最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二五四二號
原 告 甲○○被 告 內政部警政署代 表 人 丁原進右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年五月二十六日八八公審決字第○○七四號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原係內政部警政署國道公路警察局隊員，因涉及中央警察大學及八十七學年度二年制技術學系班入學考試舞弊案，遭被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，以八十七年十二月十四日警署人乙字第一五二一號令予以核定免職。原告不服，提起復審、再復審，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、被告所為之處分係屬違憲處分：被告援引警察人員管理條例第三十一條第一項暨公務人員考績法施行細則第十四條第一項第七目之一次記二大過專案考績免職為處分依據，然依司法院釋字第二四三號解釋：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職之權益，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。」又，釋字第二九八號解釋：「憲法第七十七條規定，公務員之懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分之人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。」按上開說明，依公務人員考績法施行細則之一次記二大過專業考績之「免職」處分，應係屬懲戒處分，自應依憲法第七十七條規定，移付公務人員懲戒委員會依法懲處，故被告對原告所為之一次記大過專業考績免職處分自屬違憲，應無不合。二、該免職處分顯違反憲法公益原則、法律保留及比例原則：（一）被告依據警察人員管理條例暨公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目，認定被告「破壞紀律，情節重大」，而予以免職。依憲法第七十七條明文規定，司法院掌理公務員之懲戒，其立法意旨一方面在於為公益之目的，對於公務員之身分權利，可以限制或剝奪，但將公務員身分權利，歸類於特別公益之範圍，為落實公務員身分權利之保障，防止來自行政機關首長的恣意侵害，乃明定由居於第三者地位之司法機關為之，以確保審查的客觀性，對公務員之身分權利，提供「制度性的保障」，以落實基本人權的保障，故考績法中所規定之行政機關對於所屬人員，可不經司法機關之審查程序，逕行依考績法之規定予以專案考績免職，剝奪其工作權與服公職之權利，顯不符憲法精神中之公益原則。（二）行政法院八十三年判字第二二八九號判決：「．．．次依行政法上之比例原則，行政機關在選擇達成行政目的之手段行為時，須符合妥當性、必要性及狹義比例性之要求，否則該行政機關之行為即有違上揭原則，而構成濫用權利之違法。」被告所採用之「公務人員考績法」與「公務人員懲戒法」兩者對於公務員懲處規範均具相當性，然對於兩個以上相同可達成目的之手段可供選擇時，則應選擇對人民侵害最小之手段為之，對於考績法未經法定審查程序即加以免職之一次記二大過免職規定，其對於公務員之工作權及服公職權益，顯失其必要性及妥當性；故被告未審先判之免職處分，就憲法所揭櫫之保障人民權利，顯有違憲之虞。又被告所引用之公務人員考績法施行細則第十四條第一項第七目「破壞紀律、情節重大」，均屬於不確定法律概念之運用，而對於不確定概念之運用本應採法律保留之態度，且「破壞紀律」一詞，應係指與公務員工作團隊而言，若無任何節制，行政機關即可無限擴張其範圍，對於公務員權益之保障，即有不週；又行政機關使用過多之不確定法律概念，即令受處分人受有無法預測之危險，又觀乎本件之系爭事實，非但尚未判決確定，且與原告之團隊工作紀律全然無關，被告援引本款目規定予原告免職處分，當屬違反法律保留之不當行政處分。（三）又查警察人員之奬懲，早經內政部警政署訂有警察人員獎懲標準表並於八十二年二月十二日以署人字第一一四九一號函發布，該標準表第六條第一款規定：「行為粗暴或行為不檢，影響警譽，情節重大。」第二款規定：「循情失職或擅離職等，貽誤公務等」第三款規定：「違抗命令或誣控侮辱，威脅長官者」第十四款規定：「對地方重大治安事件疏於防範或處理失當，致生不良後果有虧職守者。」上開各款情節與原告所涉行賄罪嫌（尚未判決確定）相較，其對公務之不良影響實有過之而無不及，然依上揭標準表第六款規定，亦僅記一大過之處分，顯見被告對於原告之免職處分實有違反行政法之比例原則。三、被告顯違反行政法之公平原則：（一）按依警察人員管理條例第二十九條規定，除違法失職情節重大者，其主管機關始得依職權予以停職外，餘均應俟司法偵查終結提起公訴後，或係被通緝、羈押者，亦或經判處有期徒刑以上之刑，未宣告緩刑或得易科罰金者，始得予以停職，原告所涉僅行賄罪嫌，亦未遭羈押或通緝，本應俟偵審終結情形再議。而行政機關對於類似事件本應為同一處理標準，然查，涉及周人參電玩弊案如陳衍敏等多名高階警官，亦均依警察人員管理條例第二十九條規定辦理，起訴後再予停職，且經一、二審法院審理均判處重刑，亦未遭免職，現仍於停職中；本件被告則不問各員涉案情形如何，一律依警察人員管理條例第十四條第一項第二款第七目規定，核定免職，顯因官階不同而處理標準不一，確屬不當，被告顯然違反行政法之公平原則。