最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二八六○號
原 告 玉山石礦股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 葉宏基 律師
紀鎮南 律師被 告 經濟部代 表 人 林信義右當事人間因礦業法事件，原告不服行政院中華民國八十八年七月十二日台八八訴字第二七○二一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告以其申請於新竹縣關西鎮赤柯山地方石灰石礦區設定採礦權，領有經濟部台濟採字第三三一四號採礦執照，採礦權於民國八十六年十二月三十一日屆滿，乃於期限屆滿前向台灣省礦務局申請展期。案經台灣省礦務局報經被告以八十七年八月十一日經（八七）礦字第八七○二三四二○號函以本件礦區經被告八十六年十二月十一日經
（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定為石灰石國家保留區，所請展限礦業權，應予不准。台灣省礦務局遂以八十七年八月十七日八七礦行一字第二四二五二號函轉知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按行政程序法第二十三條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請通知其參加為當事人。」，同法第七條第三款又規定：「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、同法第九條又規定：「行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意。」、同法第八條又規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之並應保護人民正當合理之信賴。」，亦即行政機關因其行政行為，已使相對人之信賴而展開具體之信賴行為，且相對人因此獲取益利，苟如變更其行政行為，除須斟酌各種情況，行政事項，人民應否預計其基礎等因素外，尚須考慮補償相對人信賴行政行為已提出給付或已作或不能回復原狀，或祗能在不可期時所造成之損失，此觀鈞院判決意旨：「人民因行政處分而取得某種權利或利益，嗣因該行政處分為違法而予撤銷或另為行政處分，雖應權衡公益上之必要，第有無此必要，應就人民保持該權利或利益，對於國家社會之法律秩序之影響加以比較考慮，倘其對於國家社會之法律秩序不生破壞或鮮有影響，固不應輕言撤銷該行政處分，倘因其保持既得權益，致發生破壞現有之法律秩序或所生影響匪淺，即屬具有公益上必要，自應予以撤銷」即明。二、按石灰石礦依礦業法得申請礦權、採礦權以二十年為限，但期滿後得申請經濟部核准展期二十年，為礦業法第十六條所明定。又同法施行細則第五十七條規定採礦權展限之申請如不違反本法及本細則或其他法令規定者，應予核准，並由省主管機關登記。同施行細則第五十五條第二項又規定，展限之申請，應於原領採礦權期滿前五個月或期滿後三十日內為之。原告依上開施行細則之規定，於八十六年六月二十五日以（八六）玉總字第○二七號函及八十六年十一月二十八日檢附繼續開採計劃書等文件，申請展延，當時行政院尚未指定西部之石灰石為國家保留區（八十六年十二月四日始指定），竟未依上開礦業法之規定准予展延，亦未事先通知，遲至期限屆滿，始為駁回之處分，已屬違法。且原告係就自己所有土地內之石灰石申請採礦，並自八十五年起至八十七年四月間完成環境影響評估，有審查會議紀錄可證。且行政院核准石灰石保留區之決定，因石灰石並非稀有礦種，且非國家重要資源，早於五十九年即已認無保留必要，採取開放自由採探政策。又石灰石用途甚廣，舉凡水泥原料、生產電石礦酸鈉、氫氧化鈉等化學工業，以及陶瓷、製糖、玻璃、冶金、及金屬加工石油、煉焦、肥料等工業均屬有關。若徒以行政命令限制或禁止開採，對工業均有鉅大影響。且依上揭行政程序法第二十三條規定，通過指定「石灰石國家保留區」既未通知原告參與，亦未事先知會原告，竟於原告已完成環境影響評估後，以一紙行政命令，即率斷施行，亦完全未補償原告早已信賴行政行為所造成之損害，顯有違誤。再者，現今亞洲水泥、台灣糖業均屬與原告有原開採之同一礦區，竟可開採至九十九年及九十二年，顯見經濟部作成部分可開採，部分不得開採之矛盾之裁量，已違背行政法之「平等原則」，其有圖利特定財產之利益，實為明顯。三、按石灰石依礦業法得申請礦業權，採礦權以二十年為限，但期滿後得申請經濟部核准展期二十年，為礦業法第十六條所規定。又礦業法施行細則第五十七條規定，採礦權展限之申請如不違反本法及本細則或其他法令規定者，應予核准，並由省主管機關登記。原告既依法享有採礦權，且依規定為展限之申請，台灣省礦務局依上開規定自應予核准，不得拒絕。