最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二九七五號
原 告 欣南石油氣股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 趙揚清右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年七月一日台八八訴字第二五五三四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告被檢舉不當決定天然瓦斯用戶申請裝置費用，涉有違反公平交易法案。經被告調查結果，認為原告於民國八十三年為「成大新特區」及「文化藝術家NO２」用戶分攤之外管補助費為六千元；八十四年「文化藝術家NO３」、八十五年「成大學府特區」及八十六年「成大新家」用戶分攤之外管補助費為八千元，並未按個項工程金額分別計價，而係不分區域逕行估列其外管補助費為六千元或八千元，其對個案工程外管補助費之計價原則，缺乏適法性及合理性。另原告於「文化藝術家ＮＯ３」及「成大新家」表內管裝置工程材料白鐵管單價每公尺估列五一元，惟依其上開估價期間之物料採購合約，白鐵管之採購單價分別為每公尺三一．一元及二八元，二項工程所估列之單價為實際採購單價之一‧六三倍及一‧八二倍，顯有浮濫報價情事。被告以原告對於用戶申請裝置費用之估價及收費，未確實估列並符合用戶使用受益與付費相等原則，已違反原告之營業規程第二十條規定，且不符台灣省政府建設廳監督機關之意見，其依恃獨占之力量，不當決定用戶申請裝置費用之行為，業已違反效能競爭原則，並對交易相對人濫用市場優勢地位，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定，爰依同法第四十一條前段規定，以八十七年七月二十二日（八七）公處字第一五七號處分書，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止並不得再為類似足以影響交易秩序之顯失公平行為。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查台灣省政府建設廳之意見為，應依各建物地理位置及施工難易，予以分區核實計收外管補助費，並就白鐵管估列之單價，改依當時之個別採購成本予以變動，以符合原告所堅持估列之單價為原採購成本一‧二倍之主張云者，其實上開意見，與原告早期依五年至十年之發展，每戶概列外管補助費新台幣（以下同）六千至八千元，至於相關十分可觀之設備折舊，均由原告自行吸收負擔；及白鐵管則依牌價之六‧六折，即每公尺三四‧一元為固定成本，其估列單價為四○‧八元，適為固定成本之一‧二倍，至於倉儲管理費，施工中之損耗及零星工料費，均由原告自行吸收並未列入之情形相較，應無差別，可見原告應無浮濫報價之情事。二、按外管補助費，原告並無由部分用戶全部負擔之情事，即如管線裝置費，八十二年尚無須加裝瓦斯設備緊急遮斷監控系統時，每戶酌收一萬七千餘元；惟八十二年起，因消防法及建築技術規則，需加裝監控系統，費用約需一萬元，再加上四年期間物價波動差額約一千元，則八十六年每戶酌收管線裝置費二萬八千餘元，與八十二年每戶酌收之一萬七千餘元比較，應無調漲之事實，再訴願決定未經詳酌，遽認原告要求用戶超額負擔云者，自有未當。三、至於「成大新家」瓦斯系統監控費，所以每戶酌收約一萬元，乃因其戶數僅六十三戶，而瓦斯監控系統總費用，則共計六○九、七七八元，故每戶平均應分擔約九、六七九元。而「長谷建設」瓦斯監控系統總費用，雖然共計一、四一○、九六七元，為「成大新家」之二‧三倍，但因樓層較高（十四層），其總戶數多達四百五十四戶，故每戶平均僅分擔約三、一七○元，反而僅為「成大新家」之三分之一，此為原告均按戶數核實酌收費用，確無藉瓦斯系統監控費，以調高裝置費用之明證。四、提到外管補助費，每戶所以僅概收六千元至八千元者，乃因原告初期投入之輸氣設備，包括本、支管減壓設備，及管線通過之土地購置費，其金額十分龐大。