最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二七七四號
原 告 甲○○被 告 內政部警政署代 表 人 王進旺右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年十二月一日八八公審決字第○一七○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原係基隆市警察局警員，因涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班（以下簡稱二技班）入學考試舞弊案，被告以其行為破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，以八十七年十二月十四日八七警署人字第一○六三一○號函核定免職，並函知前台灣省政府警政廳（業於八十八年七月一日併入內政部警政署）依規定程序辦理，該廳爰以同年月日警人甲字第八○九號令發布免職。原告不服申請復審、再復審，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯要旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、被告所為之處分係屬違憲：被告援引警察人員管理條例第三十一條第一項暨公務人員考績法施行細則第十四條第一項第七目之一次記二大過專案考績免職為處分依據，然依大法官釋字第二四三號解釋：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職之權益，受處分之公務員自得行使憲法第十八條訴願及訴訟之權。」又釋字第二九八號解釋：「憲法第七十七條規定公務員之懲戒屬司法院掌理事項，此項懲戒得視其性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分之人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。」按上開說明，依公務人員考績法施行細則之一次記二大過專案考績之「免職」處分，應係屬懲戒處分，自應依憲法第七十七條規定，移付公務人員懲戒委員會依法懲處，故被告對原告所為之一次記二大過專案考績免職處分自屬違憲。二、該免職處分顯違反憲法公益原則、法律保留及比例原則：（一）依憲法第七十七條規定，司法院掌理公務員之懲戒，將公務員身分權利，歸類於特別公益之範圍，為防止來自行政機關首長的恣意侵害，明定由司法機關為之。故考績法中所規定之行政機關對於所屬人員，可不經司法機關之審查程序，逕行依考績法之規定予以專案考績免職，剝奪其工作權與服公職之權利，顯不符憲法精神中之公益原則。（二）被告所採用之「公務人員考績法」與「公務人員懲戒法」兩者對於公務員懲處規範均具相當性，然對於兩個以上相同可達成目的之手段可供選擇時，則應選擇對人民侵害最小之手段為之，對於考績法未經法定審查程序即以一次記二大過免職規定，其對於公務員之工作權及服公職權益，顯失其必要性及妥當性。故被告未審先判之免職處分，就憲法所揭櫫之保障人民權利，顯有違憲之虞。
（三）又被告所引「破壞紀律、情節重大」，均屬於不確定法律概念，而對於不確定概念本應採法律保留之態度，且「破壞紀律」一詞，應係指與公務員工作團隊有關而言，若行政機關可無限擴張其範圍解釋，對於公務員權益保障，即有不週。又本件之事實，非但尚未判決確定，且與原告之團隊工作紀律全然無關，被告援引本款規定予原告免職處分，當屬違反法律保留之不當行政處分。（四）警察人員之獎懲，早經內政部警政署訂有警察人員獎懲標準表並於八十二年二月十二日以署人字第一一四九一號函發布，該標準表第六條第一款規定：「行為粗暴或行為不檢，．影響警譽，情節重大。」第二款規定：「循情失職或擅離職等，貽誤公務等」第三款規定：「違抗命令或誣控侮辱，威脅長官者」第十四款規定：「對地方重大治安事件疏於防範或處理失當，致生不良後果有虧職守者。」上開各款情節與原告所涉行賄罪嫌（尚未判決確定）相較，其對公務之不良影響實有過之而無不及，然依上揭標準表第六款規定，亦僅記一大過之處分，顯見被告對於原告之免職處分實有違反行政法之比例原則。三、被告顯違反行政法之公平原則：（一）按依警察人員管理條例第二十九條規定，除違法失職情節重大者，其主管機關始得依職權予以停職外，餘均應俟司法偵查終結提起公訴後，或係被通緝、羈押者，亦或經判處有期徒刑以上之刑，未宣告緩刑或得易科罰金者，始得予以停職，原告所涉僅行賄罪嫌，亦未遭羈押或通緝，本應俟偵審終結情形再議。