台灣省礦務局雖以本礦區業經經濟部指定為石灰石國家保留區，依法不得繼續開採為其理由，但經濟部得指定區域作為國家保留區，禁止探採者，應限於礦業法第九條第一款至第九款所列各礦，不包括石灰石在內，且限於有保存或調解供求之必要時，始得為之，且程序上亦未通知原告，其施行程序早有可議之處。至於其他由經濟部報准行政院指定之礦石，亦以有保存或調節供求之必要為限，石灰石並非稀有礦種，又非國家重要資源，且而開放自由探採，若認為配合「水泥工業長期發展方案」之東移政策，亦無完全限制採取石灰石，使西部水泥廠面臨關閉停業之必要。況西部各礦石灰石藏量，足供各大水泥廠數十年之需要，今將西部地區之石灰石礦全部列為保護區，並限制開採，無非為配合部分廠商前往台灣東部設廠所為便宜措施，保護特定財團之既得利益，殊難謂與保護國家資源有關，更與保存資源或調節供求無必然之關聯。且經濟部以考慮西部地區水土資源保育之理由，指定為國家保留區，顯屬無據。至於所謂「礦害防患」，本公司礦區採露天梯形開採，三十幾年以來從無礦害記錄，同屬赤柯山區鄰近之台泥、亞泥等礦區亦無礦害發生之記錄，究竟西部地區有如何之礦害發生，或有發生之可能，並無任何具體事實，可資查考，其以上開理由指定國家保留區，顯屬率斷，且乏法源依據。若謂確有礦害防患之需要，或基於區域發展考量，則台灣糖業公司及亞洲水泥公司開採之石灰石，同樣在西部屬關西赤柯山地區，何以准繼續開採至九十九年及九十二年，決策顯有矛盾。四、查「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第一條第二項定有明文。則同一行政行為，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益，即有權力濫用之違法。」，鈞院八十一年度判字第一○○六號判決闡述甚明。本件原告所有新竹縣關西鎮馬武督赤柯山小段○二九八之○○一、○二九八之○○四、○二九八之○○五、○二九八之○○六、○二九八之○
三八、○二九八之三九、○二九八之○四○、○二九八之○四一、○二九八之○四二、○二九八之○五三、○二九八之一一二、○二九八之一一三、○二九八之一一四、○二九八之一六七、○二九八之一九五、○二九八之一九六、○二九八之一九七、○二九八之一九八及○三三○地號土地，於五十六年間申請領有「建水字第○二八號土地土石採取許可證」、五十八年間經濟部將石灰石納為法定礦物後，即申請採礦執照，領有經濟部所發「台灣採字第三三一四號」採礦執照，有效期限為八十一年四月十日，同年九月二十四日准採展期限至八十六年十二月三十一日，而原告（前身係福利合資社）亦於四十五年十月十五日將上述部分之土地之石灰石原石採取權利讓與亞洲水泥股份有限公司，亞洲水泥股份有限公司亦援上揭途徑獲得採礦執照。又台灣礦業股份有限公司亦在上述關西鎮馬武督赤柯山地區獲得採礦執照，惟原告於八十六年十二月三十一日獲准延展期限屆滿前，依礦業法第十六條之規定申請展延，詎經濟部以八十七年八月十一日經（八七）礦字第八六○二三四二○號函略以：該礦區既經經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定為「石灰石」國家保留區，所請展限礦業權，應予不准。台灣省礦務局遂以八十七年八月十七日八七礦行一字第二四二五二號函復原告其申請礦業權展限乙案，經轉奉經濟部核示應予不准。惟在原告所有之關西鎮馬武督赤柯山區內之其他亞洲水泥股份有限公司及台灣糖業股份有限公司，竟獲准繼續開採至九十二年及九十九年。揆諸上揭鈞院判決意旨，被告決策顯有保護特定財團利益之嫌。退步言之，苟有保存資源或調節供求或其他保護石灰石國家保留區等因素之考量，亦應一視同仁，同時停止台灣糖業公司及亞洲水泥股份有限公司之開採權利，足見被告之行政處分有意作不公平之差別待遇，顯有行政訴訟法第一條第二項之「濫用權力」之違法。五、查「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」鈞院八十三年度判字第一五一號闡述甚明。本件原告依礦業法第十六條及同法施行細則第五十五條第二項，「展限申請，應於原領採礦權期滿五個月前或期滿後三十日內為之」。於八十六年六月二十五日以（八六）玉總字第○二七號函及八十六年十一月二十八日檢附繼續開採計劃書等文件，申請展延，惟被告對於通過指定「石灰石保留區」，既未事先通知原告，且亦未審酌禁止展延之採礦權，原告信賴被告已取得之信賴利益，竟驟然以行政命令否決原告之申請展限之請求，揆諸鈞院上揭判決意旨，顯有違誤，且礦業法第九條第一款至第九款所列各礦、不包含本件之系爭石灰石礦區。被告既未明白闡述本件有任何保存及調節供求所欲維護公益之理由，及何以同礦區內之台灣糖業公司及亞洲水泥公司獲准開採至九十九年、九十二年之保留及調節供求之必要原因。被告所為之行政處分，顯有濫用權力之違法、至為明顯。六、又依八十七年七月十日八七府二字第一五九五八三號台灣省政府訴願決定書中原處分撤銷，由原處分機關另為處分，顯見行政機關行政程序顯有重大疏失，造成原告嚴重疏失。