最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二九七二號
原 告 富記建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃徹文 律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 趙揚清右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年二月十九日台八八訴字第○六八○一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告被檢舉於其銷售「黃金大鎮」建物廣告上標明「真正總價一百八十萬買四房二廳」、「一律挑高4.5米5樓獨立管理高創意智慧住宅」、「一層價二倍空間，臺北買一間不如換黃金大鎮三間」等文字並佐以樓中樓實品圖示，使購屋人等誤認可以興建夾層，增加室內使用坪數，惟查其施工圖並無夾層之設置，涉嫌廣告不實，案經被告調查結果，認原告前開廣告內容有虛偽不實之表示，違反公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依行為時同法第四十一條前段規定，於八十六年十一月二十八日以（八六）公處字第二一二號處分書，命原告自被告處分書送達之次日起，立即停止前項虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略以：一、查被告之所以認為被告之系爭廣告等有表現夾層，實際上其僅係觀察系爭廣告等所表現上層立體裝修（亦稱隔層裝修）之外形有類夾層，然卻不實質調查探究系爭上層立體裝修之具體施作圖說、材料、構造及施作方式上，與夾層係有本質上之重大差異，被告即遽將系爭廣告上之立體裝修參考圖片遽認為係夾層圖片（就此被告實際上係依據內政部八十四年四月十四日台()內營字第八四七八九一七號函所謂：夾層並不因使用材質而有不同云云）。二、惟查被告適用尚未對人民發布而不符合程序上之生效要件之內政部上開台()內營字第八四七八九一七號函令，遽對原告為處分，實難認係合法之行政處分、訴願及再訴願決定，其理由如下：（一）凡涉及人民權利義務之事項，應依中央法規標準法第七條之規定予以發布，始得生效而拘束人民，就此不論是法規命令或解釋函令，皆須經發布程序，始得對人民直接生效，而拘束人民如此亦才符合使人民能知法後而能守法之法律正當程序之原則。（二）惟查前開內政部函令根本從未對外向民眾公布，就此，被告適用上開並未對民眾發生效力之內政部函令，而對原告為處分，則被告之上開處分已是違法。三、再查上開內政部台 ()內營字第八四七八九一七號函所謂夾層並不因使用材質有無不同云云，亦非正確。蓋依建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款有關夾層之定義：「夾於樓地板與天花板間之樓層，同一樓層內夾層面積之和，超過該層樓地板面積三分之一或一百平方公尺者，視為另一樓層』。考其用意，主要係作為樓層計算之認定標準，為建築執照核可後併同主要樓層施工，應與建物同其結構且具永久性者方足稱之，為建築行為之一部份；至若非屬建物結構，則非屬建築樓層，故在本質上係屬結構體外之上層立體裝修，既非屬樓層之一，乃亦非屬建築技術規則所定係屬樓層結構之夾層。就此再參照最高法院就「夾層屋」爭議之認定，於其最近之判決所認：「卷附室內設計平面建議圖所示『夾層』，係在被上訴人所購系爭房屋之空間內隔設而成，似屬設計容積內之應用，並非在設計容積外增建。」，又認就「非建築法第九條第四款所列建物主要結構之一過半之修理或變更，尚非變更使用，無須依建築法第七十三條申領變更使用執照。系爭夾層既非結構體之一部，又無變更達主要結構之過半，並非違誤」乙事，事實審法院應詳細予以審究，而不得遽認該增設之「夾層」為違建，而為不利出賣人之判決（參見最高法院八十七年台上字第二一七五號民事判決）。是故，由此亦可知就系爭廣告等所表現之室內上層裝修，既是並非以結構體之材料施作，則認為係屬容積空間內之裝修工程，而非容積空間外之增建夾層，更非一定係屬違建，乃不論在實務上或在法令規範上，皆確有實據。準此，被告並未實質調查系爭廣告等所表現上層立體裝修之具體施作圖說、材料、構造及施作方式等，是否與夾層相同，即遽認系爭廣告等有表現夾層云云，乃於法亦有違誤。請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略以：一、「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」為公平交易法第二十一條第一項所明定；又行為時同法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為」；故事業於廣告上，對於商品之內容、用途等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即違反上揭規定。