當時可供應之用戶，僅一、二千戶而已，如全部費用均由這一、二千戶平均分擔，則用戶幾乎無法接受，故僅能估計五年至十年後可能發展之戶數，予以平均分擔，為六千元至八千元而已，以減輕當初可供應少數戶之負擔。至於其他大部分之投資，包括十分可觀之設備折舊，則均暫由原告吸收，而由以後五年至十年可能成長之用戶分攤，才慢慢回收，應無不妥。再訴願決定不明究裡，徒以原告未按個項工程金額分別計價為由，遽認原告違反營業規程第二十條規定，及省監督機關意見云者，殊屬誤會，且有欠厚道。五、按原告營業規程第二十條明定「用戶申請新設，本公司得酌收管線補助費」，因此原告現在所收管線補助費六千元及八千元，係原告早期整體投資之自我吸收部分，並非額外收費。至於各案延伸部分，原告並未向各用戶收取，自無違反營業規程之規定及省監督機關之意見。六、再查原告亦無利用客戶心理，調漲設計配管費用之情事，此由原告在市場之占有率，迄今雖已經營十五年之久，仍僅占百分之十二之不爭事實，已足說明一切。再訴願決定以民營公用事業監督條例第十七條規定「同一營業區域內，不得有同種第二公用事業之設立」為由，憑空臆測原告「自有可能」用市場優勢地位調漲裝置費用云者，殊難令人折服。七、被告既將「外管工程」，與新設、變更或延伸原有「本支管及相關設備工程」有所區分，就已表明「外管工程」與「本支管及相關設備工程」係兩種不同之工程，自應分別計價：前者原告固針對個別工程新投資之工程金額，攤由各社區用戶平均分別負擔；後者則由原告針對過去五至十年來，所自行吸收之工程總金額，攤由各用戶依距離之近遠，負擔六千元或八千元之補助費，自無不合，何得遽指係原告要求用戶超額負擔？
八、被告將「外管工程補助費」與「本支管及相關設備工程費」性質完全不同之兩種工程投資金額混為一談，已屬矛盾，且更據以指責原告將「外管補助費」，未依各社區用戶之多寡分別負擔，及超額負擔云者，更屬無稽。蓋外管補助費係原告當初整體投資時，所自我吸收之龐大投資金額，乃一開始就計算而逕估列各用戶之分擔額為六千元或八千元，然後由可能成長之用戶慢慢回收。就如現今政府所倡導之BOT工程般，自始就須固定一合理之分擔價目，是原告所估列各用戶之分擔金額於法有據，為特狀請判決將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為。」分別為行為時公平交易法第二十四條、第四十一條前段所明定。故事業如為欺罔或顯失公平之行為而有影響交易秩序者，即屬違反前揭法條規定，被告自得限期命其停止或改正其行為。二、次按，本件原告營業規程第二十條規定︰「用戶申請新設、變更或延伸原有本支管或相關設備者，本公司得酌收管線補助費，產權屬本公司，由本公司負責維修。」經查台灣省政府建設廳函轉中華民國公用瓦斯事業協會意見略以，外管補助費（管線補助費）應考量建物地理位置遠近、施工難易度等實際工程狀況，分別收費。復查該廳函復意見表示，酌收管線補助費部分，得視新設本支管是否為該大樓專用而定，如非專用管線，而由該大樓全部負擔，似有不當。從而原告為申請用戶所新設、變更或延伸原有本支管或相關設備之個案投資金額，向用戶酌收管線補助費或外管補助費，由可供應之全體用戶平均分攤或酌收之，不得僅由部分用戶全部負擔。卷查原告為成大新特區」一四六戶所新設、變更或延伸原有本支管及相關設備之總工程投資金或成本為二八六、○七八元，為「文化藝術家NO２」七十戶所鋪設之本支管及相關備之總工程投資金額為三四六、四四九元，為「文化藝術家NO３」八四戶所投資之程金額為五五四、六一九元，為「成大學府特區」六七戶所投資之工程金額為二七三一一元，為「成大新家」六三戶所投資之工程金額為一九○、九二○元；縱上開各項個案工程成本全數由各社區用戶分別負擔，「成大新特區」每戶亦應僅分攤一、六○元，「文化藝術家NO２」每戶分攤四、九五○元，「文化藝術家NO３」每戶分六、六○三元，「成大學府特區」每戶分攤四○八元，「成大新家」每戶分攤三、○三一元；況「文化藝術家」、「成大新特區」、「文化藝術家NO２」及「文化藝術家NO３」所新設、變更或延伸之本支管尚可另外供應一六三戶；是本案原告顯未按個項工程金額分別計價，而係不分區域逕估列「成大新特區」及「文化藝術家NO２」用戶分攤之外管補助費為六千元，「文化藝術家NO３」、「成大學府特區」及「成大新家」用戶分攤之外管補助費為八千元，原告要求該等用戶超額負擔，顯已違悖其營業規程第二十條規定及省監督機關意見。