五為訴求；更有甚者，其在廣告上附有夾層屋設計之照片，使該廣告在整體上極容易使購買者被誤導，以為可以合法為夾層。復細觀系爭銷售廣告之實屋照片，其空間規劃與一般夾層屋設計並無二致，實難認該設計僅屬裝潢之室內立體裝修，而非夾層。次查系爭建案雖為挑高設計建築，但並未申請興建夾層許可，此經原告所肯認，並有系爭建物建造執照暨施工平面圖可證。本件原告既明知系爭建物房屋並未申請興建夾層許可，惟卻逕於系爭廣告刊載「高更空間變化實在神奇，現場裝潢屋請您來實地感受」、「『高更』歐式４米５創意閣樓，不可思議的挑高空間．．．小空間中猶能發揮淋漓盡致的無限趣味組合」、「輕鬆擁有套房價格非套房的空間」、「挑高４米５歐式閣樓．滿足您空間延伸的渴望」等用語，並佐以夾層設計之實屋照片及銷售現場展示施作夾層之樣品屋，其整體效果，業足使消費者誤認系爭建物可興建合法夾層，進而誤認因享有較大坪數空間，相對所付出之價格即較低廉，消費者慮及此因素，即可能與原告交易。故原告主張系爭廣告內容係在突顯其所銷售之標的物為挑高之建物，至於傢俱配置圖，僅係供承購戶裝潢參考之用，且裝潢之參考圖並非原告所銷售之標的物，自不屬買賣之範圍，無不實廣告可言乙節，顯係卸責之詞，核無可採。四、再查「台北市違建夾層屋處理方案」係台北市政府因慮及夾層屋之數量眾多，若立即對於違法夾層屋執行強制拆除，對於因誤認夾層屋廣告而購買之消費者恐將造成極大之不利益，甚或集體向建商請求解除契約，建商亦可能因此而蒙受損失，故在考量結構及消防安全確保無虞之大前提下所訂定之權宜措施。惟建物未取得興建夾層許可，或於取得使用執照前未申請變更設計，進行加蓋夾層工程，即屬違章建築，尚不因已向主管機關報備列管而得賦予合法之地位。該方案第三項第一點規定，已領有建照施工中案件，其樓層高度設計逾３．６公尺者，起造人得於該方案公告日起一個月內向主管建築機關切結願向台北市「建造執照特殊結構委託審查單位」申請夾層屋之結構安全鑑定，並將於申請使用執照前檢附「結構與消防安全鑑定報告書」向主管機關報備列管處理。觀諸前開規定旨意，起造人踐行前開程序，主管機關僅係報備列管其起造建物，並非不拆除其違建夾層，此證諸同項第四點規定：「建管單位核發使用執照時，應於使用執照上加註『建物樓層中任意加設夾層者均係屬違建，不因使用材質而為室內裝修，除應無條件接受拆除，並負擔拆除費用。』起造人向地政事務所申請建物所有權第一次登記時，地政事務所應依使用執照所載，於登記簿其他事項欄加註『本建物不得加設夾層，違者無條件拆除，並負擔拆除費用。』」可知。綜上，原處分以系爭建物未取得興建夾層許可，於取得使用執照前亦未申請變更設計，購屋者若進行加蓋夾層工程，將因屬違章建築而須受前述處分，惟卻仍於系爭廣告上為系爭建案挑高四米五房屋可為夾層施作之虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，被告依首揭公平交易法第二十一條第一項之規定予以處分，經核尚無違誤。五、綜上所陳，本件訴訟為無理由，請求將原告之訴駁回等語。
理 由按行為時公平交易法第二十一條第一項規定，事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。又違法公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期命其停止或改正其行為，復為同法第四十一條前段所明定。本件原告被檢舉於其所興建之「基泰高更」建案銷售廣告中以「四米五的挑高空間，．．．有限的空間、創造無限的功能」等語，佐以夾層裝潢之圖片、樣品屋及上、下層隔間之設計圖，引致消費者誤認系爭建物可興建合法夾層，有廣告不實情事。案經被告調查結果，以原告就建物之夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十七年三月一日（八七）公處字第○六六號處分書命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止就建案銷售廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，循序提行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠一般消費者對廣告之認知，廣告中對商品內容所為之表示或表徵當與事實相符，且可合理期待其為合法。又預售屋交易時，因尚無成屋，購屋者幾乎完全依售屋廣告來認識其所購建物之環境、設施、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等條件，並作為決定交易與否之依據。因此，事業於建物銷售廣告上提供所售建物之相關資訊，以爭取交易相對人與其交易時，當負較高之注意義務，妥為規劃，確保廣告之眞實，以避免購屋者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定。