最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二八○五號
原 告 丙○○
乙○○丁○○甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 傅學鵬右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國八十八年六月二十三日台（八八）內訴字第八八○三六三二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清共同承租李啟峰、李啟賢及李啟裕（下稱李啟峰等三人）所有坐落台灣省苗栗縣○○鎮○里○段○里○○段○○○號、一○六之一號、二八二之二號、二八○號、二八二之四號、同段隘口寮小段三四四號等六筆土地（下稱系爭土地），租期至民國（以下同）七十九年十二月三十一日屆滿。出租人李啟峰等三人檢附自耕能力證明書等文件，以所有收益不足以維持一家生活，申請收回自耕，原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清則申請續訂租約。嗣陳阿清於八十三年十一月二十日死亡，其承租權由原告甲○○繼承，經被告所屬通霄鎮公所耕地租佃委員會於八十四年十一月二十八日調處結果，准由原告續訂租約，出租人李啟峰等三人不服，向被告提起訴願，經被告以八十五年苗府訴字第二號決定，將原處分撤銷，由通霄鎮公所另為適法之處分。嗣經該公所耕地租佃委員會於八十六年十二月二十四日調處決議：「經查承租人有盈餘，不適用耕地三七五減租條例第十九條第四項規定，故不得申請本所耕地租佃委員會調處，並請鎮公所詳查出、承租人收入、支出後，依規定辦理」。通霄鎮公所重查後，陳報被告核示，經被告就所提出之證明文件審查，認出租人李啟峰等三人其本人與其同一戶內直系血親七十八年全年綜合所得總額為新台幣（以下同）二五二、○○○元，七十八年全年生活費支出為五九九、一○六元，收入不敷支出二四七、一○六元，出租人收益不足以維持其一家生活；而原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清等四人，其本人與其同一戶內直系血親七十八年全年綜合所得總額為九
六四、四○四元，七十八年全年生活費支出為五一二、一九六元，收支相抵尚餘四五
二、二○八元，原告收益足以維持其一家生活，不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，乃依耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款、第二款規定，以八十七年六月二十四日府地權字第八七○○○四○二八二號函復通霄鎮公所准由出租人收回自耕，並請轉知出租人及原告。原告接獲通霄鎮公所通知後不服被告之核定，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、系爭耕地租約並非於七十九年底期滿，而係於八十五年底期滿，被告按七十九年租約期滿前一年（即七十八年）出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額與全年生活費用為準，認出租人李啟峰等三人無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一、二款情形，而原告等四人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，核定准予出租人收回自耕之處分於法未合。二、系爭耕地租約前於七十九年底屆滿時，經通霄鎮公所耕地租佃委員會於八十一年六月二十三日調處，准予原告等人續訂租約，並經被告核定後辦理租約登記，加蓋「本租約依照減租條例第二十條規定自民國八十年一月一日起至民國八十五年十二月三十一日止續訂租約六年」之戳記在案，有耕地租約及函文可稽。嗣後出租人並未就被告已核定准予續租之處分提出訴願，是被告核定准予續租之處分應已確定，被告自應受其拘束並執行之。退一步言，縱出租人曾就通霄鎮公所耕地租佃委員會所為之調處提出訴願且經被告決定撤銷該調處，惟因上揭准予續租之核定與調處係分別由被告與通霄鎮公所所為之獨立行政處分，自不影響上揭已確定之核定效力，亦即上揭續訂租約戳記並非因此隨之撤銷。三、原告等於被告核定續租後，業已耕作且繳付租金在案，有歷年繳付租金證明可證。參諸耕地租賃之法律性質係屬私權範圍，原告等與出租人間自八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止之租賃關係，業因原告等使用收益系爭耕地以及出租人已領取租金而有效成立，是以目前審究出租人收回自耕以及承租人申請續租時，自應衡酌情事變更原則，以上開八十年一月一日至八十五年十二月三十一日已有效存在之租賃關係為準，並參照司法院釋字第四二二號及內政部八十六年十月二十九日台八六內地字第八六一○九八號函檢附八十六年九月五日（八六）內地字第八六八七九三八號函釋：「為執行耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款、第三款規定．．．．故有關出、承租人之收益與生活費用審核標準依下列方式核計：．．．１出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準．．．。２出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準．．．」等意旨，理應依八十四年（即系爭耕地續租期滿前一年）出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之全年生活費用與綜合所得總額為審查依據，始符合憲法制定法律保障農民之目的並達公允原則。四、原告甲○○係原承租人陳阿清之繼承人，陳阿清於八十三年十一月二十日死亡後，系爭耕地業由原告甲○○繼承取得承租權，與其他共同原告共同承作迄今，原告甲○○於繼承後即依法提出租約變更登記，惟通霄鎮公所違法不受理，是以本案於審查承租人陳阿清部分之收支情形時，應改以甲○○之收支情形為依據，方屬合法。