最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二五一八號
原 告 陽明海運股份有限公司高雄分公司代 表 人 甲○○被 告 高雄市政府代 表 人 謝長廷右當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國八十七年七月二十九日台八七訴字第三七九二一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國八十一年一月間將其貨櫃、什貨輪進出高雄港裝卸貨櫃、什貨理貨業務交付台興行理貨有限公司（以下稱台興公司）承攬，同年五月二十三日台興公司所僱用勞工吳穆慶在原告向高雄港務局所租用高雄港七十號碼頭七十之二區進口重櫃儲櫃場作業時，遭中國貨櫃運輸股份有限公司（以下稱中國貨櫃公司）勞工陳清川所駕駛之卸載機撞倒，嗣因傷重不治死亡。高雄市政府勞工局勞工檢查所（以下稱高市勞檢所）於同月二十四日派員實施職業災害檢查，發現災害現場係由原告、台興公司及中國貨櫃公司分別僱用勞工共同作業，原告未設置協議組織，亦未指定工作場所負責人，擔任指揮及協調工作，違反勞工安全衛生法第十八條第一項規定，乃報請被告依同法第三十四條第二款規定，以八十六年七月二十六日高市府勞二字第四二三三七號勞工安全衛生罰鍰處分書處原告罰鍰新臺幣三萬元，應執行罰鍰新臺幣三萬元。原告不服，依法提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂循序提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、為釐清事實，特就本件所員工工作環境及原告公司與二承攬商間之工作分配摘述重點如下：㈠本件事故發生當時，高雄港碼頭工人暨裝作業均尚未民營化，換言之，有關船舶抵達航商租用碼頭後之裝卸、搬移、堆存、理貨等業務，均非承租碼頭航商所能置喙。此外，碼頭工人亦非租用碼頭航商所能指揮、監督其作業，僅能透過實際負責裝卸、搬移、堆存之裝卸公司代為調度或聯繫，因此，租用碼頭航商所能從事者，即係將上揭貨櫃之裝卸、搬移、堆存及理貨等業務，交由取得許可經營此項業務之裝卸公司承攬，此所以原告將貨櫃裝卸作業及理貨業務分別交由中國貨櫃公司及台興公司承攬，並由中國貨櫃公司負責管理調度碼頭工人充當貨櫃跨載機之司機，台興公司則負責理貨工作。至原告則並未實際參與貨櫃之裝卸、搬移或堆存暨理貨之作業。而為免二承攬人間因進行承攬工作導致發生職業災害，原告並指定實際作業時負責指揮中國貨櫃公司司機進行貨櫃裝卸之台興公司，應擔負勞工安全衛生法第十八條第一項所定原由事業單位承擔之公法上義務，凡此事實均有承攬契約書、台興公司切結書可稽。㈡然查系爭事故發生之所在，即高雄港第七○號碼頭七○－二區重櫃儲場，本屬原告所承租者，原告派有人員在現場工作，原極正常，詎料，被告竟據以認定原告有「共同參與作業」之情形，顯與事實不符，蓋原告公司之人員於重櫃儲場所為者乃貨櫃以外車輛之進出作業調度，與二承攬人所為之貨櫃裝卸、理貨工作迥不相同，被告昧於事實，任為處分，於法不合。二、原處分機關所製作「職業災害檢查報告書」之四，就災害發生經過略謂：「據災害現場肇事人陳清川係中國貨櫃公司勞工陳述：於八十六年五月二十三日下午十五時四十分左右，其與被害人（死者）吳穆慶於高雄港七○號碼頭七○－二區進口重櫃儲櫃場（原告承租）共同作業，由吳員以無線電指揮陳員將剛下船之貨櫃（編號：TRLU0000000 ）用卸載機搬至儲櫃區第七排第二儲位位置，陳員操作卸載機由第四排空地搬運前進，而將當時跨坐在機車上（停止狀況）正在抄寫其他貨櫃櫃號之吳員壓於輪下，經送高雄長庚醫院急救，因傷重延至當日下午十九時三十分死亡」，顯見關於貨櫃之裝卸、理貨確是由二承攬人共同作業為之，此項事實，亦為被告所自承。換言之，被告明知參與系爭事故貨櫃裝卸、理貨作業之人乃分屬二承攬人，惟竟仍出以違背事實之裁量，認定原告亦為參與共同作業之人，並科以罰鍰，其事實判定既屬有誤，所為處分即屬不足維持。