行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二○七一號
原 告 甲○○訴訟代理人 錢國成律師被 告 高雄市政府地政處右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國八十八年五月二十七日台八八內訴字第八八○三四○三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣高雄市政府為興辦七十八年度苓雅區成功國小工程，需用原告所有坐落高雄市○○區○○段一五八、一五八－一、一六二地號等五筆土地，經報奉行政院七十八年一月二十一日台內地字第六六六四四二號函核准徵收，被告乃據以七十八年二月十四日高市地政四字第二三四○號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。茲原告以其被徵收之系爭一五八、一五八－一地號土地，於七十八年徵收後迄今，需地機關並未依核准徵收計畫所定之目的及期限使用等為由，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額收回其土地，經被告擬具處理意見，報奉行政院以八十七年十一月四日台內地字第八七一二一八七號函同意不予發還後，再據以八十七年十一月十三日高市地政四字第一四八九六號函否准原告收回土地之請求。原告不服，提起訴願、再訴願，遞經決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充意旨略謂：一、按土地經徵收後未經依徵收計畫使用者，原土地所有權人之買回權，依土地法第二百十九條第一項規定，固應於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內行使。但公共設施用地之徵收，如不依照原核定計畫期限使用，原土地所有權人買回權之行使，依都市計畫法第八十三條第二項規定，並無期限之限制。都市計畫法公布施行在土地法之後，關於公共設施用地之徵收，都市計畫法之規定，為土地法之特別法，依後法優先於前法及特別法優先於普通法之原則，關於公共設施用地徵收事項，自應適用都市計畫法之有關規定，其於都市計畫法未有特別規定者，始適用土地法之規定。本件為學校用地徵收事項，屬公共設施用地徵收範圍，其徵收有關事項，係適用都市計畫法有關規定，應無訴願決定所指原告行使買回權已逾法定期限之問題，被告原處分及所為訴願答辯，既迄未曾主張原告行使買回權已逾法定期限，再訴願決定未指原告申請買回已逾法定期限，而係逕從實體上審查決定，是訴願決定所指原告申請逾期之問題。已不存在，原告申請照價收回徵收土地，程序上係屬合法，合先陳明。二、次按，私有土地經徵收後需用土地人若於核定期限內，已就徵收之土地依原核定計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，仍不能認為未於核定期限內依原核定市計畫使用。原土地所有權人不得申請照價收回。固為實務上所持之見解。但徵收之土地經需用土地人依原核定計畫使用完畢，尚剩餘一部分土地，經過核定使用期限而迄未經使用者，原土地所有權人得援徵收之土地未依照核定計畫期限使用之規定，請求照原徵收價額收回其土地，亦為鈞院六十九年九月九日六十九年度判字第六三三號判決先例所曉示。良以私有土地之徵收，原為犧牲私人利益而成就公眾利益，若徵收之土地經依原核定計畫使用後尚有剩餘土地，則徵收之目的已達到而該土地空價荒廢，無增益於公眾福址而徒浪費生產資源，自應許原土地所有權人照價收回，俾地盡其利，亦顧及人民財產權之保障。鈞院此項判決，實深符憲法第十五條規定之意旨。本件原告原申請照價收回被徵收之上開一五八、一五八之一及一六二地號三筆土地，經被告否准，原告一再提起訴願，已減縮請求僅申請照價收回未經成功國小使用之一五八號及一五八之一號兩筆土地。查本件經徵收之五筆土地，成功國小僅將其中一四六號土地開闢為操場，鋪設PU運動場及拆除舊建物，及將一六一號及一六二號土地闢建為植物裁培區及草皮式球場，凡此設施，原難謂係依照原核定計畫目的「興建校舍工程」逐漸使用，何況原告茲所請求者，為照價收回迄未經成功國小有何設施之一五八號及一五八之一兩筆土地。此兩筆土地，已經過漫長之九年核定使用期限，成功國小迄今未曾在該兩筆土地上有任何動作施為，為被告不爭之事實。