行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一九二六號
原 告 甲○○
送達代收人 王聰明律師被 告 台北市政府右當事人間因國宅事件，原告不服行政院中華民國八十八年四月二十三日台八十八訴字第一六○七五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實原告之姊黃淑玲原向被告承租臺北市○○○路○號十六樓之十四國宅，租期至民國八十六年五月三十一日屆滿，依規定承租人擬繼續承租者，應於租賃期限屆滿前一個月申請續租，否則其租賃關係於期限屆滿時消滅，被告於八十六年三月二十八日函知各承租戶如欲繼續承租，請以書面向所屬國民住宅處提出續租申請。惟黃淑玲並未提出，其戶籍亦於八十四年七月十八日遷出台北市，而原告則逕行申請替代，經被告以八十六年六月二十三日府宅三字第八六○四七四九三○○號函復原告，略以其姊黃淑玲既未依規定辦理國宅續租手續，其原以現國宅承租戶身分申請優先承購國宅資格已失所附麗，且黃淑玲未依限辦理國宅承購之資格複審，其優先承購國宅之二一四一順位亦經被告以八十六年五月二十日北市府宅三字第八六二二○七○一○○號函註銷在案而予否准。原告不服，經訴願及再訴願均遭駁回，遂提起本行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨及補充理由略以：
一、本件被告原處分由表面上觀之，雖均有法令之依據，惟其處分明顯違背行政行為上禁止恣意之原則（由平等原則所衍生之概念）。
二、國民住宅條例第一條所揭示之立法目的即為安定國民生活，對於無自用住宅之國民，由國家提供資金建造國民住宅，以供民眾申購，故承租國宅之資格，以一定之年齡，其本人、配偶及共同生活之直系親屬均無自用住宅，及一定之低收入為標準，原告亦符合此資格，本可自行申請承租或承購國宅。
三、歷年來西寧國宅之審核替代承租承購，均以申請人是否原住於該承租之國宅為準，其例甚多。如西寧南路四號十五樓之四十由王瓊纓替代羅文彬、同號十一樓之卅七由劉王湖替代莊正雄等均是，原告即係信賴此種行政慣例，故未另行申請配租或配售國宅，詎被告以從未執行之國民住宅出售出租辦法第十四條及內政部八十四年十二月五日台內營字第八四○八二三二號函示認為原告不合替代承租條件，顯為恣意行政。
四、按行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，鈞院七十七年度判字第二○五四號判決意旨可資參照。本件原告係請求被告批准替代家姊承租系爭國宅，並替代家姊優先承購國宅之順位，並非基於與被告間租賃關係而有所請求或主張，被告否准原告之請求，自係行政處分，被告答辯意旨謂原告之請求係私法上契約行為，應循民事訴訟解決云云，其法律上之見解自有違誤。
五、原告之姊黃淑玲雖因結婚而遷出戶籍，係因習俗上結婚後女方之戶籍均遷入夫家，一併辦理結婚戶籍登記，事實上黃淑玲仍住居於系爭國宅內，且原告之侄王松涵亦同住於此，被告恣意要求原告遷出，係挾怨報復。
六、綜上所述，原處分並非合法，違背行政機關禁止恣意原則及平等原則，請將原處分、訴願及再訴願決定均予撤銷，以求妥適。
乙、被告答辯意旨略以︰
一、原告之姊黃淑玲租期於八十六年五月三十一日屆滿，未再辦續租，與被告已無租約關係，其以現國宅承租戶身分申請優先承購國宅資格已失所附麗，況前優先等候二一四一承購順位，已因黃淑玲未依限辦理資格複審經被告註銷，而事實上其戶籍遷出台北市亦已不符承租或承購條件。
二、查原告於八十六年四月二日起以黃淑玲共同生活之親屬身分，請求替代續租及優先承購國宅，惟依行為時國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第十四條之規定，僅於承租人死亡情形下，得由共同生活之家屬換約續租，並以原租賃期限為其租賃期限。惟黃淑玲並非死亡，原告自不得請求換約續租。另依前開內政部八十四十二月五日台內營字第八四○八二三二號函釋，替代係以等候承租情形下始得辦理，並不適用於承租後；另國民住宅等候承購資格，僅可由等候承購人符合國宅承購資格之配偶或共同生活之直系親屬替代，原告係原承租人之旁系血親，縱黃淑玲等候國宅順位未被註銷，亦無從替代其資格。又查原告另一姊黃麗玲亦已於八十四年六月間遷至臺中縣，戶內僅原告一人，與被告七十八年三月二十四日北市府宅三字第三一五六三一號公告事項二之（一）規定：承購國宅申請人，未婚者應具備二人以上三親等共同生活設籍之規定不符。
三、按憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事務性質之差異而為合理之區別對待，司法院釋字第四八五號著有解釋。本件原告起訴狀理由二第五中所列舉甲、乙類承租情形，係依據八十年十月十六日臺北市議會之協調，經被告衡酌當時之情形，於八十一年間就居住於西寧國宅所有未簽約之住戶採取之一致性承租原則，並限於當時一定期間提出申請者始適用，有其特殊目的及理由之考量，是當時所為通案之作法，並無不公平之處，嗣後對申請替代未符合資格者均予以駁回。故如本件予以個案同意，方有違反平等原則之適用。
四、又行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟解決，司法院釋字第四四八號解釋可按。故本件被告未同意原告承租行為，依上開解釋，應屬私法上的關係，原告自應向民事法院提起，其提本訴並不合法。