三、勞工安全衛生法第十八條「共同作業」之認定：查「勞工安全衛生法第十八條所稱之『共同作業』，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人於同一時期、同一區域分別僱用勞工共同作業之謂。原事業單位如僅派員作規劃、監督及指導時，則非該條文所稱之共同作業」，此有行政院勞工委員會（下稱勞委會）八十一年一月十一日台八十一勞安一字第三○一九七號函釋在案；又「勞工安全衛生法第十八條所稱之『共同作業』，係指原事業單位承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一時間、同一工作場所同樣參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定，惟單純了解工作進度與監督，尚非屬共同作業。」勞委會八十五年十一月十四日台八十五勞安一字第一三七六一五號進一步函釋確認。是知，勞工安全衛生法上所謂「共同作業」之意義，應依事實據以認定，並以事業單位是否實際參與其所交付承攬之工作內容為判斷標準，本件原告並無任何人員參與中國貨櫃公司或台興公司依承攬契約所定之工作項目或內容，而僅派員於所屬貨櫃場內監督中國貨櫃公司及台興公司之裝卸、搬移、堆存及理貨等作業之情形，是此等人員乃係管理原告所屬貨櫃場所需之必要人員，而非與中國貨櫃公司、台興公司共同作業，乃原處分、訴願及再訴願決定，竟一再忽略本件承攬工作之性質，僅以原告「形式上」、「有」派員在現場指揮、監督之表象，即率爾認定原告為「共同作業」之人，並課以罰鍰，是其處分顯不合法，並與前開勞委會之釋示相違背。四、責任之歸屬：按「事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任」，乃勞工安全衛生法第十八條第二項所明定。揆其用意，即係將未參與共同作業之原事業單位依勞工安全衛生法第十八條第一項「採取必要措施」之行政法上義務交由其他實際參與共同作業、充分掌握工作現場狀況之承攬人，庶幾由參與實際作業之承攬人依其工作現場所需情形，盡力採取防範任何職業災害發生之措施。被告於答辯狀中謂「依該法條規定之意旨而言，第一項規定乃科予原事業單位應負之責任，與承攬人屬垂直之承攬關係；第二項規定補充第一項以外之情形，即原事業單位未參與共同作業而分別交付一個以上承攬人承攬，該等承攬人之間屬水平承攬關係。」惟其水平垂直理論既非法條之本旨，亦無適當之法理邏輯所得相衍。被告卻一昧引用垂直水平關係，課與原告罰鍰，卻不查其理論基礎，既非依法條之文義解釋，又故意忽略本條制定過程中所表現之客觀的法律本旨及其目的性，且其採用之解釋方法更乏適當之法理邏輯支持，其論調之薄弱，無復多所著墨。按上揭法條之本旨並無垂直或水平之分野，或重複課予原事業單位義務之目的。觀諸立法沿革，勞工安全衛生法第十八條原條文為「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，應由原事業單位指定安全衛生負責人員，擔任統一指揮及協調工作。」爾後始修改為現行條文，行政院於修法理由中謂「二、現行規定事業單位與承攬人、再承攬人等共同作業時，應由原事業單位指定安全衛生負責人員擔任統一指揮及協調工作，惟因指定之安全衛生負責人員職位不高，難以指揮協調，不易執行。爰修正為原事業單位應設置協議組織，並指定工作場所負責人擔任指揮及協調之工作等必要措施，列為第一項。三、第二項新增。事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，因現行條文未規定原事業單位指定人員負責採取防止職業災害之必要措施，導致工作場所乏人管理，災害偏高，爰增訂應指定承攬人之一負原事業單位之責任。」簡言之，本條之意旨在於區分二種公法義務之主體，一為參與共同作業之事業單位，一為未參與共同作業時，經原事業單位指定負擔上揭義務之承攬人，俾本條揭示之防範職災發生之義務，有其具體特定之歸責對象，並據以分配其各自應分擔之行政法責任。本件，原告公司既無任何人員參與貨櫃之裝卸、理貨作業，何能期待其掌控二承攬人工作之實際狀況﹖況且，原告已依法指定承攬人之一－台興公司負起勞工安全衛生法第十八條第一項之責任，依大法官會議第二七五號解釋意旨觀之，原告殊無過失之可言，是則，本件原告既無任何故意或過失之責任，竟遭被告課予罰鍰，其處分顯侵犯原告本於憲法應受保障之基本權利，應予撤銷原處分及訴願、再訴願決定。