又位處同段之台灣糖業股份有限公司七十九年六月取得礦權開採執照係依礦業法第十六條所明定，台灣省礦務局准予開採執照至民國九十九年，而原告八十年十一月依同法提出申請，而台灣省礦務局竟只准予開採執照至八十六年十二月，顯有嚴重行政上之差別。原告八十六年十一月依礦業法第十六條提出展延，行政機關又互相推諉拖延時效，致行政機關發布對於原告不利之行政命令，使原告遭受非常重大之損失。七、綜上所述，被告經濟部八十八年十月十六日行政訴訟答辯書所稱該部指定「石灰石」國家保留區之行為，程序及實體上均無不法．．．從而否准原告所領礦業權展限之處分，亦無不公或違法情事云云乙節，顯然無理由，自不足採信，為此狀請鈞院明鑒，請將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：原告指稱被告不准其採礦權展限開採，惟台灣糖業股份有限公司及亞洲水泥股份有限公司所領石灰石礦卻得繼續開採，有違行政法之「平等原則」一節，經查台灣糖業股份有限公司前經核准經營石灰石國營礦業權有效期限自七十九年六月八日至九十九年六月七日止，及亞洲水泥股份有限公司前經核准石灰石採礦權有效期限七十二年四月二十三日至九十二年四月二十二日止有案。被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定石灰石國家保留區時，為免損害礦業權者及經營人合法權益，並同時公告國家保留區範圍內石灰石礦礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。故台灣糖業公司所經營之國營礦業權及亞洲水泥公司所領礦業權之有效期限尚未到期，依公告意旨應繼續有效，與原告採礦權到期另案申請展限情形自有區別。次查「礦業法」第九條第一項規定：「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：一、鐵礦。二、銅礦。三、鎢礦。四、銻礦。．．．十、其他由經濟部報准行政院指定者。」，足見立法制定此條文時，除列舉被告認為有保存或調節供求必要時得指定區域作為國家保留區之礦種外，為免因時、空變遷，掛一漏萬，亦於同條文第十款概括規定，經由被告報准行政院指定之礦種，亦得指定區域作為國家保留區，禁止探採，合先陳明。按「石灰石」礦種係經被告依據上述條文第十款規定報准行政院八十六年十二月四日經（八六）礦字第八六○三八二八四號函得指定區域作為國家保留區之礦。被告基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為台灣西部地區石灰石礦有保存之需要，經依法指定台灣西部石灰石國家保留區十一區，並無逾越或濫用法律之授權。綜上所述，被告指定『石灰石』國家保留區之行為，程序及實體上均無不法，依據上述指定，從而否准原告所領礦業權展限之處分，亦無不公或違法情事，原告請求撤銷被告八十七年八月十一日經（八七）礦字第八七○二三四二○號函、八十八年一月五日經（八八）訴字第八七六三六一六六號訴願決定及行政院八十八年七月十二日台八十八年訴字第二七○二一號再訴願決定均無理由；請貴院予以駁回原告之訴，以維法紀等語。
理 由按「採礦權以二十年為限，但期滿後得申請經濟部核准展期二十年。」、「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：
一、鐵礦。二、銅礦。．．．十、其他由經濟部報准行政院指定者。」為礦業法第十六條及第九條第一項第十款所明定。又被告為落實促進水泥工業東移及「水泥工業長期發展方案」明定台灣西部地區已設定石灰石礦業權之石灰石礦區至八十六年不再核准展延等政策，有將「石灰石」指定為得依法指定國家保留區之礦之需要，俾依法保存及調節台灣西部石灰石礦供需等節，業依礦業法第九條第一項第十款規定，報准行政院以八十六年十二月四日經（八六）礦字第八六○三八二八四號函指定「石灰石」為得指定區域作為國家保留區之礦。被告旋以八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定台灣省新竹縣（包括關西鎮赤柯山、尖石鄉鉛山、橫山鄉馬福社等地方）、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區計九區，並交由台灣省政府建設廳依「礦業法施行細則第十三條第一項公告，並轉知所在地縣政府分別公告。上開指定「石灰石」為國家保留區之礦及指定台灣省新竹縣（包括關西鎮赤柯山、尖石鄉鉛山、橫山鄉馬福社等地方）等區域內「石灰石」國家保留區計九區，符合礦業法第九條第一項第十款之立法目的及法律授權範圍，自得作為本件應否准予展限之依據。本件原告以其申請於新竹縣赤柯山地方石灰石礦區設定採礦權，於八十六年十二月三十一日屆滿，乃於八十六年六月二十五日及同年十一月二十八日檢附繼續開採計畫書等文件申請展期，案經台灣省礦務局報經被告以八十七年八月十一日經（八七）礦字第八七○二三四二○號函以該礦區既經被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定為「石灰石」國家保留區，所請展限礦業權，應予不准。