（二）行政機關對於類似事件本應為同一處理標準，然查涉及周人參電玩弊案如陳衍敏等多名高階警官，亦均依警察人員管理條例第二十九條規定辦理，亦未遭免職，現仍於停職中；。另同案涉案人莫民德係台北市消防局警員，惟查其所受之處分係「停職」，而非「免職」，一案懲處方式迥異之大，被告顯然違反行政法之公平原則。（三）涉及周人參電玩弊案之多名高階警官，所涉係最重本刑為無期徒刑或十年以上有期徒刑之貪瀆案件，對警譽之影響、警察團體之傷害及對社會、國家之危害，實有倍於本案，況渠等業經一、二審法院判處重刑，仍未免職。而本件原告所涉及僅係最重本刑一年以上、七年以下有期徒刑之行賄罪，然未受判決確定，即遭免職，顯違反比例原則，被告未審先判，違法處分甚為明顯。四、警察人員亦應享有憲法平等原則之保障：警察在內部管理經營關係上，比一般公務人員有較高的道德期許，然在免職的條件原因上，因涉及憲法上基本身分權、工作權的保障，對全體公務員而言，應有同樣事件、同樣處理之平等原則之適用，而不應獨對警察人員課予過苛之處分。五、按被告八十九年三月二十日所提之答辯書中就事實之認定以原告電腦答案卡明顯遭塗改，有主嫌郭振源於偵查時指證原告係透過陳祥葳（原陳國興）行賄，而竄改其電腦卡答案，直至成績達錄取標準，唯查被告就所謂之事實認定，其所憑者為主嫌郭振源於警訊時之調查筆錄及原告測謊紀錄兩者，並爰依桃園地檢署之起訴書及桃園地方法院第一審之判決書，便率爾逕稱原告行賄舞弊之行為灼然明確，洵堪認定。然查本案雖經第一審判決，而原告依法已提出第二審上訴救濟程序，而在尚未得終局之確定判決前，被告何以得逕自斷然認定原告之行賄舞弊之行為「洵堪認定」呢？又被告稱有主嫌部振源於偵查中之自白，指原告係透過警大教師陳祥葳行賄及原告未通過測謊乙事，經查刑事案全卷，自始皆未見陳祥葳自白或承認原告有透過其向主嫌郭振源行賄，次者，郭振源除於偵訊時自白外，於審理時除對其他同案被告外，對原告有向其行賄之情事，則予以否認。依法而言，主嫌郭振源於偵訊中之自白，依法是不得作為有罪判決之唯一證據，仍應調查其他必要之證據，以察是否與事實相符，因此就被告對原告所謂行賄舞弊之事實引據認定，實不無疑議，尤被告引用原告未通過測謊儀器以為其他必要之證據，更有謬誤，六、為此訴請撤銷原處分及復審、再復審決定等語。
被告答辯要旨略以：一、查本案原告雖矢口否認涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班入學考試舞弊，經被告調查，原告電腦答案卡明顯遭塗改 (警察法規五十題，竄改十七題；英文五十題，竄改三十一題），並有舞弊主嫌之該校原電算中心代主任郭振源、偵查時指證，原告係透過該校教師陳祥葳 (原名為陳國興）行賄，嗣於電腦終端機直接擇題竄改其電腦答案卡答案，並抽出原始電腦答案卡，塗改為與竄改內容相同之答案，俾使原告得以順利錄取；又原告經被告刑事警察局以科學儀器測謊，並未通過測謊，且經檢察官偵查終結提起公訴，並經桃園地方法院判處有期徒刑壹年拾月，褫奪公權肆年在案，事證灼然明確，原告行賄舞弊之行為洵堪認定。二、中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，即為基層員警執法之領導與模範者，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，是以該校學生之素質與能力須嚴格篩選控管，不容濫竽充數者蒙混其間，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差。而進入該校就讀，已成為當前基層員警晉升警官之唯一管道，為所有基層員警之最大希望與理想，其應試者甚眾，競爭極為激烈，多數員警於繁重勤務餘，準備應試不敢稍懈，是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。按原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，圖以不法手段仲介行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性，其行為除已違反公務員服務法第五條有關公務員應誠實清廉、謹慎勤勉之規定外，亦有損警紀及警譽，核屬品德操守上之重大瑕疵。被告為整飭警紀，審酌原告行為，破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究其行政責任，認事用法，至無不當。