次按預售屋之交易特性，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供其實地參觀，消費者幾乎依憑廣告來認識其所購建物之環境、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等，故建商所為之預售屋廣告若有虛偽不實或引人錯誤情事，除將導致購屋者產生錯誤之認知及購屋之決定外，參照公平交易法立法目的總說明之㈣關於禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」不公平競爭行為之目的，係以「事業於公平競爭之基礎上，始能促進資源合理分配及提高事業經營效率，並間接嘉惠消費者」，倘建商所為預售屋之廣告如有不實，對於同時同區域依法從事銷售行為之同業競爭亦造成不公平競爭，故有依法規範之必要。二、本件原告於其「黃金大鎮」建物銷售廣告上載有「真正總價一百八十萬買四房二廳」、「一律挑高４．５米５樓獨立管理高創智慧住宅」、「一層價二倍空間，臺北買一間不如換黃金大鎮三間」等文字，並附以施作夾層設計之實屋照片，綜觀該廣告所呈現之效果及交易相對人客觀上閱讀該廣告所產生印象，原告顯係以系爭房屋樓高四米五為訴求，其在廣告上附有夾層屋設計之照片，使該廣告在整體上使消費者誤導以為可以合法加蓋夾層，惟查系爭建物建照工程原卷圖說並無夾層設計，承購戶於建商取得使用執照或交屋後，進行二次施工加蓋夾層，即可能因違反建築法規定，而遭受罰鍰、勒令停工或強制拆除之處分。本案原告明知系爭建物未獲興建夾層之許可，卻於廣告上隱匿此一影響消費者權益之重要事項，使消費者誤認室內夾層係獲准施造之合法使用空間，進而誤認可以以較低價格購買使用較多坪數，而做出錯誤之交易決定；復參照卷附系爭建物之樣品屋照片，與一般夾層屋設計並無二致，實難認該設計僅屬裝潢之室內立體裝修而非夾層。揆諸首揭法條，本會依行為時公平交易法第四十一條前段規定命本案原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，並無違誤。三、至原告主張本會引用內政部營建署八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函復本會關於夾層適法性疑義之解釋所為之行政處分難謂合法處分乙節，查內政部營建署八十四年四月十四日台內營字第八四七八九一七號函復本會關於夾層適法性疑義表示：「夾層夾於建築樓層間，涉及建築物高度、總樓地板面積及總載重等，其適用建築法等規定，並不因其使用材質而有不同。」乃主管機關對建築技術規則建築技術施工編第一條有關夾層定義所為之函釋，且內政部迄今亦尚未變更前開有關夾層屋適法性之見解。另原告引用最高法院八十七年台上字第二一七五號民事判決所認夾層非結構體之一部，又無變更達主要結構之過半，並非違建乙節，按民事判決係法院適用私法法規處理私法上之權利義務之法律關係，而行政罰則為行政機關依據行政法規對違反行政法上義務者之處罰，二者適用法規不同，且上開判決係就請求返還買賣價金事件所為之判斷，自不得援引不同法律關係之民事判決遽認系爭處分違誤，原告此項主張應不足採。四、綜上所陳，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴等語。
理 由按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」為公平交易法第二十一條第一項所規定。又違反公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期命其停止或改正其行為，復為同法第四十一條前段所規定。本件被告以原告於其「黃金大鎮」建案之銷售廣告，內容載有「真正總價一百八十萬買四房二廳」「一律挑高4.5米5樓獨立管理高創意智慧住宅」「一層價二倍空間，台北買一間不如換黃金大鎮三間」等整體引人誤認夾層屋設計之字語及夾層屋設計之裝潢圖示，且參照原告提供系爭建物之建造執照影本等資料，其容積率已大致用罄（系爭建物容積率達百分之二三九點七三，系爭建物容積率上限為百分之二百四十），承購戶按現行法令不可能再以變更設計之方式申請補建夾層。又原告明知並無申請夾層設計之許可，而其廣告之整體效果已足使購買之消費者誤認系爭建物於交屋時或於交屋後逕行二次施工即可合法取得夾層使用空間，進而誤認可以較低之價格購買較多之坪數，是原告於其廣告上對於商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項規定，乃依同法第四十一條前段規定，命其停止該項虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告訴稱其系爭廣告上所表現上層立體裝修外型，與夾層有本質上重大差異，被告不實質調查，卻逕將廣告上立體裝修之參考圖片遽認係夾層，並適用未經發布之內政部台（八四）內營字第八四七八九一七號函令對原告處分，顯有違誤，該立體裝修並非以結構體之材料施作，應屬容積空間內之裝修工程，而非容積空間外之增建夾層云云。經查：㈠一般消費者對廣告之認知，廣告中對商品內容所為之表示或表徵當與事實相符，且可合理期待其為合法。又預售屋交易時，因尚無成屋，購屋者幾乎完全依售屋廣告來認識其所購建物之環境、設施、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等條件，並作為決定交易與否之依據。因此，事業於建物銷售廣告上提供所售建物之相關資訊，以爭取交易相對人與其交易時，當負較高之注意義務妥為規劃，確保廣告之真實，以避免購屋者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定。