是縱令認為成功國小就徵收土地中一五八號及一五八之一號兩筆土地以外之土地已依照原核定計畫逐漸使用，該一五八號及一五八之一號兩筆土地亦顯屬其剩餘不用之土地，揆之前開說明，原告自得申請照原徵收價額收回該項土地。三、至於被告主張關於系爭之一五八號及一五八之一號土地，因原告一再陳情抗議，拒不配合拆遷地上物，致迄今無法施工開闢，依行政院台（五三）內字第四五三四號函釋，原告對於成功國小實行使用加以阻撓，在其阻撓行為終止前，不能認係成功國小不實行使用，自不構成照價收回系爭土地之條件等情。查原告縱有書面陳情抗議，無礙於成功國小對系爭土地之使用，其理甚明。至所謂拒不配合拆遷地上物，據其所指事實，係謂成功國小及有關人員請求會勘辦理地上物補償事宜，皆遭拒門外云云。按原告長居國外，坐落系爭土地內之祖厝，由年屆九十高齡之祖母（甫於本年六月間逝世）及年邁之父母居住，成功國小及有關人員來訪時，老人應門或有遲誤，不能謂係拒之門外，且老人不知來人來意，亦斷無故意閉門不納之事，何得藉詞指為原告阻撓成功國小實行使用系爭之一五八號及一五八之一號土地。被告此項辯解，實無可按。按之系爭土地以外之徵收土地，成功國小經過核定使用期限，僅於其上鋪設PU運動場、闢建植物栽培區及草皮式球場，迄未興建如原核定計畫目的所示之校舍，足見其對於系爭之一五八號及一五八之一號兩筆土地，確係剩餘閒置不再需用，應許原告照徵收價額收回，使原告恢復所有權，得以謹守祖厝所在之先人舊業，克盡孝道。四、又按本件徵收土地計畫書圖封面上固載有「高雄市苓雅區成功國民小學徵收校地」字樣，而學校用地，應不限於興建教室，他如操場、球場以及學生活動空間等配置場所，亦當包括在內。但本件徵收計畫之計畫目的，為「興建校舍工程」，在該徵收土地計畫書圖第十三項甲記載甚明。是其徵收目的，係在建築校舍，至於操場、球場、學生活動空間等，僅為其配置設施，不能捨本逐末，擱置「興建校舍」之計畫，而僅闢建操場、球場、學生活動空間等，即謂已為徵收土地之使用。本件據被告主張，已於原核定計畫期限內，在系爭○○○區○○段○○○號及一五八之一號以外之徵收土地上，先後開闢操場、植物栽培區及草皮式球場，但既均屬「興建校舍」之配置設施，其於徵收土地上，迄未有一瓦一椽之校舍建築，顯難認為「就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，與行政院五十三年六月三十日台內字第四五三四號函及鈞院六十八年判字第五十二號判例所示意旨顯不相符，原告依都市計畫法第八十三條第二項，原已可照原徵收價額收回其被徵收之土地。五、至於被告主張教育部頒國民小學校地面積標準，每一萬人口以上都市計畫區內學校，每校面積不得小於二公頃一節，未據被告提出教育部頒行該「標準」之原命令，究竟原命令之內容如何，非無疑問。查現今台灣及金門馬祖各地縣市，其人口無有不超過一萬人者，是無論何一縣市，其國民小學每校面積依該標準應約不得小於二公頃，「部頒標準」何須設「一萬人口以上」之下限﹖可見被告主張之此項「部頒標準」是否真實存在，殊堪置疑。且縱令教育部確有規定此項標準，依被告主張成功國小現使用校地一．四公頃左右，原屬不達「部頒標準」，系爭土地兩筆面積共計不過○．一六○六公頃，所佔比例甚小，如不准原告收回，亦不能改變成功國小校地不及「部頒標準」之事實。成功國小班級數縱令逐年遞增，但學生人數並未增加，此觀成功國小十年來迄未在徵收土地上添建教室，可得明證。是其對於系爭土地確無需使用，實可無疑。如不遵照鈞院六十年度判字第六三三號判決先例所示意旨，准由原告照價收回原告祖厝所在之系爭土地，任由荒置，則不僅浪費國家土地資源，且徒損害原告之財產權，使原告之祖業湯然無存，被告即不免有違背誠信法則，行使公權力以損害人民為目的之嫌。且有違憲法第十五條保障人民財產權之意旨，自應准由原告照徵收原價收回系爭土地。請撤銷被告關於系爭土地部分之原處分及訴願決定暨再訴願決定，准由原告照徵收原價收回系爭土地等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內．．．聲請照徵收價額收回其土地．．．一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開鈶使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「．．．徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地稅第二百十九條之限制」分別為土地法第二百十九條、都市計畫法第八十三條所明定，又查「土地稅第二百十九條內所稱實行使用」，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作．．．」、「土地稅第二百十九條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」亦分別為行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函、行政法院六十八年判字第五十二號判例所釋示，本案土地於完成徵收法定程序後即於呈經核准之計畫期限內（七十八年七月起至八十七年六月止），將本案工程範圍內○○○區○○段○○○號土地開闢為操場、鋪設PU運動場及興建校舍，並將同段一六一及一六二地號土地上之公有宿舍拆除而闢建為植物栽培區及草皮式球場等連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，雖尚未達到該土地之全部，惟已按原核准計畫逐漸使用。次查本徵收工程，於七十八年報奉行政院核准徵收所檢附之計畫書，其工程名稱為「高雄市苓雅區成功國民小學徵收校地」，且由該計畫書檢附之該校使用配置圖觀之，本案土地並非僅配置做為教室使用，而係納入學校整體規畫範圍；從而徵收計畫書第十三項甲、計畫目的；興建校舍工程，並非狹隘的指興建教室工程而言，故原告訴稱上開各項工作與原徵收計畫「興建校舍」不符，係屬誤解。二、系爭苓西段
一五八、一五八之一號土地，因原告一再陳情抗議拒不配合拆遷地上物（成功國小及有關人員曾請求入內會勘辦理地上物補償事宜，皆遭人拒於門外），致迄今尚無法施工開闢，依行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函釋「．．．如遇原所有權人對於需地機關實行使用加以阻撓者，則在其阻撓行為終止前，要亦不能認係需地機關不實行使用。」自不構成原所有權人聲請收回其土地之要件，又原告引用行政法院六十九年度判字第六三三號判決略以「．．．被徵收之土地，其剩餘部分迄未使用，如無必要．．．逕予辦理撤銷徵收發還土地而謂興建道班房用地，復不在原徵收計畫範圍內．．．原告請求發還該未使用之土地，自屬正當。」意旨，認為徵收之土地尚有剩餘本案二筆土地未使用，而擬照徵收價收回，惟查教育部頒國民小學校地面積標準，每一萬人口以上都市計畫區內學校，每校面積不得小於二公頃，而成功國小現使用校地一．四公頃左右，尚未達部頒最低設校標準，學童活動空間狹小，且為配合教育部逐年降低班級學生人數計畫，實施小班教學，班級數將逐年遞增，故系爭土地尚需使用，自無法由原告收回。三、本案工程雖因抗爭而未於徵收計畫書所預訂進度全部完成使用，惟業於呈經核准之計畫期限內連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，雖尚未達到該土地之全部，惟已按原核准計畫逐漸使用，依上開令釋，此與不依核准計畫使用之情形有間，因此本案土地並無土地稅第二百十九條聲請照徵收價額買回之適用，故原告訴請照徵收價額收回被徵收之苓西段一五八、一五八之一等兩筆土地，顯無理由。請求判決駁回原告之訴等語。
理 由按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。市、縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分為土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條所明定。又依行政院五十三年六月三十日台五十三內字第四五三四號令規定：「查土地法第二百十九條內所稱『實行使用』，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言，．．．」另依司法院大法官會議議決釋字第二三六號解釋：「土地法第二百十九條內所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。．．．行政院五十三年六月三十日台五十三內字第四五三四號令，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸」。