最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第二九九四號
原 告 甲○○訴訟代理人 鍾添錦 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 林光華右當事人間因社會行政事件，原告不服內政部中華民國八十八年三月二日台八八內訴字第八七○六六○一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）八十五年八月九日向新竹縣湖口鄉公所申請於坐落新竹縣○○鄉○○○段波羅汶小段一三五－八地號土地內設置「私立大新竹火葬場」，並經該所於八十五年八月二十九日函報被告會同各相關單位審核及現場會勘後，函報台灣省政府社會處以八十六年三月三十一日社三字第四七七六號函復被告略以：原則同意，並請依說明二核復事項辦理，．．．說明二、．．．㈦請督促申請人依所附切結書加強與當地民眾協調溝通，以維敦親睦鄰美誼。被告遂據以八十六年四月十七日八六社行字第三六七六○號函轉請新竹縣湖口鄉公所辦理。惟當地民眾對該同意設置案強烈抗爭，組織自救會並四處陳情及請願，被告遂將該等情事陳報台灣省政府社會處，並據該處八十七年五月五日社三字第一三八五八號函復應即禁止其施工。被告即以八十七年五月二十六日八七府社行字第五○二三八號函轉原告請查照辦理。原告不服，提出訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、按本件系爭「大新竹火葬場」受禁止施工之不當處分，其所處分之理由無非以原告已提切結書載有願妥與當地民眾協調溝通文句，惟於核准施工後，湖口鄉民對火葬場之設置強烈抗爭，原告顯未履行切結書之內容云云，為其論據。二、查系爭「大新竹火葬場」之設置地點，係在已有百年以上歷史之土葬場內，而其位置更在土葬場內既有之兩座納骨塔中間，就事件之性質而言，實再為妥適不過，蓋「相同之事物，應為相同之處理」，本為處理事件時法律共通之原則，是同為喪葬性質，一為土葬，一為火葬，而兩相比較，則火葬又比土葬更為清潔乾淨、衛生，符合現代之需求。然在同一地點之土葬，百年來並無任何所謂之抗爭，則設置火葬場又有何原因可供抗爭之理？部分鄉民抗爭火葬場之設置，無非以：「在學校附近，影響教學安寧」云云為其理由，惟土葬之吵雜更甚於火葬數倍，而自有學校以來，該地即為土葬場，又係當地鄉民乃至被告皆知之事實，是部分鄉民之抗爭顯無理由。被告既已會同各單位現場評估後，核准「大新竹火葬場」之設立施工，竟僅因部分鄉民無端之抗爭即率以原告未履行切結書內容為由，不顧其已勘察評估核准設立，昧於事實，函令原告禁止施工，更顯有不明事理，畏事懼群，不負責任，毫無擔當之心態。被告之不當處分，竟仍為訴願及再訴願機關同意，則人民依政府之指導所投入之鉅資，竟可於政府之朝令夕改，出爾反爾之下，致令血本無歸蕩然無存，則訴願及再訴願機關所為駁回之決定，其無理由，逾益明顯。三、況本案經監察院調查之結果亦謂：「依法令不溯既往原則，本案陳訴人既已依法定程序經台灣省政府（社會處）八十六年三月三十一日八六社三字第四七七六號函附有條件同意本開發案，並向新竹縣政府申請取得雜項執照，嗣因未能履行渠於同月二十日所立切結書：『．．．願秉服務鄉梓、回饋鄉里宗旨，妥與民眾協調溝通，在未有效溝通前同意暫緩施工，以維敦親睦鄰美誼．．．』之承諾，而於八十七年六月遭台灣省政府社會處及新竹縣政府禁止施工迄今。對於陳訴人是否能繼續施工、主管機關應依法明確決心；倘無法准渠施工，則陳訴人所受損失，依法應予賠償。台灣省政府本諸核准機關之立場應協調新竹縣政府，就本開發案，依法迅作適當處置，並將協調結果函復到院。而中央主管機關內政部亦宜予以適度之關心」等語。即認被告應就本案負責，既然已核准設立進行施工，即不得一昧以原告未妥善溝協調為由禁止繼續施工，推卸責任，致損及原告（實兼有大部分同意設置火葬場，造福鄉里之鄉民）之權益。