又本案姑不論原告個案工程外管補助費計價原則缺乏適法性及合理性，渠所主張本支管工程酌收之外管補助費（管線補助費）係依輸氣設備之成本由用戶平均分擔所得之理由，亦乏正當性，而有超收之情事；經查原告上開輸氣設備包括本管、支管、減壓設備及共用管（表外管），惟上開各項裝置工程收費項目均已同時估列材料費、施工費、稅捐及管理費、共用管負擔費、外管補助費（管線補助費）等費用。原告就共用管（表外管）成本列屬輸氣設備成本，再以輸氣設備成本計價外管補助費（管線補助費）之行為，顯有利用外管補助費項目重複收取用戶共同管分擔費用之實。綜上，原告依恃其在台南市營業區域內，並無其他競爭者之優勢地位，不當決定用戶分攤之管線補助費，顯屬濫用市場地位之行為，已屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之禁制規定，被告限期命渠停止其行為，於法並無不洽。三、原告主張省建設廳意見，與原告白鐵管依牌價之六‧六折，即每公尺三四．一元為固定成本，估列單價為四○‧八元，適為固定成本之一‧二倍，倉儲管理費、施工中損耗、零星工料費，均由原告自行吸收相較，應無差別，並無浮濫報價情事云云。查「文化藝術家ＮＯ３」及「成大新家」之物料採購合約，白鐵管之採購單價分別為每公尺三一．一元及二八元，工程材料白鐵管估價為五一元，二項工程所估列之單價為實際採購單價之一‧六三倍及一‧八二倍，與原告主張之一‧二倍有顯著之差異，而有浮濫報價情事。復查上開採購合約，原告係視其工程需求量下單訂貨，而材料供應商應於通知後十四日內交貨於指定地點。因此，原告自可依其需求而為材料之調度使用，其縱需倉儲，儲存期間及成本負擔亦屬有限，況原告另於管線裝置工程中估算管理費、零星工料費等項目，材料費中再予編列，已有重複收取費用之嫌，原告所訴，洵無可採。四、原告訴稱八十二年起，因消防法及建築技術規則，須加裝瓦斯設備緊急遮斷監控系統，費用約一萬元，再加上四年期間物價波動差額約一千元，則八十六年每戶酌收管線裝置費二萬八千餘元，與八十二年每戶酌收一萬七千餘元比較，應無調漲事實，至於「成大新家」、「長谷建設」之瓦斯系統監控費，原告均按戶數核實酌收，確無藉瓦斯系統監控費以調高裝置費用云云。經查原告對於成大建設「成大新家」專案，曾提出三次報價，其中第二次報價平均每戶裝置費用三九、八五五元（稅前），第三次則為每戶二八、○○○元，降幅高達百分之四十二，足見本案議價空間甚大，原告不僅估價不實，且恐有超額利潤。縱原告主張因加裝瓦斯設備緊急遮斷系統，而由八十二年每戶一萬七千餘元調漲為二萬八千元，增加約一萬一千元。惟查原告提供長谷建設之瓦斯監控系統分擔費，每戶報價為三、八八四元，其實際成交價，依據原告工程詳細表之記載，一般約為報價之八折成交（約三、一○七元），相形之下，成大建設「成大新家」專案所收取費用明顯較高，實有藉瓦斯監控系統分擔費以隱藏調高裝置費用之實，原告所訴理由，並無可採。五、原告另稱外管補助費，每戶所以僅概收六千元至八千元，乃因原告初期投入之輸氣設備及管線通過之土地購置費，金額十分龐大，故僅能估計五年至十年後可能發展之戶數，予以平均分攤，並非額外收費，至各案延伸部分，原告並未向各用戶收取，其他大部分投資，包括可觀之設備折舊，均暫由原告吸收，而由以後五年至十年可能成長之用戶分攤，原告並未違背營業規程及省監督機關意見云云。經查原告營業規程第二十條之規定、台灣省政府建設廳意見，及該廳函轉中華民國公用瓦斯事業協會意見等，均說明原告為申請用戶所新設、變更或延伸原有本支管或相關設備之個案投資金額，向用戶酌收管線補助費或外管補助費，應由可供應之全體用戶平均分攤或酌收之，不得僅由部分用戶全部負擔。惟原告卻以輸氣設備成本來計算用戶之外管補助費，此已有所不當，況原告未按各項工程金額分別計價，而係不分區域逕自估列，要求用戶超額負擔，其主張未違反營業規程及省監督機關意見之辯詞，顯不足採。