（二）又涉及周人參電玩弊案之多名高階警官，所涉係最重本刑為無期徒刑或十年以上有期徒刑之貪瀆案件，對警譽之影響、警察團體之傷害及對社會、國家之危害，實有倍於本案，況渠等業經一、二審法院判處重刑，仍未免職；而本件原告所涉及僅係最重本刑一年以上、七年以下有期徒刑之行賄罪，雖現已遭檢察官起訴，然未受判決確定，即遭免職，顯違反比例原則，被告未依法辦理，將涉案者一律免職，未審先判，不僅不當，違法處分甚為明顯；又違法剝奪原告之工作權，亦違反憲法保障人民工作權之原則。四、警察人員亦應享有憲法平等原則之保障：警察人員的工作特性具有與一般公務人員較多之複雜性、不確定性、危險性與誘惑性，在內部管理經營關係上，比一般公務人員有較高的道德期許，然在免職的條件原因上，因涉及憲法上基本身分權、工作權的保障，對全體公務員而言，應有同樣事件、同樣處理之平等原則之適用，而不應獨對警察人員課予過苛之處分。銓敍部八十五年五月二十日八五台中甄二字第一三○○九一五號函：「．．．各機關所訂定之專業人員奬懲標準、奬懲案件處理辦法或應（得）予停職等單行規定，是否過於嚴苛，請參照保障公務人員權利之意旨，做適當之檢討與修正，用以保障公務人員服公職之權利。」又內政部警政署八十五年六月二十二日召開專案小組會議議決：「各警察機關嗣後處理員警違反法規（紀）案件，以事涉當事人權益，應秉持『依法』、『公平』原則審慎處理」；按上開說明，本件被告以原告「破壞紀律、情節重大」予以免職，顯係行政主管長官一時為平息民心，以壯士斷腕之手段，超越法律之界限，使當事者蒙受法律所規範程序以外之不利益處分，應屬不當。五、綜上所述，本案原處分、復審及再復審決定遞予維持，即顯有違誤失平，且本件原告尚未受判決確定，本應受無罪之推定，敬祈鈞院明鑒，將再復審、復審決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、查公務員服務法第二十二條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰」及行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七號函釋：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或警察人員獎懲標準表一次記二大過之規定，則應辦專案考績予以免職」，按八十六年五月二十一日修正公布之「警察人員管理條例」第三十一條第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以，該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合「公務人員考績法施行細則」第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由本署依特別法規逕予免職，合先敘明。二、次查原告雖否認渉及中央警察大學入學考試舞弊，惟其小叔張耿榮（原告配偶張耿偉之弟）於案發後主動自首供認，於八十七年七月十三日替兄、嫂二人行賄七十萬元，並經刑事警察局調查發現，張耿榮所交付之賄款中有五十萬元係於八十七年七月十日前後向原告取得，張某自首之舉不排除係為兄、嫂脫罪之行為，二人雖辯稱其五十萬元乃農舍修圍牆及整地之用，然張某以在校生之身分（中央警察大學六十四期三隊學生，佔缺國道公路警察局隊員），縱因親情之故代其兄、嫂行賄，實無未經商議而擅自行賄並負擔其賄款五十萬元之理，且資金往來之時間於行賄過程中，顯見原告事先知情，該筆金錢係行賄之用。另原告電腦成績單分數與該校人工計算成績分數差距甚大（電腦成績單分數憲法九十七．三三分、刑法七十八．八分、犯罪偵查學七十八．八四分，經人工計算分數為憲法八十四．○○四分、刑法三十二分、犯罪偵查學七十四．九七六分．二者總分相差六十三．九九分），並經檢察官起訴在案，舞弊行為至為明確。三、依公務員服務法第五條規定：「公務員應誠實清簾、謹慎勤勉」，原告身為警察人員，除應全力打擊犯罪，以杜絕治安亂源外，更應誠實清廉、謹慎勤勉，以維護優良警譽（紀），惟未能潔身自愛，及中央警察大學入學考試舞弊，核屬品德上之重大瑕疵，不但影響平日盡忠職守、堅守崗位之警察人員參加考試權益，更破壞考試制度之公平性與公正性，嚴重影響警譽、警紀，核其行為已構成「公務人員考績法施行細則」第十四條第一項第二款第七目規定：「破壞紀律、情節重大」一次記二大過之情事，應依「警察人員管理條例」第三十一條第一項第一款規定予以免職。四、本署對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量；又違法犯紀之員警所案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理；本質相異，異其處理」之法理，並未違反相當性原則；另按個案情節輕重，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反比例原則。本案審酌原告行為為破壞紀律，情節重大，嚴重影響警譽，本署為整飭警紀，爰依「審慎查證」及「刑懲並行」原則，從嚴、從重追究原告之行政責任，任事用法，並無不當。原告之訴為無理由，請予駁回等語。