四、按合法授益處分除具有法規准許廢止之規定、原處分機關保留行政處分之廢止權、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害、或其他為防止或除去對公益之重大危害等一定要件，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外．基於信賴保護原則，不得任意廢止之。且倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止合法之授益處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，亦應給予合理之補償。本件「大新竹火葬場」既經被告核准同意原告設置，並核發施工許可予原告，自屬對原告所為之合法授益處分。如被告欲廢止該合法之授益處分，依上述說明，僅得於合乎前揭要件下始得為之。被告僅憑原告「未履行加強與當地民眾協調溝通以維敦親睦鄰之承諾」等空泛理由，而未具體指出原告於系爭地點設置火葬場將對公益帶來何種重大危害，或當地村民之抗爭有何具體重大之公益上理由，致對此授益處分之損失時有予以除去或防止之必要，亦未對原告指明如因而受有財產上之損失，願給予何種程度之損失補償，即遽對原告為禁止施工之處分，顯違廢止合法授益處分之法理。五、復按火葬場之設置對改革民俗與節省土葬用地有其必要性，此亦為政府提倡、鼓勵火葬，並奬勵民間業者設置火葬場之原因，以免死人與活人爭地，致可用之地越來越少，以達地盡其利之效，一方又可改進濫葬習俗，促進環境衛生，符合環保觀念。而被告之各級政府既已核准原告在現址設置火葬場，依現代行政之法治觀念指導原告為設置合乎法規之火葬場後為核淮設置之授益處分；且所謂之「願妥與民眾協調溝通，在未有效溝通前，同意暫緩施工，以為敦親睦鄰美誼」之切結，究其性質，為原告對縣政府期望原告於施工之行為敦親睦鄰所為之「願意協調溝通」單方之承諾，為自我期許並非法律上施工之解除條件、停止條件或在法律上附有一定給付債務契約條款之所謂負擔，被告已不得依該單方之承諾認為係施工條件或負擔之不履行而為禁止施工之處分。再該切結，係原告同意「暫緩」施工，並非保留同意縣政府可因此而為「禁止」施工之處分，況原告已在新竹縣政府再三召開協調會，延請專家學者與抗爭之一小眾村民溝通，使其等充分瞭解原告所設火葬場之乾淨、衛生、無噪音、無公害符合環保，並提供完盡之回饋辦法，此均為新竹縣政府派員參與而明知，尤以原先因不知情而反對之村民，經原告歷次之溝通協調，其立於反對立場者，亦一次較一次為顯著之減少，此由八十八年五月十一日星期一下午二時三十分之協調會議紀錄中，除民眾代表即村長葉文生外，到場民眾僅十七人，其中又僅有七人仍持反對意見而已，可知原告已依承諾而為有效之溝通，蓋所謂「有效之溝通」在對群眾之場合，自係指相對多數之溝通有效，而非指絕對多數或全部之溝通有效而言。茲火葬場之設施，既於公共利益有其必要，縣政府並因原告之申請設置已合乎規定而核淮許可施工，原告對村民又已為有效之溝通，被告竟以迄今尚有少數人之無理反對，而仍不撤銷其禁止施工之不當處分，實屬無理。
六、依法行政、國家行為之可預測性、及禁止越量截處均為法治國之原理，在禁止越量裁處之原則下，又含有執行職務時，面對多數可能選擇之處置，僅得擇取可達到所欲求之行政目的之方法而為之「適當性原則」及執行職務時，面對多數能選擇之處置，應盡可能擇取最少不良作用者而為之「必要性原則」。就「大新竹火葬場」之設置係符合公共利益且為國家鼓勵之行政目的而言，被告僅因少數不能具體指明系爭火葬場之設置於公益有何重大危害村民之反對而為之禁止施工之處分，有違誠信原則、信賴保護原則實足鼓動少數為反對而反對「有吵就有糖吃」之不良作用，實屬不當，而違反上開原則。六、行政處分本身常成為其他行政行為或私人行為的準據，必須具有公信力。由於行政處分內容的變動，對於國家機關本身或人民均有重大影響，必須有一定的條件限制。