最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二七七二號
原 告 丙○○
甲○○乙○○被 告 內政部代 表 人 張博雅右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月二十七日台八十七訴字第四二二○五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣高雄市政府為興辦○五－文中小－十七學校工程，需用坐落高雄市○○區○○段七小段九四五地號等八十筆土地，面積八．八二七五公頃，經檢具徵收土地計畫書、圖等資料，報奉行政院七十八年二月十一日台內地字第六七五五九九號函核准徵收，高雄市政府地政處乃據以七十八年五月十日高市地政四字第九一六九號公告徵收。嗣因案內高雄市○○區○○段七小段九四五地號等八十筆土地納入高雄市都市計畫「變更高雄市都市計畫（凹子底都市計畫文小十五、文中十七、體一、文中十六、文小六用地、苓雅都市計畫公二十用地減額使用並實施市地重劃開發）案」，業經高雄市政府於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號函公告發布實施限定以市地重劃方式辦理整體開發，該府乃就原核准徵收範圍全部土地擬具撤銷徵收土地計畫書圖及擬辦第五十五期重劃計畫書（草案），報經內政部以八十六年八月四日台內地字第八六○七五九三號函准予辦理，經高雄市政府地政處以八十六年八月二十八日高市地政四字第一二七一二號函通知土地所有權人於八十六年九月二十五日前繳回原徵收補地價。原告等向高雄市政府提起訴願，經該府依訴願管轄規定移由內政部審理，經訴願、再訴願，皆遭駁回，原告不服，提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
壹：原告起訴意旨略謂：一、緣高雄市政府於七十八年初因財政困窘，奉行政院核准徵收左營文中小－一七原學校用地後，仍研擬將部分學校用地改採跨區重劃方式取得，所謂跨區重劃實則將學校用地以地易地，並跨區分配於市府所○○○區○○段閒置國宅用地。當時未同意跨區重劃之土地於七十八年五月十日公告徵收後，均受領補償並完成產權移轉程序，原告等同意跨區重劃之土地，則經高雄市政府七十八年六月十四日函復經續進行重劃，再於七十九年五月十五日公告實施跨區重劃，並通知未徵收土地所有權人參加重劃座談會。跨區重劃公告期滿後，吳敦義接任市長，因國宅需求殷切，於八十一年六月一日來函通知召開文中小－一七學校用地以減額使用方式辦理重劃說明會，其通知內表示「跨區重劃未奉中央核准」，原告等因難以查證只好先予同意，惟嗣後經查明並無所稱「未奉核准」之具體事實，乃去函聲明撤銷減額重劃同意書，惟高雄市政府仍繼續減額重劃作業，於八十四年六月五日公告文中小－一七學校用地都市計畫變更案，再以都市計畫變更案附帶實施市地重劃之條件，將文中小－一七學校用地撤銷徵收案陳報被告機關，經被告八十六年八月四日以台內地字第八六○七五九三號函（即原處分）核准撤銷徵收後，高雄市政府地政處乃於八十六年八月二十八日以高市地政四字第一二七一二號函（證三含繳返補償清冊共六頁）通知已徵收土地原所有權人繳返受領補償價款，原告不服，惟提起訴願、再訴願均遭駁回，因行政訴訟法於八十七年十月二日修正通過，經原告聲請解釋後，行政院八十七年十一月四日台八十七訴字第五三九九九號函指示仍應依現行行政訴訟法規定提出行政訴訟，原告乃依法定期限一個月內提起行政訴訟。二、文中小－一七原學校用地面積八．九二一五公頃，由高雄市政府地政處八十六年八月二十八日通知繳返補償清冊可知已完成徵收之土地面積約四．八三七一公頃，依土地法第二百三十五條規定，已徵收之公有土地原所有人於徵收後出具同意書並無法律效力，至原告等未徵收土地所有權人所出具減額重劃同意書，乃因高雄市政府地政處以「跨區重劃未奉中央核准」之不實敍述欺騙取得，嗣後再經部分同意者去函聲明撤銷，可見高雄市政府取得六十二份重劃同意書均不宜作法律要件使用。況且政府機關應依法行政，亦不容藉瑕疵之行政契約作違法行政之依據或理由。三、依行政院五十四年八月五日台內第五五五四號令及被告八十一年五月二十八日台內地字第八一八一○六一號函規定，已徵收土地除有土地法第二百十九條第一項規定情形，或需地機關對所徵收土地確無使用必要，須發還予原所有權人外，不得撤銷徵收。查文中小－一七原學校用地經都市計劃變更後仍保留面積六．二三五六公頃土地作學校用地，其內已徵收土地經核對相關圖冊約有面積
