行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二三四○號
原 告 甲○○
送達被 告 雲林縣政府右當事人間因更正土地登記事件，原告不服內政部中華民國八十八年五月二十日台八八內訴字第0000000號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實緣原告承租雲林縣○○鄉○○段○○○號省有土地，登記簿登記面積為○、七三五○公頃，該地未於雲林縣八十六年鹿寮農地重劃區內，被告辦理農地重劃期間，發現該地地籍圖與原告實際耕作面積應皆為○、四二七三公頃，惟登記簿誤載為○、七三五○公頃，即函知所屬北港地政事務所查明錯誤原因為六十六年間辦理河川浮覆地回復所有權測量時，面積計算錯誤所致，乃經所有權人同意後，於八十六年十月十五日以府地籍字第八六○○○五七六三六號函知所屬北港地政事務所辦理更正登記，北港地政事務所又以八十六年十月十八日北地普字第一五二○七號為更正登記。原告不服，經向被告提起訴願，遭駁回後，向台灣省政府提起再訴願，再訴願決定以本件「非屬登記人員記載時之疏忽，嗣後查得正確資料依法更正登記之權責機關．．．應為原決定機關（雲林縣政府）．．．從而原決定機關非本案訴願管轄機關逕為受理訴願並為決定，．．．自有未合」等語，而撤銷原決定，由被告將訴願案件移送台灣省政府訴願審議委員會處理，經訴願及再訴願均遭駁回，又向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、緣系爭雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，係台灣省公有耕地，委託被告代為管理，原告係該土地之合法承租耕作人，亦為實際管理人，依法應為權利關係人，此有被告八十一年九月十六日雲元字第三十九號臺灣省公有耕地租賃契約書為憑。又查被告上開契約書明確記載原告承租實際耕作面積為○‧七三五○公頃，被告辦理放租迭經勘測鑒定，並以該面積核算系爭土地租金按年收取，有被告歷年收取該土地租金使用費收據可稽。顯見系○○○鄉○○段○○○○號土地、雲林縣中北港地政事務所八十六年九月四日北地謄字第（甲）二七二二八號土地登記簿謄本所顯示原始登記之面積○‧七三五○公頃，自始無誤，而係當初地籍圖描繪錯誤，致與土地登記簿登記者不一致，自不許被告在未經調查原有實地狀況，勘測複丈查明原存地籍正確數據，逕將系爭土地原地段、地形、地貌破壞，且原地籍界址、界標已被毀滅而證據不存在後，無具體證據證明土地登記簿原始登記之面積○‧七三五○公頃為錯誤，且未經權利關係人（即原告）同意即逕予核定變更登記面積為○‧四二七三公頃。二、依土地法第四十三條規定「依本法所為之登記，有絕對之效力」。又按地籍測量實施規則第二四七條規定「複丈如發現原測量或抄錄錯誤時應經權利人關係人同意後，依法更正有關地籍圖冊。」；本案系爭土地依地籍圖計算所示與土地登記簿登記之面積不一致，自應實地勘測複丈查明實地，以複丈結果為準據並照法定程序辦理方為正辦，惟雲林縣北港地政事務所所為土地登記簿所登記面積之更正登記、及被告雲林縣政府前揭函核定「面積謬誤之更正登記」，均辯稱係依據地籍測量實施規則第二四七條規定辦理，但雲林縣北港地政事務所，與被告雲林縣政府卻未實地複丈，且均未經權利關係人（即原告）同意，逕將系爭土地之土地登記簿自始所登記無誤之面積由○‧七三五○公頃核定變更登記（減少）為○‧四二七三公頃，不只與實地面積反而不符合而為實體錯誤違法之行政處分，且均係程序違法之行政處分致損害原告合法權利，而致系爭土地於參加被告辦理八十六年元長鄉鹿寮區農地重劃完成後，其應受分配之土地面積依法應按照○‧七三五○公頃辦理分配，被告卻改按○‧四二七三公頃辦理分配，使原告於農地重劃後實際承租之耕作使用面積被減少，損害原告之承租耕作使用權利，暨系爭土地倘因政府公用收回而終止租約依平均地權條例第七十七條規定應受土地改良費用及土地現值三分之一補償權利，及倘辦理公地放領或讓售時原告依法承受之權利，然而台灣省政府八十八年一月二十一日之訴願決定，與內政部八十八年五月二十日0000000號再訴願決定，卻均援引訴願法第一條規定，認為原告非系爭土地之所有權人，其原告權利或利益並未因該土地之面積變更登記受損害，而決定予以駁回，均顯非妥適。