五、結論：依前述判斷事業單位與承攬人是否「共同作業」之標準，本件原告確未派員參與實際卸載機操作或理貨之業務，就勞工安全衛生法第十八條第一項之公法義務而言，原告既已依法指定由承攬商台興公司負起前述條文之採取必要措施之義務，則法律上自不得謂原告仍應有此項義務，否則，即與法之規範意旨相悖。換言之，倘事實上未參與共同作業之事業單位仍須擔負上述義務，則同條第二項之規定，豈非形同具文，對原事業單位亦屬過苛，誠難謂公平。亦即，原處分及訴願、再訴願決定，漠本件事實，且未就台興公司違反行政法上義務之行為據以課罰，反而對未參與共同作業、不能掌握承攬工作現場狀況之原告處以罰鍰，實欠妥洽，蓋承攬商既已依約獲取其報酬，竟又可不履行其已依約擔負應予遵守之行政法上義務，其非法之規範意旨所在實乃至明。為此，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：按勞工安全衛生法第十八條第一項明定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織、並指定工作場所負責人、擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項」。違反該法條，依同法第三十四條第二款規定處新台幣三萬元以上六萬元以下罰鍰。又該法第十八條第一項所稱之共同作業，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人、再承攬人於同一時期、同一區域分別僱用勞工共同作業之謂。原事業單位如僅派員做規劃、監督及指揮時，則非該條文所稱之共同作業。」有行政院勞工委員會八十一年一月十一日台八十一勞安一字第三五一九七號函釋在案。本案台興公司所屬員工吳穆慶於八十六年五月二十三日下午三時四十分許在原告所租用碼頭－七十之二區進口重櫃儲場工作，係與中國貨櫃公司所屬勞工陳清川共同作業，不幸遭陳清川駕駛之移動式起重機－卸載機撞倒，當場將吳員壓於輪下（右下肢廣泛碾壓），經送高雄長庚紀念醫院急救，延至當日下午七時三十分因傷重不治死亡，原告因此狀稱並未參與任何作業云云，原告與被告之爭係「共同作業」之認定疑義﹖按被告勞工局勞工檢查所派員至現場實施職業災害檢查時，發現於七十號碼頭七十－二區進口重櫃儲場內有三家公司－即原告、台興公司及中國貨櫃公司之勞工於此工作，而原告於本工作區內設有貨櫃調配站，置有所僱勞工二－三人採兩輪班方式，於本調配站內除監督及指導承包商工作外，尚有從事對進出本區貨櫃之調配（以麥克風或無線電指揮承攬商）、貨櫃、資料之輸入維護及與原告資訊連繫之工作，乃常設之人員及工作。故揆諸首揭規定及函釋，本案被告認定該工作場所內，原告與其承攬商於同一時期、同一區域，分別僱用勞工共同作業，自無疑義。其違法事實洵堪認定，被告處以罰鍰並無不當。另原告狀稱：台興公司與原告立有切結書，保證工程施工期間，同意遵守勞工安全衛生法及勞動基準法之相關法令規定，並依原告所頒「貨櫃集散站安全衛生工作守則」要點實施施工期間之工程自動檢點，如有違反致發生職業災害或財物之損失，該公司願負一切責任乙節，惟此一切結應係擔保承攬人應負之責任，換言之，為承攬關係之責任歸屬而已，與勞工安全衛生法第十八條由公法所科予之義務不同。依該法條規定之意旨而言，第一項規定乃科予原事業單位應負之責任，與承攬人屬垂直之承攬關係；第二項規定補充第一項以外之情形，即原事業單位未參與共同作業而分別交付一個以上承攬人承攬，該等承攬人之間屬水平承攬關係。又據被告查證結果該等協議組織於職業災害發生後才成立，所訴無足採憑，難執為其不罰之依據。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織,並指定工作場所負責人、擔任指揮及協調之工作；二、工作之連繫與調整；三、工作場所之巡；四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項，為勞工安全衛生法第十八條第一項所規定。