本件原告於其銷售「黃金大鎮」建物廣告上標明「真正總價一百八十萬買四房二廳」、「一律挑高4.5米5樓獨立管理高創意智慧住宅」、「一層價二倍空間，台北買一間不如換黃金大鎮三間」等文字，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，以凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，有該廣告影本及照片附於原處分卷可按，足使購屋者誤認其可以興建夾層，且可以較低價格購買較多使用坪數之房屋。惟查其施工圖並無夾層之設置，為原告所不爭，依系爭廣告行為時之建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定，所謂「夾層」係指夾於樓地板與天花板間之樓層；又依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條之規定，建築物如需興建夾層，必須於申請建造執照時，即提出申請，並經審查許可，否則應於法定容積率內依法申請辦理變更設計，至交屋後已取得使用執照之房屋，係屬已竣工之建築物，若購屋者欲興建夾層進行二次施工，為原建築物增加面積之增建行為，應依法請領建造執照，始有合法擁有、使用夾層空間之可能。倘購屋者未依法請領建造執照即行二次施工興建夾層，則違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停工或強制拆除之處分。再者，夾層之地板面積依法須列入建物總樓地板面積之計算，是建商於設計時倘未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人興建夾層，購屋者即使申請興建夾層之建造執照，亦將因建物總樓地板面積逾越容積率許可範圍，而無法獲准取得執照。又由本件廣告所示之夾層，係以「真正總價一百八十萬買四房二廳」、「一律挑高4.5米5樓獨立管理高創意智慧住宅」、「一層價二倍空間，台北買一間不如換黃金大鎮三間」等文字，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，足見其所標榜者並非僅係單純上層立體裝修或者隔層裝修而已。而原告明知「黃金大鎮」建築物申請建照時未設計夾層，容積率復已大致用罄，承購戶於建商取得使用執照或交屋後，進行二次施工加蓋夾層，即可能因違反建築法規定，而遭受罰鍰、勒令停工或強制拆除之處分，購屋者復無法以變更設計方式申請補建夾層，卻隱瞞此一影響購屋者權益之重要事項，使消費者誤認室內夾層係獲准施造之合法使用空間，進而誤認可以較低價格購買較多坪數，且於交屋時或交屋後逕行二次施工即可合法取得夾層使用空間，核其行為，已屬違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，從而被告限期命原告停止其行為，揆諸首揭規定，核無違誤。㈡又原告主張最高法院八十七年度台上字第二一七五號民事判決意旨：「卷附室內設計平面建議圖所示『夾層』，係在被上訴人所購系爭房屋之空間內隔設而成，似屬設計容積內之應用，並非在設計容積外增建。」、「非建築法第九條第四款所列建物主要結構之一過半之修理或變更，尚非變更使用，無須依建築法第七十三條申領變更使用執照。系爭夾層既非結構體之一部，又無變更達主要結構之過半，並非違建（係上訴人於原審抗辯）」，指示事實審法院應詳細予以審究，而不得遽認該增設之「夾層」為違建，而為不利出賣人之判決等語，其係指示其下級審法院應行調查事項，且該事件之事業抗辯伊預售房屋時展示之實品屋僅係提供參考，兩造契約並無夾層之特別約定，何況系爭房屋樓高「三米六」，能否裝設夾層純屬室內裝潢設計問題，系爭房屋並無購屋者所指之瑕疵等語，與本案廣告所示之夾層，係以「真正總價一百八十萬買四房二廳」、「一律挑高4.5米5樓獨立管理高創意智慧住宅」、「一層價二倍空間，台北買一間不如換黃金大鎮三間」等文字，另佐以夾層設計之裝潢示意圖，凸顯其夾層使用空間，並未有說明此僅係建議性之室內裝潢之文字，案情顯然有別，自不得比附援引。況民事判決係法院適用私法法規處理私法上之權利義務關係，而行政罰則為行政機關依據行政法規對違反行政法上義務者之處罰，二者適用法規不同，且上開判決係就請求返還買賣價金事件所為之判斷，自不得作為本件之論據。㈢被告係就原告於八十四年間所為之系爭廣告予以審酌，認有違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，依同法第四十一條規定，予以處分，有原處分書附卷可按，並非依據內政部內營字第八四七八九一七號函予以處分，自無違反法律不溯及既往原則。原告亦不得以內政部內營字第八四七八九一七號函復被告有關夾層屋適法性疑義時表示：「夾層夾於建築物樓層間，涉及建築物高度、總樓地板面積及總載重等之變更，其適用建築法等規定，並不因其使用材質而有不同。」，是否有效，而主張免責。綜上所述，原告所訴各節，均無足採，被告所為原處分，揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十七 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 吳 明 鴻法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十七 日