三、又查原告實際承租之系爭土地實際面積確為○‧七三五○公頃，此與土地登記簿所登記之面積及被告租賃契約所交付承租之耕作使用面積均相符，依據農地重劃條例第十八條「重劃區內之土地，均應參加分配，其土地標示及權利，均以開始辦理分配日之前一日土地登記簿上所記載者為準」，系爭土地自應以該面積作為核算重劃後土地分配面積之依據。被告辦理重劃土地分配期日既無具體證據卻擅自認定為土地登記簿登記錯誤，而逕減少為按○‧四二七三公頃辦理重劃土地分配；被告竟於重劃土地分配基準日之後，且於重劃土地分配完成以八十六年十月九日八六府地劃字第八六○七三○○七一一號公告之分配日之後。才於八十六年十月十五日為行政處分追溯變更登記面積，顯見其程序違法，並且與實際不符，如此以損害、減少原告承租系爭土地之使用、承受土地現值補償、承受放領之權利，難謂對原告權利為無受損害；然而台灣省政府八十八年一月二十一日之訴願決定書，與內政部八十八年五月二十日0000000號再訴願決定書卻均認為原告非系爭土地之所有權人，其原告權利或利益並未因該土地之面積變更登記而受損害而決定予以程序駁回，損害原告行政救濟權利，自非合法。四、查系爭土地係民國六十八年八月「新登錄」之河川原野新生地，並非於陸拾陸年浮覆地回覆所有權登記之土地，有土地登記簿謄本為憑（附件），被告辯稱：「系爭土地面積錯誤之原因，係民國六十六年辦理河川浮覆地回復所有權測量時面積計算錯誤」一節，無證據應不足採信，又經閱查悉被告答辯所附送土地分耕線、地籍線圖，竟與系爭土地自民國五十一年以來之實際分耕線不符，亦與實地之四至界線不符：因自光復以來，系爭土地（鹿寮段七三四地號）之東界線與七三三地號之西界線就是銜合為從北到南成一直線，而其之西界線與王茅分耕地之東界線亦接銜符合為從北到南成一直線，但被告所提證明者之分耕線、地籍線竟成鋸齒狀交錯、而與實地不符。依據農地重劃條例第二條，及其施行細則第二條、第二十二條規定，被告辦理農地重劃應在重劃之前一年辦理完成重劃區地籍調查，現況鑑定土地權利使用狀況及土地測量；本案系爭土地乃出租公有耕地，其面積增減影響承租人耕作使用之權利及法律上之利益，被告辦理鹿寮區農地重劃工程應自八十五年七月一日（八十六年度）之前一年辦理地籍調查、現況鑑定土地測量，惟迄「重劃完成後土地分配基準日」之後（即八十七年度、八十六年七月一日以後），其間歷時二年，被告不曾發現、也不曾表示土地登記簿原始記載之面積錯誤或與實地四至之面積有所不符，並自始至終不曾通知承租人（原告）會同指界鑑定複丈測量，如此事關人民權利義務之重大事項，被告僅憑主觀、反射感覺，逕自認定土地登記簿登載錯誤，顯示本案被告不遵守正當法律程序原則，違反憲法保護基本人權、關於人民權利義務得喪變更事項應遵循之正當法律程序原則、及人民依法取得之權利應受國家正當法律程序保護之基本原則，損害國家依土地法所為土地登記之絕對效力，違反信賴保護原則、自非合法。五、依據農地重劃條例第十八條「重劃區內之土地均應參加分配，其土地標示及權利，均以開始辦理分配日之前一日土地登記簿上所記載者為準」。查本案系爭土地，原為原告祖先在日據時代墾耕數十年未登錄之原野土地，原告實際耕作面積自始就是○‧七三五○公頃（被告只要查對民國五十一年前後之該土地租金收據就可證明），此並有原告承租系爭土地（臺灣省公有耕地）租賃契約書及歷年租金收據為憑（見起訴狀之附件），雲林縣北港地政事務所及雲林縣政府不查明事實，沒有提出事證憑據，竟即認定本案系爭土地之土地登記簿登載錯誤，率為減少面積記載之更正登記，致系爭土地於參加農地重劃後計算應受分配土地面積被減少，因此致原告承受之租地耕作使用面積實際被減少，損害原告之承租耕作使用權利及法律上之利益；又原告與被告對系爭土地，自民國五十一年起即存有公有耕地租賃契約關係（另案訴請確認租賃契約關係自始存在案正在鈞院審理中），依法享有該土地承受政府依法放領權利，因此，雲林縣北港地政事務所上揭「面積謬誤之更正登記」案及雲林縣政府上揭函，均亦損害原告對系爭土地依法承受政府放領面積權利。而臺灣省政府訴願決定、與內政部再訴願決定，均對原告舉證系爭土地實際面積為○‧七三五○公頃，且土地登記簿係按實際面積所登記者係為正確，而地籍圖係測量描繪錯誤致與土地登記簿不符等之事實，概未加查明審理，率指原告「實地耕作面積為○‧四二七三公頃．．．其實地承租面積（權利或利益）並未因該土地之面積更正登記而受損害」，誣指不合訴願法第一條規定，而訴願決定、再訴願決定均以程序駁回，致損害原告依法應享有之行政救濟權利，顯均與事實不符而且違法。六、綜上所述，請將內政部再訴願決定，臺灣省政府訴願決定，雲林縣政府八十六年十月十五日八六府地籍字第六○○○五七六三六號函之行政處分，及雲林縣北港地政事務所八十六年十月十八日北地普字第一五二○七號案土地登記簿土地面積更正登記之行政處分，均予撤銷。