三、依公務員服務法第二十二條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」及行政院人事行政局七十三年十一月六日七三局參字第二七六四七函釋略以：「公務人員涉嫌刑案於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員獎懲標準表一次記二大過之規定，違反警察紀律行為，分為違反工作、生活及品操風紀等三項，違反品操風紀者，加重記二大過免職，其他違反風紀重點要求，情節重大者，均依警察人員管理條例、警察人員獎懲標準表及公務人員考績法施行細則等規定，從重懲處。按八十六年五月二十一日修正公布之警察人員管理條例第三十一條第一項第一款規定，警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。」是以該條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均由本署依特別法規定逕予免職。此次中央警察大學新生入學考試舞弊案，因涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，被告為淨化警察陣容，端正警察風紀，爰決議採取壯士斷腕之措施，以重建優良警察形象。另依「刑懲並行」原則，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據。原告所稱違反比例原則云云，顯係卸責之詞，核無可採。四、查臺灣警察專科學校學生獎懲實施要點第十一條第六款規定：「考試時違反考試規則，情節重大者，勒令退學。」又查中央警察大學學員生獎懲規則第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍」、「校內考試舞弊者，勒令退學」。原告已由警校畢業，明知考試舞弊之嚴重性，仍心存僥倖，以身試法，被告對於涉案之現職警察人員，依法予以斷然淘汰，與臺灣警察專科學校及中央警察大學依校規從嚴處分，懲處標準一致。況且被告對違法犯紀之員警，依法審究行政責任，係衡酌其行為，於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，若符合公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者，即依規定予以免職，並無就其他處分作選擇性裁量。又違法犯紀之員警所涉案情均不同，縱有類似，亦不完全相同，處理情形自然有異，依「本質相同，同其處理，本質相異，異其處理」之法理，並未違反相當性原則。另按個案情節輕重，事證明確與否，考量維護警察團體之公益，因應國家社會之期望，依法採取適當之行政處分，亦未違反平等原則。故原告指稱違反上開原則，洵屬誤解，不足採信，本件原告之訴為無理由，謹請予以駁回等語。
理 由按警察人員管理條例第三十一條第一項規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」所稱「主管機關」，依同條例施行細則第十九條規定，係指內政部警政署。復按公務人員考績法施行細則第十四條第一項規定：「本法第十二條第一項第二款所稱專案考績一次記．．．二大過之標準，依左列規定：．．．二、有左列情形之一者，一次記二大過：．．．（七）挑撥離間或破壞紀律，情節重大者。．．．」依上開規定，警察人員如有公務人員考績法施行細則第十四條第一項所定「一次記二大過情事之一者」，主管機關內政部警政署即應予以免職。本件原告原係基隆市警察局警員，因涉及中央警察大學八十六學年度二技班入學考試舞弊案，被告以其行為破壞紀律，情節重大，爰依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目規定，以八十七年十二月十四日八七警署人字第一○六三一○號函核定免職。查原告雖矢口否認涉及中央警察大學八十六學年度二年制技術學系班入學考試舞弊，惟原告電腦答案卡明顯遭塗改 (警察法規五十題，竄改十七題；英文五十題，竄改三十一題），此有該答案卡及中央警察大學之鑑定書附於刑事卷可稽。並有舞弊主嫌之該校原電算中心代主任郭振源於偵查時指證；原告係透過該校教師陳祥葳 (原名為陳國興）行賄，嗣於電腦終端機直接擇題竄改其電腦答案卡答案，並抽出原始電腦答案卡，塗改為與竄改內容相同之答案，俾使原告得以順利錄取等語，又原告經被告刑事警察局以科學儀器測謊，並未通過測謊，且原告所涉刑責經檢察官偵查終結提起公訴，並經台灣桃園地方法院判處有期徒刑壹年拾月，褫奪公權肆年在案，亦有該院八十七年度少年訴字第五三號判決書在原處分卷可稽，原告行賄舞弊之行為洵堪認定。被告以其行為破壞紀律，情節重大為由，以前述令予以核定免職，揆諸首揭規定，經核並無違誤，復審及再復審決定遞予維持，亦無不合。