本件因高雄市政府為興辦該市七十八年度苓雅區成功國小興建校舍工程，需用原告所有坐○○○區○○段一五八、一五八－一、一六二地號等五筆土地，經報奉行政院七十八年一月二十一日台內地字第六六六四四二號函核准徵收，被告乃據以七十八年二月十四日高市地政四字第二三四○號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。茲原告以系爭一五八、一五八－一地號土地於七十八年徵收後，即予閒置，需地機關並未依核准之徵收計畫所定目的及期限使用等為由，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額買回其土地，經被告擬具處理意見，報奉行政院以八十七年十一月四日台內地字第八七一二一八七號函同意不予發還，被告乃據以八十七年十一月十三日高市地政四字第一四八九六號函否准原告買回土地之請求。原告不服，訴稱，被告所徵收其所有坐○○○區○○段一五八、一五八－一、一四六、一六一、一六二地號五筆土地，依徵收土地計畫書圖第十三項甲所載，其目的係供成功國小興建校舍工程使用，惟成功國小僅將其中一四六號土地開闢為操場，鋪設ＰＵ運動場及拆除舊建物及將一六
一、一六二號土地闢建為植物栽培區及草皮式球場等配置設施，迄未有校舍建築，顯難認為就征收土地已按原核准計劃逐漸使用；況系爭一五八、一五八－一號土地，成功國小歷漫長十年期限，迄未為任何方法之使用，顯屬征收後剩餘閒置土地，自應准原告照征收價額收回；另原告長居國外，僅年邁父母、祖母居於系爭土地內之祖厝，成功國小有關人員來訪時，或係應門遲誤，並無被告所指故意閉門不納之阻撓情事，被告遽認原告對於成功國小之實行使用加以阻撓，在該阻撓行為終止前，不能認成功國小不實行使用，進而以之為否准本件請求，尚非合法云云。惟查，本案土地於完成徵收法定程序後，需地機關即於呈經核准之計畫期限（七十八年七月起至八十七年六月）內，陸續辦理規劃設計及施工使用，將其中一四六號土地開闢為操場，鋪設ＰＵ運動場及興建校舍，並將一六一、一六二號土地上公有宿舍拆除，闢建為植物栽培區及草皮式球場等項，為原告所不爭，且與系爭土地徵收計畫書圖內容及所附土地使用配置圖（附於本院卷）互核相符，該施工使用行為，雖未達本件徵收土地之全部，但就征收土地已按原核准計畫逐漸使用，自無首揭規定所稱不依核准計畫期限使用或不依徵收原定興辦事業使用之情事；原告指稱依土地徵收計畫書圖第十三項甲既載計畫目的「興建校舍工程」則上述開發，要屬工程配置設施，既未建蓋校舍，難認就征收土地已按原核准計畫逐漸使用，且一五八、一五八－一號土地已屬閒置不用剩餘土地云云，顯未就所徵收之全部土地整體觀察，而予割裂認定之誤解。又系爭一五八、一五八－一號土地，需地機關成功國小及有關機關人員曾於八十七年六月十七日會勘辦理地上物補償費查估徵收作業，因遭原地主家人拒絕致無法辦理等情，有通知函及查估紀錄附於原處分卷足佐；原告訴稱因其長居國外，僅年邁祖母、父母居於系爭土地內祖厝，或係應門遲誤，並非故意阻撓需地機關之實行使用，既未舉証以明，即無可採；被告援引上述行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函釋，認本件實行使用行為，因原所有權人之阻撓，致於核定使用期限內未能全部完成，在該阻撓行為終止前，不能認係需地機關不實行使用，而構成原所有權聲請收回土地之要件，即無違誤。至原告所引本院六十九年度判字第六三三號判決並非判例，且與本件情形並不相同，自無從比附援引。況逐年降低班級學生人數，實施小班制既屬教育部既定且實施中之政策；則需地機關成功國小為配合該政策，自需系爭二筆土地以擴充教室等學生活動空間，應可預期，被告抗辯成功國小為配合教育部政策仍有使用該等土地需要，即屬可信；原告主張成功國小十年來未在徵收土地添建教室，足見對於系爭土地確無需使用云云，難謂有理。綜上所述，本件原處分核與首開法律規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 二十二 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 鄭 淑 貞
評 事 陳 光 秀評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 六 月 二十三 日