六、原告主張其亦無利用客戶心理，調漲設計配管費用，此由其已經營十五年之久，在市場之占有率，仍僅百分之十二，已足說明一切乙節。按原告依據民營公用事業監督條例第十七條規定︰「民營公用事業，如其性質，在同一區域內，不適於並營者，非經中央及地方監督機關認為原有營業者，確已不能再行擴充設備至足供公用之需要時，同一營業區域內，不得有同種第二公用事業之設立」，是原告於「台南市營業區域內」具有法定之獨占力，自有可能利用市場優勢地位調漲裝置費用。綜上所陳，本件訴訟為無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為。」為行為時公平交易法第二十四條、第四十一條前段所明定。次按原告營業規程第二十條規定︰「用戶申請新設、變更或延伸原有本支管或相關設備者，本公司得酌收管線補助費，產權屬本公司，由本公司負責維修。」又依台灣省政府建設廳八十六年九月三十一日八六建二字第六一三八七號函轉中華民國公用瓦斯事業協會八十六年九月十八日協七秘字第○九九號函意見略以：「．．．向用戶酌收管線補助費，該項費用收取額度，係依各煤氣事業區域內埋設管線之投資成本、管線使用率、維修費用及用戶普及率等據以計算。至配管費用則依事業區域之天候、地形等天然因素及房屋造型、施工難易度等客觀條件而有所差異，其費用多寡係依據管線施工長度、工料成本及共用管分攤費等核實計價。．．．」另依台灣省政府建設廳八十七年五月二十一日八七二字第六○七七七號函復被告有關新海瓦斯公司於喝彩大樓裝置工程估價單費用是否妥適案之意見亦表示：「．．．酌收管線補助費部分，得視該公司之新設本支管是否為該喝彩大樓專用而定，如非專用管線，而由該大樓全部負擔，似有不當。」從而原告為申請用戶所新設、變更或延伸原有本支管或相關設備之個案投資金額，用戶酌收管線補助費或外管補助費，自應由可供應之全體用戶平均分攤或酌收之，不得僅由部分用戶全部負擔。卷查本件原告為「成大新特區」及「文化藝術家NO２」用戶分攤之外管補助費為六千元；「文化藝術家NO３」、「成大學府特區」及「成大新家」用戶分攤之外管補助費為八千元，顯然原告並未按個項工程金額分別計價，而係不分區域逕行估列其外管補助費為六千元或八千元。則原告對個案工程外管補助費之計價原則，實缺乏適法性及合理性。次查原告於「文化藝術家ＮＯ３」及「成大新家」表內管裝置工程材料白鐵管單價每公尺估列五一元，惟依其上開估價期間之物料採購合約，白鐵管之採購單價分別為每公尺三一．一元及二八元，二項工程所估列之單價為實際採購單價之一‧六三倍及一‧八二倍，顯有浮濫報價情事。從而，被告以原告對於用戶申請裝置費用之估價及收費，未確實估列並符合用戶使用受益與付費相等原則，已違反其營業規程第二十條規定，且不符省府監督機關之意見，其依恃獨占之力量，不當決定用戶申請裝置費用之行為，業已違反效能競爭原則，並對交易相對人濫用市場優勢地位，核屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條之規定，爰依同法第四十一條前段規定，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止並不得再為類似足以影響交易秩序之顯失公平行為。揆諸首揭規定，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴稱依省建設廳之意見，應依各建物地理位置及施工難易，予以分區核實計收外管補助費，並就白鐵管估列之單價，改依當時之個別採購成本予以變動，以符合原告所堅持估列之單價為原採購成本一‧二倍之主張，其實與原告早期依五年至十年之發展，每戶概列外管補助費六千至八千元，而相關十分可觀之設備折舊，均由原告自行吸收負擔；及白鐵管則依牌價之六‧六折，即每公尺三四‧一元為固定成本，其估列單價為四○‧八元，適為固定成本之一‧二倍，至於倉儲管理費，施工中之損耗及零星工料費，均由原告自行吸收並未列入之情形相較，應無差別，可見原告應無浮濫報價之情事云云。