況查陳阿清於七十八年時係已屆六十歲之老農，國稅局核發證明書所載全年綜合所得總額伍拾伍萬肆仟伍佰參拾陸元，事實上並非陳阿清之所得，其理自明，是以被告論究出、承租人收支問題時，若只囿於條文規定而未審酌具體情況，實顯失公平正義。五、原告等四人係因繼承承租權而對於系爭耕地為公同共有，參照民法關於公同共有及遺產分割等規定，可知原告等得隨時終止公同共有關係，且基於耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」係為達成憲法第十五條（人民之生存權應予保障）及第一百五十三條（國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策）等條文所揭示保障佃農之目的等情，於審酌出租人收回耕地是否致使承租人失其家庭生活依據時，應分別就每一承租人之收支情形與出租人比較，方為合法合理合情。被告合計原告等收、支乙節，顯然增加法律所無之限制，已違反憲法保障佃農之意旨，自屬違背法令。六、系爭耕地原所有權人（即前出租人）李金鎮於七十七年、七十八年間以贈與為原因移轉登記所有權予其子即目前出租人李啟峰等三人，而事實上李金鎮與李啟峰等人數十年來均居住於同一戶內（即苗栗縣通霄鎮五北里三鄰五北二九號），迄至七十六年十二月二十一日李啟峰等三人始創設新戶。渠等先分戶後再分別贈與取得系爭土地所有權，以規避前揭有關出、承租人之收益與生活費用審核標準所指「同一戶內」之規定，顯屬渠等意圖收回耕地所為之脫法行為。七、又退萬步言，縱認本案係七十九年底租約屆滿之行政處分而提起訴願，惟查前揭被告於八十一年核定准予承租人續租之處分係授益處分，原告等應受信賴利益之保護，被告自不得任意變更或撤銷之，更何況被告對該八十一年核定准予承租人續租乙節置而不論，顯有理由不備之違背法令情事，其處分自應予撤銷。八、稽諸上開說明，足徵被告遽認本案應以租約期滿前一年（七十八年）之出、承租人綜合所得為計算標準，且認定出租人李啟峰等三人無不能自任耕作、亦無所有收益足以維持一家生活之情形，而承租人丙○○等四人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，核定准予出租人收回自耕之處分，顯係違法且不當，請將原處分及一再訴願決定併予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、本案租約於七十九年底期滿，經通霄鎮公所耕地租佃委員會調處准予續訂租約，並依「臺灣省各縣市政府及鄉鎮市區公所耕地租佃委員會組織規程」第十四條之規定，報請被告備查，被告依據通霄鎮公所耕地租佃委員會之調處結果，函請通霄鎮公所於租約登記簿加註續訂租期「自民國八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止續訂租約六年」。惟出租人不服通霄鎮公所耕地租佃委員會所為准予續訂租約之調處，依司法院釋字第一二八號解釋，先後於八十一年七月七日及八十五年一月十八日提起訴願，均經被告所屬訴願審議委員會決定，將原處分撤銷，由通霄鎮公所另為適法之處分，則續訂租約之期限登載併即撤銷。嗣該所耕地租佃委員會於八十六年十二月二十四日調處結果：「經查承租人有盈餘，不適用耕地三七五減租條例第十九條第四項規定，故不得申請本所耕地租佃委員會調處，並請鎮公所詳查出、承租人收入、支出後，依規定辦理」，通霄鎮公所審查後函報被告核定准由出租人李啟峰等三人收回自耕，查出租人無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款、第二款情形，原告亦不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，故被告核准由出租人收回自耕，係依法辦理，並無不合。二、本案係於七十九年底租約期滿，雖經通霄鎮公所耕地租佃委員會調處准予原告等四人續訂租約，惟出租人不服提起訴願，經被告之訴願審議委員會決定撤銷原處分，由原處分機關另為適法之處分在案，故在原處分機關（通霄鎮公所）未另為適法處分前，原租賃關係因尚未消失，原告自可在承租耕地上繼續耕作繳租，並非續訂租約之核定，因此不得以八十四年之收支為計算，被告以租約期滿前一年（即七十八年）之出、承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得總額與全年生活費用為計算標準，並無不當。三、本案於七十九年底租約期滿，依苗栗縣稅捐稽徵處八十年二月一日八十苗稅工創字第○一九一○號核發原承租人陳阿清本人及其配偶與同一戶內直系血親七十八年綜合所得總額證明，係伍拾伍萬肆仟伍佰參拾陸元，被告以其核發之所得總額證明書辦理審核，並無違誤。四、依內政部八十一年五月十五日台八一內地字第八一七三八○六號函示「數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人有盈餘，部分承租人收支不足，但將全部承租人收支合併計算既有盈餘，耕地收回不致使其家庭生活失其依據，自應許由出租人收回全部耕地」之規定，本案耕地係由丁○○、乙○○、丙○○、陳阿清共同承租，查該四人於七十八年之收益為玖拾陸萬肆仟肆佰零肆元，支出為伍拾壹萬貳仟壹佰玫拾陸元，經比較收支結果，計盈餘肆拾伍萬貳仟貳佰零捌元，並無耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款「出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形，被告准由出租人收回自耕，依法並無不合。五、八十年一月二十二日通霄戶政事務所出具之出租人李啟峰等三人全部戶籍謄本，並無「李金鎮」之登載，而出租人李啟峰等三人租約期滿前一年（即七十八年），其本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得總額為二十五萬二千元，支出為四十九萬九千一百零六元，經比較收支結果，不足二十四萬七千一百零六元，是以出租人無不能自任耕作之情形，而其所有收益不足以維持一家生活，故被告准由出租人收回自耕，依法並無不合。原處分及訴願、再訴願決定並無違誤，請求判決駁回原告之訴等語。