原告起訴主張：被告之行政處分係屬違憲處分，又原告所涉行賄情節不嚴重，被告對原告為免職之處分實有違行政法之比例原則。又依警察人員管理條例第二十九條規定，除違法失職情節重大者，其主管機關始得依職權予以停職外，其餘均應俟司法偵查終結提起公訴後，或係被通緝、羈押，亦或經判處有期徒刑等始得予以停職，原告所涉行賄未遭羈押或通緝，本應俟偵審終結情形再議。且涉及周人參電玩弊案等多名高階警官均於起訴後再予停職，經一、二審判處重刑，亦未遭免職，本件未審先判，一律免職，顯違反行政法之公平原則及平等原則云云。經查依八十六年五月二十一日修正公布前之警察人員管理條例第三十一條規定：「警察人員，除因考績免職者外，有左列各款情形之一者，主管機關亦應予以免職。」所謂「因考績免職者」，係指依公務人員考績法規定年終考績丁等免職、平時考核至年終累積達二大過者或專案考績一次記兩大過免職者而言。惟於八十六年五月二十一日修正公布後之上開條例第三十一條規定：「警察人員有左列各款情形之一者，主管機關應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．」則警察人員有公務人員考績法規所定一次記二大過之情事之一者，應逕予免職。是以上開條例修正後，警察人員已無一次記二大過辦理專案考績免職之適用，如行為已符合公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所定一次記二大過之情事者，均應由被告依上開條例規定逕予免職，合先敍明。次查司法院釋字第四九一號解釋：「．．．中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。．．．相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」上開解釋固已闡明依公務人員考績法或相關法規（即警察人員管理條例）之規定對公務人員所為免職之懲處處分，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨，惟依該解釋意旨，相關法令與該解釋不符部分，應自該解釋公布之日（即八十八年十月十五日）起，至遲於屆滿二年時失其效力，並非即時失效。被告以依中央警察大學學員生獎懲規則第十六條第十一款及第十二款規定：「入學考試舞弊，於入學後經查明屬實者，開除學籍。」、「校內考試舞弊者，勒令退學」。中央警察大學為我國警察幹部人才培育之搖籃，該校學生畢業後即派任巡官或分隊長等同職序職務，其品德操守攸關警察聲譽與形象甚鉅，亦關係社會治安之良窳，故該校入學考試之公正性，不許有所誤差，是以該校入學考試之公平性，亦絕不容破壞。原告身為警察人員，本應以取締非法為職責，卻知法犯法，以不法手段行賄及仲介考生行賄取得考試及格資格，不僅影響平日盡忠職守、堅守崗位之基層員警參加考試之權益，更破壞考試制度之公正性與公平性。被告為整飭警紀，並審酌本件中央警察大學新生入學考試舞弊案，涉案人數多達八十人以上，震驚社會大眾，警察聲譽為之蒙羞，於相關法令未依司法院釋字第四九一號解釋修正前，依警察人員管理條例第三十一條第一項第一款及公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目等規定，從嚴從重追究原告之行政責任，予以免職之處分，業已審酌其處分之必要性及妥適性，要難認係違憲處分或有違行政法之比例原則。又依警察人員管理條例第二十九條雖已明定應予停職或得依職權予以停職之規定，然其要件與同法第三十一條之規定不同，被告衡酌原告之行為符合法定應予免職之要件，予以免職之處分，於法即無違誤。又查公務人員行政責任之有無，係以其是否違法或失職行為之情事作審究，而非以其刑事責任之有無為唯一準據，原告主張本件應俟偵審終結情形再議，經核尚無必要。至原告所舉涉及周人參電玩弊案等多名高階警官均於起訴後再予停職，經一、二審判處重刑，亦未遭免職，本件未審先判，一律免職，顯違反行政法之公平原則及平等原則云云。因該電玩弊案係屬他案，其違法犯紀之員警所涉案情與本件不同，縱有部分情節類似，亦不完全相同，其處理情形自然有異，尚難比附援引認為本件逕為免職之處分有失公平或違反平等原則。綜上所述，原告所訴各節均無足採，其起訴意旨難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十一 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 高 啟 燦法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十一 日