經查「文化藝術家ＮＯ３」及「成大新家」之物料採購合約，白鐵管之採購單價分別為每公尺三一．一元及二八元，有上開工程估價期間之物料採購合約影本附卷可稽，而依原告上開工程材料白鐵管估價為五一元，二項工程所估列之單價為實際採購單價之一‧六三倍及一‧八二倍，核與原告主張之一‧二倍有顯著之差異。且依上開採購合約，原告係視其工程需求量下單訂貨，而材料供應商應於通知後十四日內交貨於指定地點。因此，原告自可依其需求而為材料之調度使用，其縱需倉儲，儲存期間及成本負擔亦屬有限，況原告另於管線裝置工程中估算管理費、零星工料費等項目，材料費中再予編列，已有重複收取費用之嫌，原告之上開主張，洵無可採。原告又訴稱提到外管補助費，每戶所以僅概收六千元至八千元者，乃因原告初期投入之輸氣設備，包括本、支管減壓設備，及管線通過之土地購置費，其金額十分龐大。當時可供應之用戶，僅一、二千戶而已，如全部費用均由這一、二千戶平均分擔，則用戶幾乎無法接受，故僅能估計五年至十年後可能發展之戶數，予以平均分擔，為六千元至八千元而已，以減輕當初可供應少數戶之負擔。至於其他大部分之投資，包括十分可觀之設備折舊，則均暫由原告吸收，而由以後五年至十年可能成長之用戶分攤，才慢慢回收，應無不妥云云。惟查依原告之營業規程第二十條之規定、前述台灣省政府建設廳之意見，及該廳函轉中華民國公用瓦斯事業協會之意見，均已說明原告為申請用戶所新設、變更或延伸原有本支管或相關設備之個案投資金額，向用戶酌收管線補助費或外管補助費，應由可供應之全體用戶平均分攤或酌收之，不得僅由部分用戶全部負擔。然原告卻以輸氣設備成本來計算用戶之外管補助費，已屬不當，況原告未按各項工程之金額分別計價，而係不分區域逕自估列，要求用戶負擔六千元或八千元之補助費，其主張未違反營業規程及省監督機關意見之辯詞，自不足採。原告又訴稱「成大新家」瓦斯系統監控費，所以每戶酌收約一萬元，乃因其戶數僅六十三戶，而瓦斯監控系統總費用，則共計六○九、七七八元，故每戶平均應分擔約九、六七九元。而「長谷建設」瓦斯監控系統總費用，雖然共計一、四一○、九六七元，為「成大新家」之二‧三倍，但因樓層較高（十四層），其總戶數多達四五四戶，故每戶平均僅分擔約三、一七○元，反而僅為「成大新家」之三分之一，此為原告均按戶數核實酌收費用，確無藉瓦斯系統監控費，以調高裝置費用之明證云云。經查原告對於成大建設「成大新家」專案，依卷附成大建設股份有限公司所提供之工程詳細表，原告曾提出三次報價，其中第二次報價平均每戶裝置費用三九、八五五元（稅前），第三次則為每戶二八、○○○元，降幅高達百分之四十二，足見本案議價空間甚大，原告不僅估價不實，且恐有超額利潤。縱原告主張因加裝瓦斯設備緊急遮斷系統，而由八十二年每戶一萬七千餘元調漲為二萬八千元，增加約一萬一千元。惟因原告提供長谷建設之瓦斯監控系統分擔費，每戶報價為
三、八八四元，其實際成交價，依據原告工程詳細表之記載，一般約為報價之八折成交（約三、一○七元），相形之下，成大建設「成大新家」專案所收取費用明顯較高，不無藉瓦斯監控系統分擔費以隱藏調高裝置費用之實，原告之上開，亦無可採。原告另訴稱並無利用客戶心理，調漲設計配管費用之情事，此由原告在市場之占有率，迄今雖已經營十五年之久，仍僅占百分之十二之不爭事實，已足說明一切云云。惟依民營公用事業監督條例第十七條規定︰「民營公用事業，如其性質，在同一區域內，不適於並營者，非經中央及地方監督機關認為原有營業者，確已不能再行擴充設備至足供公用之需要時，同一營業區域內，不得有同種第二公用事業之設立。」是原告於「台南市營業區域內」顯然具有法定之獨占力。本件既經被告查明原告確有利用其市場優勢地位，不當決定用戶分攤之管線補助費，已屬足以影響交易秩序之顯失公平行為，而有違反公平交易法第二十四條之規定，被告依同法第四十一條前段規定，限期命原告停止其行為，即屬於法有據。原告起訴論旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 廖 宏 明法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十七 日