三．三八三四公頃，既仍可依原徵收計畫使用，即未能符合土地法第二百十九條第一項規定，依法不得逕予撤銷徵收，準此原處分明顯超越法律，牴觸法律。四、再依市地重劃實施辦法第二十一條，重劃前已徵收公共設施用地，免計入重劃公共設施用地面積計算，以減輕私有土地重劃負擔，前述已徵收土地三．三八三四公頃自不容撤銷徵收再任其參加重劃分配土地，致反而增加重劃負擔，由此可見原處分顛倒法規秩序，圖利已徵收公共設施用地原所有權人，損害重劃區內未徵收土地所有權人權益。五、另依土地法第九十二條規定，政府得分期徵收土地，俟整理重劃後再依照原徵收價款計算分宗放領土地。查文中小－一七原學校用地內含七十八年完成徵收之土地及已公告實施跨區重劃之未徵收土地，倘將已徵收土地撤銷徵收再參加減額重劃，將可與未徵收土地於減額重劃後領回相同比率之土地，對未徵收土地實有失公平，可見原處分將造成之結果，既不符土地法第九十二條精神，亦有違憲法第一百四十三條明文保障私有土地產權之精神。六、另依平均地權條例第五十七條，得同意提出申請優先實施重劃者僅限「私有土地所有權人」，查本市左營文中小－十七學校用地徵收前原私有土地所有權人總數九十人，已完成徵收其中五十七人所有土地，目前學校用地內仍有原告等三十三位私有土地所有權人及私有土地面積三、九九○五公頃，依法僅原告等三十三人有行使重劃同意權之權利，惟內政部上開函釋卻規定「為順利執行都市計劃指定之市地重劃，主管機關於報請撤銷徵收前，得預先徵求徵收前原私有土地所有權人之同意」，不但於法不合，逾越法律規定，亦明顯侵害原告等三十三位私有土地所有權人受法律保障之權利，況查出具重劃同意書之原私有土地所有權人，俟撤銷徵收後並未於法定期限內繳清原受領徵收補償價額，依法應視為拒絕收回土地或放棄收回土地權利，惟其出具重劃同意書卻先納入計算同意重劃人數及土地面積，實屬荒唐。七、綜前所述將公共設施用地以減額使用方式辦理重劃，應僅適用於未經徵收之土地，至於已徵收或部份徵收土地宜採區段徵收或分期徵收方式，方稱適法可行，且符合公平正義原則，否則辦理撤銷徵收程序必然牴觸法律，且涉故意圖利他人情事。原處分牴觸法律、圖利他人、訴願決定、再訴願決定並未依法審決，仍予維持均屬違誤，爰訴請判決均予撤銷。
貳：被告答辯意旨略謂：一、按「土地法第二一九條僅規定得由土地原所有權人申請收回土地，如未經原所有權人申請，政府是否得逕予撤銷徵收，法無明文規定，惟查土地法第二一九條既為保障人民私權而設，則政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時，逕予撤銷徵收發還土地，已非屬法律之適用問題，自非不得為之，但應報經其原核准徵收機關之核准。」「已徵收之土地，於依徵收目的使用前，如因都市計畫變更其徵收之事業用地範圍，並指定以市地重劃方式辦理時，除應撤銷徵收外，並應依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃。」分經行政院五十四年八月五日台內字第五五五四號令及本部八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函釋在案。本案高雄市政府為興辦○五－文中小－十七學校用地，需用坐落該市○○區○○段七小段九四五地號等八十筆土地，所有權人共計八十八人，面積八．八二七五公頃，乃檢附徵收土地計畫書圖，經行政院七十八年二月十一日台內地字第六七五五九九號函核准徵收在案。惟因上開用地土地所有權人陳情該府採公共設施用地減額使用方案並出具同意書（同意者六十二人，面積七．四五六九公頃），同意優先辦理市地重劃。經該府於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號函公告完成都市計畫變更程序，並於細部計劃內限定以市地重劃方式辦理整體開發。為配合辦理都市計畫變更及執行細部計劃之內容，高雄市政府乃就原徵收範圍，擬具撤銷徵收土地計畫書圖，報經本部以八十六年八月四日台內地字第八六○七五九三號函准予撤銷徵收，揆諸首揭法令規定，並無不合。二、至原告等指稱部分學校用地並未變更都市計畫，仍可依原徵收計畫使用，不得逕予撤銷徵收，原處分牴觸法律乙節，按本案高雄市政府原已徵收取得之○五－文中小－十七學校用地，嗣後經都市計畫程序變更部分學校用地○住○區○道路用地，部分雖仍維持學校用地，惟都市計畫細部計劃內限定應以市地重劃方式辦理整體開發，並規定其以市地重劃開發之範圍，高雄市政府為符合都市計劃之規定（包括分區、用地配置及開發方式、範圍）及受益者負擔之公平原則，乃就原徵收範圍辦理撤銷徵收，並依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃，並無不妥，爰請判決駁回原告之訴。
理 由