理 由按警察人員管理條例第三十一條第一項規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」所稱「主管機關」，依同條例施行細則第十九條規定，係指內政部警政署。復按公務人員考績法施行細則第十四條第一項規定：「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記．．．二大過之標準，依左列規定：．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過：．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」依上開規定，警察人員如有公務人員考績法施行細則第十四條第一項所定「一次記二大過情事之一者」，主管機關內政部警政署即應予以免職。本件原告原係內政部警政署國道公路警察局隊員，為應中央警察大學八十七學年度二技班考試錄取，由其所有之金融卡陸續提合計新台幣五十萬元，交付小叔張耿榮，並由張耿榮以新台幣七十萬元向中央警察大學前電算中心代主任郭振源行賄，郭振源則竄改原告及其配偶張耿偉二人考試之電腦成績單分數使渠等達到錄取標準，其中原告筆試電腦成績單分數與該校人工計算分數，總分相差六十三．九九分，相關事實除有台灣桃園地方法院檢察署檢察官八十七年度偵字第一二○二八、一二○二九等十一份起訴書影本存卷可稽，即原告於台灣桃園地方法院訊問時亦坦承上情不諱（見附訊問筆錄），事證灼然明確。被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，以八十七年十二月十四日警署人乙字第一五二一號令予以核定免職，揆諸首揭規定，經核並無違誤，復審及再復審決定遞予維持，亦無不合。原告起訴主張：被告之行政處分違反司法院釋字第二四三號及二九八號解釋係屬違憲處分；其所為之免職處分違反憲法第七十七條應由司法院掌理公務員懲戒之規定；又原告所涉行賄情節不如被告所訂「警察人員獎懲標準表」記一大過之要件嚴重，被告對原告為免職之處分實有違行政法之比例原則。又依警察人員管理條例第二十九條規定，除違法失職情節重大者，其主管機關始得依職權予以停職外，其餘均應俟司法偵查終結提起公訴後，或係被通緝、羈押，亦或經判處有期徒刑等始得予以停職，原告所涉行賄未遭羈押或通緝，本應俟偵審終結情形再議。且涉及周人參電玩弊案等多名高階警官均於起訴後再予停職，經一、二審判處重刑，亦未遭免職，本件未審先判，一律免職，顯違反行政法之公平原則及平等原則云云。經查依八十六年五月二十一日修正公布前之警察人員管理條例第三十一條規定：「警察人員，除因考績免職者外，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予以免職。」所謂「因考績免職者」，係指依公務人員考績法規年終考績丁等免職、平時考核至年終累積達二大過者或專案考績一次記兩大過免職者而言。惟於八十六年五月二十一日修正公布後之上開條例第三十一條規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」則警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以上開條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均應由被告依上開條例規定逕予免職，合先敍明。次查司法院釋字第二四三號解釋係揭示公務員受免職處分得循復審、再復審及提起行政訴訟；而釋字第二九八號解釋係揭示在現行公務人員考績法、公務員懲戒法依該解釋意旨修正完成之前，公務員受免職之處分，如有不服，仍適用第二四三號解釋，得請求司法救濟。再查依司法院釋字第四九一號解釋：「．．．中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。．．．相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」上開解釋固已闡明依公務人員考績法或相關法規（即警察人員管理條例）之規定對公務人員所為免職之懲處處分，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，惟依該解釋意旨，相關法令與該解釋不符部分，應自該解釋公布之日（即八十八年十月十五日）起，至遲於屆滿二年時失其效力，並非即時失效。被告以中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差；是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，以不法手段行賄及仲介考生行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性。為整飭警紀，爰審酌本件中央警察大學新生入學考試舞弊案，涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，於相關法令未依司法院釋字第四九一號解釋修正前，依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究原告之行政責任，予以免職之處分，業已審酌其處分之必要性及妥適性，要難認係違憲處分或有違行政法之比例原則。又依警察人員管理條例第二十九條雖已明定應予停職或得依職權予以停職之規定，然其要件與同法第三十一條之規定不同，被告衡酌原告之行為符合法定應予免職之要件，予以免職之處分，於法即無違誤。又查公務人員行政責任之有無，係以其是否違法或失職行為之情事作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據，原告主張本件應俟偵審終結情形再議，經核尚無必要。至原告所舉涉及周人參電玩弊案等多名高階警官均於起訴後再予停職，經一、二審判處重刑，亦未遭免職，本件未審先判，一律免職，顯違反行政法之公平原則及平等原則云云。因該電玩弊案係屬他案，其違法犯紀之員警所涉案情與本件不同，縱有部分情節類似，亦不完全相同，其處理情形自然有異，尚難比附援引認為本件逕為免職之處分有失公平或違反平等原則。綜上所述，原告所訴各節均無足採，其起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 八 月 十七 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 吳 錦 龍法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 八 月 十八 日