理 由按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」，為耕地三七五減租條例第十九條第一項所明定。足見若耕地租約期滿，而有該條項所列三種情形之一時，出租人即不得收回耕地自耕。本件原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清共同承租李啟峰等三人所有系爭土地，租期至七十九年十二月三十一日屆滿。出租人李啟峰等三人檢附自耕能力證明書等文件，以所有收益不足以維持一家生活，申請收回自耕，原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清則申請續訂租約。嗣陳阿清於八十三年十一月二十日死亡，其承租權由原告甲○○繼承。經被告所屬通霄鎮公所耕地租佃委員會於八十四年十一月二十八日調處結果，准由原告續訂租約，出租人李啟峰等三人不服，向被告提起訴願，經被告以八十五年苗府訴字第二號決定，將原處分撤銷，由通霄鎮公所另為適法之處分。嗣經該公所耕地租佃委員會於八十六年十二月二十四日調處決議：「經查承租人有盈餘，不適用耕地三七五減租條例第十九條第四項規定，故不得申請本所耕地租佃委員會調處，並請鎮公所詳查出、承租人收入、支出後，依規定辦理」。通霄鎮公所重查後，檢附出租人李啟峰等三人及承租人即原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清等人之戶籍謄本、七十八年綜合所得總額證明書、全年生活費支出證明書等資料，陳報被告，經被告就所提出之證明文件審查，認出租人李啟峰等三人其本人與其同一戶內直系血親七十八年全年綜合所得總額為二五二、○○○元，七十八年全年生活費支出為五九九、一○六元，收入不敷支出二四七、一○六元，出租人收益不足以維持其一家生活；而原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清等四人，其本人與其同一戶內直系血親七十八年全年綜合所得總額為九六四、四○四元，七十八年全年生活費支出為五一二、一九六元，收支相抵尚餘四五二、二○八元，原告收益足以維持其一家生活，不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，乃依耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款、第二款規定，以八十七年六月二十四日府地權字第八七○○○四○二八二號函復通霄鎮公所准由出租人收回自耕，並請通霄鎮公所轉知出租人及原告。一再訴願決定遞予維持，固非無見。惟查「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第十九條第一項第三款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。行政院於中華民國四十九年十二月二十三日以台四九內字第七二二六號令及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號函，關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕行準用臺灣省（台北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中，所列最低生活費支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用。」為司法院釋字第四二二號解釋在案。本件被告認定原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清等四人，其本人與其同一戶內直系血親七十八年全年生活費支出為五一二、一九六元，即係依據上開行政院於四十九年十二月二十三日以台四九內字第七二二六號令及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號函示，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未就不同地域物價水準之差異作考量，亦未斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，諸如必要之醫療及保險相關費用之支出等，有苗栗縣通霄鎮公所出具之全年生活費支出證明書及該所八十七年五月二十七日八七通鎮民字第六三○一號函暨計算表等附於被告檢送之案卷可稽，足見被告上開關於承租人生活費支出之認定，顯然已違反上開司法院之解釋，係屬違法，一再訴願決定未加詳究，遽予維持，亦有可議。究竟本件系爭土地之承租人即原告丙○○、乙○○、丁○○及原告甲○○之被繼承人陳阿清等四人，七十八年全年實際生活費支出為若干，是否有耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款所定因出租人收回耕地而失其家庭生活依據之情形，有由被告重為詳查認定之必要，爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告重為適法處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十二 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 蔡 進 田法 官 林 清 祥法 官 吳 錦 龍法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十二 日