一、查本件原告三人各自所有之土地坐落於高雄市○五－文中小－十七學校工程用地範圍內 ,連同其他人所有之土地，合計土地八十筆、所有權人八十八人、面積八．八二七五公頃，（以上詳見原處分卷附土地徵收清冊），前經高雄市政府報奉行政院於七十八年二月四日以台內地字第六七五五九九號函核准徵收，高雄市政府地政處乃據以七十八年五月十日高市地政四字第九一六九號公告徵收，嗣因變更都市計畫，並限定以市地重劃方式辦理整體開發，又報奉被告以八十六年八月四日台內地第0000000號函核准撤銷徵收前開學校工程用地及准予辦理第五十五期重劃計畫，旋由高雄市政府地政處以八十六年八月二十八日高市地政四字第一二七一二號函通知已領取徵收補償費之土地所有權人於八十六年九月二十五日前繳回原徵收補償地價，原告三人不服，依其訴願、再訴願及起訴意旨，主張前開學校用地徵收前原私有土地所有權人，其中三十三人（包括原告三人），尚未領取徵收補償費，故未完成徵收程序，仍係私有土地，如有行使重劃同意權之權利；其餘五十餘人已領取徵收補償費，完成徵收程序者，僅其原有土地變更○住○區○道路用地部分符合撤銷徵收之規定，仍保留作學校用地部分（約有三．三八三四公頃），則因使用計畫未變更，即不得辦理撤銷徵收，如納入重劃範圍，應視為公有公共設施用地，以減輕私有土地重劃負擔，茲被告准將該已徵收之三．三八三四公頃土地撤銷徵收，再任其參加重劃分配土地，乃增加重劃區私有土地之重劃負擔（按即公共設施用地負擔）云云，足見原告所不服者並非其個人土地之撤銷徵收，乃變更都市計畫，並限定以市地重劃方式開發後，仍保留作學校用地中已徵收完成之三．三八三四公頃土地，亦一併被撤銷徵收，參加重劃部分，合先敍明。二、按已徵收之土地，依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，應辦理撤銷徵收。八十九年二月二日公布、同年月四日生效之土地徵收條例第四十九條第一項第三款定有明文，而上開規定，於該條例施行前公告徵收之土地，適用之。復為同上法條第二項所明定。在土地徵收條例制訂公布前，法律雖無類似該條例第四十九條第一項各款應辦理撤銷徵收之規定，但主管機關本得依平均地權條例第五十六條、第五十七條、第六十條等規定，辦理市地重劃，且市地重劃係平均地權之方法之一，主管機關為貫徹憲法規定平均地權及保障私有財產權之旨，平衡公益與私益，避免公用徵收犧牲私人權利所產生之衝擊，並符合受益者公平負擔之原則，自得以市地重劃取代公用徵收。從而被告八十六年五月二十三日台內地字第八六○四八七三號函釋意旨謂：「已徵收之土地，於依徵收目的使用前，如因都市計畫變更其徵收之事業用地範圍，並指定以市地指重劃方式辦理時，除應撤銷徵收外，並應依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃」，乃符合憲法平均地權及保障私有財產權之旨，亦無違法治行政原則。本案高雄市政府為興辦○五－文中小－十七學校工程，需用坐落高雄市○○區○○段七小段九四五地號等八十筆土地，面積八．八二七五公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等資料，報經行政院七十八年二月十一日台內地字第六七五五九九號函核准徵收及附帶徵收其地上物。嗣因上開用地範圍內之土地所有權人陳情高雄市政府改採公共設施用地減額使用方案，將學校用地部分變更○住○區○道路用地，並出具同意書（同意者六十二人，面積七．四五六九公頃），同意優先辦理市地重劃，經該府於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號函公告發布實施變更都市計畫，並於細部計畫內限定以市地重劃方式辦理整體開發。嗣為配合都市計畫變更及執行細部計劃之內容，高雄市政府乃就原徵收範圍，擬具撤銷徵收土地計畫書圖，報經被告以八十六年八月四日台內地字第八六○七五九三號函准予撤銷徵收，揆諸前揭規定，並無不合。又高雄市政府原已公告徵收○五－文中小－十七學校用地，嗣經都市計畫程序變更部分用地○住○區○道路用地，部分雖仍維持學校用地，惟都市計畫細部計劃內限定應以市地重劃方式辦理整體開發，並規定其以市地重劃開發之範圍，高雄市政府為符合都市計劃之規定（包括分區、用地配置及開發方式、範圍），乃就原徵收範圍辦理撤銷徵收，並依都市計畫說明書之規定辦理市地重劃，此應合乎平均地權條例第六十條第一項所櫫之「公共設施用地由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔」原則。否則同係公告徵收之私有土地，僅因其原土地所有人遵命領取徵收補償費，即不能於事後都市計畫變更，規定以市地重劃方式開發時，回復原狀，參加重劃，而須做為公有土地抵充公共設施用地，豈不薄此而厚彼，反有違公平原則。綜上，被告核准高雄市政府就系爭土地全部撤銷徵收，及辦理市地重劃之擬議，並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴論旨，猶執陳詞，聲明將之一併撤銷，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十一 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 徐 樹 海法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十五 日