五、綜上所敍，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。理 由
一、本件原告係向被告申請替代伊姊黃淑玲承租系爭國民住宅並其姊承購國民住宅之順位，並非基於與被告間房屋租賃關係而有所請求或爭執，是被告否准原告之申請，自屬行政處分，原告不服，自得循訴願、再訴願、行政訴訟程序謀求救濟，合先敍明。
二、第按行為時國民住宅出售或出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法（內政部七十二年九月九日七十二台內營字第一八一九八九號令修正發布）第四條第一項第一款規定：「申請承購或承租國民住宅者，應具備左列各款之條件：一、． ．．在當地設有戶籍者。」；第五條第三款規定；「具有前條第一項各款之條件者得依左列順序有優先承購、承租國民住宅之權利：．．．三、現為國民承租者，應於租賃期限屆滿前一個月申請續租，逾期未申請者，其租賃關係於期限屆滿時消滅。」第十四條規定：「國民住宅承租人死亡，其租約當然終止。但得由其共同生活之家屬換約續租，以原租賃期限為其租賃期限。」另內政部八十四年十二月五日臺內營字第八四○二三二號函示：「．．．國民住宅等候承購資格，同意可由等候承購人符合國宅承購資格之配偶或共同生活之直系親屬替代。」
三、查原告之姊黃淑玲前向被告承租台北市○○○路○號十六樓之十四國宅，租期至八十六年五月三十一日屆滿，被告為免其遺忘，曾於八十六年三月二十八日函知黃女如欲續租，應以書面提出申請，惟黃淑玲並未提出，且其戶籍早於八十四年七月十八日遷出台北市等事實，有戶籍謄本一件附原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，自屬真實。從而被告以黃淑玲於租期屆滿，未再辦理續租，與被告間就系爭國宅已無租賃關係，其以現國宅承租戶身分申請優先承購國宅資格已失附麗，事實上黃女已將戶籍遷出台北市，根本已不符合承租或承購台北市國宅之資格，原告申請替代伊姊黃淑玲之承租或承購國宅，因不符前揭「國民住宅出售或出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法」及內政部函示之替代要件，被告否准其請，於法洵無不合。
四、原告起訴主張伊本身具有承租或承購國宅資格，被告就西寧國宅之替代承租承購，只以申請人是否原住於該國宅內而不及其他，其例甚多，因而信賴此種行政慣例，被告否准原告所請，明顯違反行政法上禁止恣意原則及平等原則云云。按政府之興建及管理國民住宅，其目的在安定國民生活及增進社會福祉，而國民住宅由政府計畫，由政府直接興建，或貸款人民自建，或奬勵投資興建，用以出售、出租或貸款自建供收入較低家庭居住，此觀國民住宅條例第一條、第二條第一項規定自明。卷查原告及其長姊黃麗玲、二姊黃淑玲原共住於系爭國宅，有戶籍謄本記載附原處分卷可稽，而原告當時為台北醫學院醫學系六年級學生（目前應已畢業）、黃麗玲為南投縣水里鄉衛生所放射線技師，黃淑玲亦因結婚遷出，以上均有原告之成績單及戶籍謄本附處分卷可參，就形式上觀之，原告與其姊等，是否符合「收入較低家庭」標準，已有可議；況原告如認本身符合申請承租或承購國民住宅條例，非不得依據法規向主管機關申請為之。至原告於起訴狀中列舉僅原與承租人同住於原承租之國宅內，厥後均得替代承租原國宅及繼受優先承購順序者，計有王瓊纓替代羅文彬、劉王湖替代莊正雄等九戶乙節，因未據詳舉具體事證以供斟酌，已難遽信。退一步言之，果有如此不合規定情形，應屬被告（所屬各級承辦人員）是否違法失職問題，原告以之為支持本身申請之依據，已失允當。至西寧國宅部分住戶，或屬以往因政府公共工程之需要之拆遷戶，或屬七十八年五月三十一日以前即住於斯，或因在外地工作及職務關係，未能及時知悉並辦理續租手續等情，由台北市議會市民服務中心協調被告專案處理，有各該協調會議（八十年十月十六日、八十一年十月二十三日）紀錄存卷可按，是被告此舉，係斟酌當時部分住戶之特殊狀況，本於行政考量及民意機關之「關注」，就八十一年間住居於西寧國宅之未簽約戶所為之專案處理，與本件原告之情形並不相同，況被告此後對未符合替代資格之申請，即予駁回，有被告八十八年四月二十七日府宅三字第八八○二七四○九○○號函（駁回翁國振申請替代配偶翁莊來秀等候承購國宅資格案）存卷可參，是原告此部分主張，亦無足取。因原告情形與被告前揭專案處理住戶情形尚屬有間，被告為不同之處理，尚無顯然違反行政法上平等原則。
五、綜上論敍，被告否准原告替代伊姊黃淑玲承租系爭國宅及優先承購國宅資格，於法尚無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨仍執陳詞求予撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 六 月 十五 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 錦 龍評 事 吳 明 鴻評 事 尤 三 謀評 事 陳 光 秀右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 八十九 年 六 月 十六 日