揆諸上開規定，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴主張詳如事實欄所載，所訴本件指定「石灰石」為國家保留區之礦，違反行政程序法第二十三條應通知利害關係人參加、第七條第三款之比例原則、第九條應於當事人有利及不利之情形一律注意、第八條應符合誠信方法並保護人民正當合理之信賴等規定，且行政行為已使相對人之信賴而獲取利益，如需變更，自應斟酌各種情況因素，並予以補償。原告已依規定申請展期，依礦業法施行細則第五十七條規定，自應准許等語，經查行政程序法係於八十八年二月三日公布，依該法第一百七十五條規定，自九十年一月一日施行。本件於八十六年十二月四日指定「石灰石」為國家保留區之礦及於同年月十一日指定系爭新竹縣關西鎮赤柯山地方為「石灰石」國家保留區，均在行政程序法公布施行前所為，自無違反行政程序法之上開規定可言。又依礦業法第十六條規定，採礦權以二十年為限，但期滿後得申請經濟部核准展期二十年。依行為時同法施行細則第五十七條規定，採礦權展限之申請，如不違反本法及本細則或其他法令規定者，應予核准，並由省（直轄市）主管機關登記。則採礦權原則為二十年，期滿如無不得核准之原因得申請經濟部展期二十年，法條規定之文義甚明。原告申請展期案，既經被告依礦業法第九條第一項第十款規定，以八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定為「石灰石」國家保留區，已有礦業法施行細則第五十七條規定「違反礦業法及其細則或其他法令規定」之原因，被告不予核准，即屬於法有據。又本件並非於原告享有之採礦權期限內撤銷或廢止原告之採礦權，自無信賴利益損失補償之問題，原告主張不得變更為「石灰石」國家保留區及行政機關應予信賴利益補償云云，核無足採。原告又訴稱其就自己土地內之石灰石申請採礦，已完成環境影響評估，而石灰石非國家重要資源，其用途甚廣，如以行政命令限制或禁止開採，對工業有鉅大影響。現今，亞洲水泥、台灣糖業均屬與原告有原開採之同一礦區，竟可開採至九十九年及九十二年，顯見被告作成部分可開採，部分不得開採之矛盾裁量，已違背「平等原則」。況西部地區之石灰石礦藏量，足供各大水泥廠數十年之需，本件難謂與保護國家資源或調節供需有關，所謂「礦害防患」，亦因西部地區無礦害發生，並無具體事實可資查考。若認為配合「水泥工業長期發展方案」之東移政策，亦無完全限制採取石灰石之必要。退一步言之，如有保護石灰石之必要，亦應一視同仁，同時停止台灣糖業公司及亞洲水泥股份有限公司之開採權利，被告為不同之差別待遇，顯有濫用權力之違法等語。經查台灣糖業股份有限公司前經核准經營石灰石國營礦業權有效期限自七十九年六月八日至九十九年六月七日止，及亞洲水泥股份有限公司前經核准石灰石採礦權有效期限自七十二年四月二十三日至九十二日四月二十二日止有案。被告八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定石灰石國家保留區時，為免損害礦業權者及經營人合法權益，並同時公告國家保留區範圍內石灰石礦礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。故台灣糖業公司所經營之國營礦業權及亞洲水泥公司所領礦業權之有效期限尚未到期，依公告意旨應繼續有效，與原告採礦權業已到期，依法須另案申請展限之情形自有區別。又依礦業法第九條第一項規定：「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：一、鐵礦。二、銅礦。三、鎢礦。四、銻礦。．．．十、其他由經濟部報准行政院指定者。」，足見立法制定此條文時，除列舉被告認為有保存或調節供求必要時得指定區域作為國家保留區之礦種外，為免因時、空變遷，掛一漏萬，亦於同條文第十款概括規定，經由被告報准行政院指定之礦種，亦得指定區域作為國家保留區，禁止探採。按「石灰石」礦種係經被告依據上述條文第十款規定報准行政院八十六年十二月四經（八六）礦字第八六○三八二八四號函得指定區域作為國家保留區之礦。被告基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為台灣西部地區石灰石礦有保存之需要，經依法指定台灣西部地區國家保留區十一區，並無逾越或濫用法律之授權。綜上所述，原告之上開主張，均無可採，其起訴論旨，並無理由，應予駁回。至原告另請求撤銷台灣省礦務局八十七年八月十七日八七礦行一字第二四二五二號函部分，本院已另為裁判，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 五 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 廖 宏 明法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十九 年 十 月 九 日