被告答辯意旨略謂：按「人民對中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利．．．，得向行政法院提起行政訴訟．．．」。為「行政訴訟法」第一條著有規定。本案土地面積更正登記案原告承租坐○○○鄉○○段○○○號臺灣省所有土地（管理機關臺灣省政府地政處），土地登記簿登載面積為○‧七三五○公頃，於本縣八十六年度鹿寮農地重劃區，辦理重劃之勘測，土地使用狀況調查及調查測量製作之農地分耕實現圖，發現原告實際耕作面積實為○‧四二七三公頃，即函請所轄地籍管理機關北港地政事務所查明錯誤原因：係為民國六十六年九月九日辦理河川浮覆地回復所有權測量時面積計算錯誤所致，並依複丈原圖、新登記土地清冊與地籍圖檢算結果，面積確為○‧四二七三公頃，符合「地籍測量實施規則」第二四七條（已修改為二三二條）規定，且徵得土地所有權人（臺灣省、管理機關臺灣省政府地政處）之同意，函經被告八十六年十月十五日八六府地籍字第八六○○○五七六三六號函復：依規定辦理面積更正登記。復按「土地登記規則」第一二二條：「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記。登記機關查明核准後更正之。．．．」被告以上開函復北港地政事務所依規定辦理面積更正登記，並無不妥之處。且原告實際耕作面積為○‧四二七三公頃，又非上開土地所有權人，其實地承租面積及權利或利益並未因該土地面積更正而受損害。原告既非本案系爭土地所有權人而係為承租人，對系爭土地之面積更正處分，應無實施訴訟之權能，其提起行政救濟，為當事人不適格。另原告因土地重劃事件，以系爭土地「面積更正」相同理由提起行政訴訟，經大院八十八年度判字第六○九號判決「原告之訴駁回」有案，併此敍明。綜上論結，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
一、按訴願或再訴願係人民因中央或地方機關之行政處分，違法或不當，致損害其權利或利益者，依法請求救濟之法定程序，故訴願及再訴願之審議及決定均應針對當事人所不服之行政處分及機關作成決定，始為適法。
二、本件原告於八十六年十一月十一日向雲林縣政府提出訴願書，載明對雲林縣北港地政事務所八十六年十月十八日北地普字第一五二○七號處分不服，有訴願書原本附於訴願卷足按，該訴願書之所載內容，既已表明其不服之行政處分為北港地政事務所八十六年十月十八日北普地字第一五二○七號，則訴願及再訴願即應針對原告所不服之行政處分而為決定。乃訴願及再訴願決定未針對原告表示不服之行政處分而為決定，另就雲林縣政府八十六年十月十五日府地籍字第八六○○○五七六三六號函知所屬北港地政事務所「貴所函○○○鄉○○段○○○號土地面積更正乙案，該土地面積既經派員檢算無訛，並徵得土地所有權人之同意更正，如不影響第三人之權益，請依規定辦理面積更正登記」，認為該函為原告不服之行政處分，並以雲林縣政府為作成機關，對之為決定。但查，原告之訴願書載明原處分機關為雲林縣北港地政事務所，原處分書為八十六年十月十八日北地普字地一五二○七號處分（更正登記），有訴願書附於訴願卷足按，雖訴願書亦載有前述北港地政事務所之處分「曾報經雲林縣政府八十六年十月十五日八六府地籍字地0000000000號函辦理」，僅係表示北港地政事務所為更正登記之八十六年十月十八日北普字地一五二○七號處分曾報經雲林縣政府以八十六年十月十五日八六府地籍字地0000000000號函同意辦理，並非對雲林縣政府所為之該函示有所不服。且前開雲林縣政府係對北港地政事務所為之函示僅為行政內部之表示，欠缺對外效力，性質上尚非行政處分。訴願決定以原告係對該函示不服，並以該行政內部之行為為行政處分，而認原告非行政處分之受處分人或利害關係人而予以駁回，於法尚有未合，再訴願決定未予糾正，亦有違誤，均應予撤銷，由訴願機關另為適法之處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 二十七 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 鄭 淑 貞評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 賀 瑞 鸞中 華 民 國 八十九 年 六 月 二十七 日