本件「基泰高更」建案銷售廣告中除載有「無限可能之空間組合－『相同的價格，高度再加倍！』」、「『高更』４米５挑高空間，實實在在滿足您的空間需求」、「高更空間變化實在神奇，現場裝潢屋請您來實地感受」、「『高更』歐式４米５創意閣樓，不可思議的挑高空間．．．小空間中猶能發揮淋漓盡致的無限趣味組合」、「輕鬆擁有套房價格非套房的空間」、「挑高４米５歐式閣樓．滿足您空間延伸的渴望」等文字外，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，以凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，有該廣告影本附於原處分卷可按，足使購屋者誤認得興建夾層，且可以較低價格購買較多使用坪數之房屋，依系爭廣告行為時之建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定，所謂「夾層」係指夾於樓地板與天花板間之樓層：依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條之規定，建築物如需興建夾層，必須於申請建造執照時，即提出申請，並經審查許可，否則應於法定容積率內依法申請辦理變更設計。至交屋後已取得使用執照之房屋，係屬已竣工之建築物，若購屋者欲興建夾層進行二次施工，為原建築物增加面積之增建行為，應依法請領建造執照，始有合法擁有、使用夾層空間之可能。尚購屋者未依法請領建造執照即行二次施工興建夾層，則違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停工或強制拆除之處分。再者，夾層之地板面積依法須列入建物總樓地板面積之計算，是建商於設計時倘未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人興建夾層，購屋者即使申請興建夾層之建造執照，亦將因建物總樓地板面積逾越容積率許可範圍，而無法獲准取得執照。㈡內政部營建署於八十四年四月十八日內營字第八四七八九一號函復關於夾層屋適法性疑義時表示：「夾層夾於建築物樓層間，及建築物高度、總樓地板面積及總載重等，其適用建築法之規定，並不因其使用材質而有不同。」而「台北市違建夾層屋處理方案」係台北市政府在結構及消防安全確保無虞之條件下，為考量消費者權益而訂定之權宜措施，該方案第三項第一點規定，已領有建照施工中案件，其樓層高度設計逾三．六公尺者，起造人得於該方案公告日起一個月內向主管建築機關切結願向台北市「建造執照特殊結構委託審查單位」申請夾層屋之結構安全鑑定，並將於申請使用執照前檢附「結構與消防安全鑑定報告書」向主管建築機關報備列管處理，前開規定旨意，係起造人踐行前開程序，主管建築機關僅係報備列管其起造建物，並非不拆除其違建夾層，原處分以原告系爭建物未取得興建夾層許可，於取得使用執照前亦未申請變更設計，購屋者若進行加蓋夾層工程，將因屬違章建築而須受前述處分，卻仍於系爭廣告上為系爭建案挑高四米五房屋可為夾層施作之虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，有違行為時公平交易法第二十一條第一項規定。㈢再者，綜觀系爭廣告用語、夾層設計圖片及樣品屋，已足證原告所為係屬夾層屋廣告，非僅為室內立體裝修。至原告主張原處分所據傢俱配置圖並非由其製作，該圖係屬室內設計廣告，而樣品屋亦屬表彰建物完成後之室內設計，非針對系爭建物量身訂作，二者均與房屋銷售廣告不同等語，惟原處分係就系爭建案之整體廣告內容，即包括廣告傳單之圖示、文字、樣品屋等，並非就單一廣告內容予以審酌，而原告為銷售系爭建案所印製之銷售廣告及現場展示之樣品屋雖係分別委託裝潢公司及廣告公司製作，然此係屬原告與各該製作者間之內部關係，其既援以作為招徠消費者之手段，自難謂其無監督之責，而得主張該廣告或樣品屋非其所製作而免責。㈣原告主張檢舉人與原告已達成協議，且系爭廣告係於八十五年二、三月間刊登，原告已二年多未使用系爭廣告，無處罰之實益等語。惟原處分係就原告於八十五年二月間所推出之系爭廣告予以審酌，認確有違規情事而予以處分，原告縱已停用系爭廣告或有與檢舉人達成若干協議，並不影響其違規行為之成立或阻卻其責任。㈤綜上所述，原告所訴，均不足採。被告係就原告於八十五年間所為之系爭廣告予以審酌，認有違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，依同法第四十一條規定，予以處分，揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 九 日
行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 評 事 鍾 曜 唐
評 事 徐 樹 海評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 六 月 十三 日