違反上開規定者，依同法第三十四條第二款規定，處新臺幣三萬元以上六萬元以下罰鍰。又勞工安全衛生法第十八條所稱之「共同作業」，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人、再承攬人於同一時期、同一區域分別僱用勞工共同作業之謂。原事業單位如僅派員做規畫、監督及指導時，則非該條文所稱之共同作業，復經行政院勞工委員會八十一年一月十一日台八十一勞安一字第三五一九七號函釋在案。此一函釋與前開法律規定意旨並無不合，自得予適用。本件原告於八十一年一月間將其貨櫃、什貨輪進出高雄港裝卸貨櫃、什貨理貨業務交付台興公司承攬，同年五月二十三日台興公司所僱用勞工吳穆慶在原告向高雄港務局所租用高雄港七十號碼頭七十之二區進口重櫃儲櫃場作業時，遭中國貨櫃公司勞工陳清川所駕駛之卸載機撞倒，嗣因傷重不治死亡。高市勞檢所於同月二十四日派員實施職業災害檢查，發現災害現場係由原告、台興公司及中國貨櫃公司分別僱用勞工共同作業，原告未設置協議組織，亦未指定工作場所負責人，擔任指揮及協調工作，違反勞工安全衛生法第十八條第一項規定，乃報請被告依同法第三十四條第二款規定，以八十六年七月二十六日高市府勞二字第四二三三七號勞工安全衛生罰鍰處分書處原告罰鍰新臺幣三萬元，應執行罰鍰新臺幣三萬元，核與首開法律規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。查事業單位，因是否與承攬人共同作業之不同，而依勞工安全衛生法第十八條第一項與第二項規定所負擔之公法上責任亦不相同；事業單位如與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，應負擔勞工安全衛生法第十八條第一項規定，採取必要措施之責任；事業單位如分別交付二個以上承攬人共同作業，而未參與共同作業時，依同條第二項規定，則應負擔指定承攬人之責任，由指定之承攬人負擔同條第一項規定，原事業單位所應負擔之責任。至事業單位與承攬人是否「共同作業」，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。本件原告派有工作人員在高雄港第七○號碼頭七○－二區重櫃儲場職業災害現場工作，為原告所不否認，而原告於該重櫃儲場設有貨櫃調配站，除監督及指導承包商工作外，尚從事對進出本區貨櫃之調配、貨櫃、資料之輸入維護，及與原告資訊聯繫之工作，乃常設之人員及工作，亦為原告所不否認，則原告所派工作人員在職業災害現場之工作，係與承包商中國貨櫃公司及台興公司，共同完成原告租用高雄港第七○號碼頭七○－二區重櫃儲場之貨櫃裝卸作業，自屬事業單位與承攬人分別僱用勞工共同作業之情形，故應負擔勞工安全衛生法第十八條第一項規定之責任。而原告未依該條項規定，於工作場所設置協議組織，亦未指定工作場所負責人，亦均為原告所不否認，則原告違規事實足堪認定，且原告此項違規行為，縱無故意，亦難謂無過失，被告依同法第三十四條第二款規定，處以罰鍰，並無違誤。原告主張，原告公司之人員於系爭重櫃儲場貨櫃調配站之工作，與二承攬人所承攬之工作內容不同，而否認有與承攬人「共同作業」之情形，顯然對於事業單位與承攬人是否「共同作業」之認定基礎，乃同一時期、同一區域所進行之工作整體，而非以事業單位是否參與由承攬人所承攬部分之工作，有所不明，自不足採。又本件原告既與承攬人「共同作業」，而應負擔勞工安全衛生法第十八條第一項規定之責任，自無適用同條第二項，以契約指定承攬人，或由承攬人以切結書負擔原事業單位所應負擔責任之餘地。末查勞工安全衛生法第十八條第一項與第二項規定之構成要件不同，適用之情形各異，並不因該條第一項之正確適用，而有使第二項形同具文之虞。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 八 月 九 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 吳 錦 龍法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十九 年 八 月 九 日