行政處分效力的變動，則可大別為合法行政處分的廢止與違法行政處分的撤銷。兩者除了行使要件的區別外，最大的相異處在於前者並不如後者一般具有溯及既往的效果。此外，根據原行政處分對人民之法效性質究竟為授與利益或課予負擔，則廢止或撤銷的行使要件亦有所不同。按合法授益處分之廢止，於實質上相當於對原行政處分相對人產生侵益的法律效果，固僅於合乎以下要件之情形方得為：㈠法律規定；㈡原處分機關保留行政處分之廢止權；㈢附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；㈣作成行政處分所依據之法規或事實發生變更，至不廢止該處分對公益將有重大危害；㈤其他為防止或除去對公益之重大危害。而依據㈣與㈤廢止行政處分時，由於相對人根本無預見可能性，基於信賴保護原則，於廢止的同時亦應給予原受益人信賴利益之補償。同時，在前述㈣與㈤兩種情形下，授益處分相對人本身根本無過失可言，惟有在其信賴利益獲得補償時方有准許原處分廢止之理，否則，將使原處分機關得無須顧及信賴利益補償的風險成本下，任意廢止其作成之授益處分，從而使授益人之信賴保護之利益陷入高度不確定的狀態。因此，被告僅以「未履行協調溝通以維敦親睦鄰美誼」為由，與其抗爭之一小撮村民相同，均未能具體指出於系爭地點設置火葬場於公益有何重大危害之應予禁止之理，況該等村民之抗爭又係非法而被函送法辦，被告於為禁止施工處分之同時，亦未給予原告信賴利益之補償，其以有村民抗爭為由所為之禁止施工處分，實亦為任意違反信賴保護原則所為之違法之行政處分。七、綜上所述，本件被告對原告所為禁止施工之行政處分，在在違反前述行政之法理，懇請鈞院明察，為撤銷再訴願決定，訴願決定及原處分之判決，以昭政府公信，並維權益等語。
被告答辯意旨略謂︰原告於八十五年八月九日向湖口鄉公所申請設置「大新竹火葬場」並經該所於八十五年八月二十九日函報被告審核，被告依據「台灣省喪葬設施設置管理條例」之規定辦理，會同各相關單位文件審核及現場會勘後，按照「墳墓設置管理條例」第二十九條規定報請台灣省政府社會處核准（案經該處八十六年三月三十一日社三字第四七七六號函示「．．．原則同意並請督促申請人依所附切結書加強與當地民眾協調溝通以維敦親睦鄰美誼」）。被告逐據以轉請原告遵照辦理。詎料引起當地民眾強烈抗爭並組成自救會到處請願、陳情、請求撤銷設置案。二、原告設置「大新竹火葬場」引起當地民眾強烈反彈主要原因係未履行切結書中所承諾書項，確有違誠信原則，被告依據台灣省政府八十七年五月五日社三字第一三八五八號函示並以八十七年五月二十六日社行字第五○二三八號函轉原告即刻禁止施工，被告依法奉命行事所予之處分並無不當，原告之訴為無理由，請予駁回。三、原告訴願期間被告曾多次邀約雙方面對面溝通均無結果，民眾反對聲浪更加嚴厲並表明絕對抗爭到底等語。
理 由按墳墓設置管理條例第二十九條規定：「殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置，須經省（市）主管機關核准；其管理辦法，由省（市）政府定之。」又臺灣省喪葬設施設置管理辦法第三條規定：「喪葬設施之主管機關在省為臺灣省政府社會處（以下簡稱社會處）；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」第六條規定：「申請設置、增建或改建私立喪葬設施，應備下列文件，向該管主管機關申請，核轉社會處核准．．．」足見在臺灣省內，精省前申請設立私立火葬場，應經臺灣省政府社會處核准，已核准後應否撤銷核准或為相關之處置，惟臺灣省政府社會處有權為之。臺灣省政府社會處依其法定職權為處置之行政處分後，交由下級主管機關執行者，參照修正前訴願法第八條但書規定，應以臺灣省政府社會處為原處分機關。本件原告於八十五年間申請設置私立大新竹火葬場，經新竹縣湖口鄉公所報請新竹縣政府轉報臺灣省政府社會處核准，又循新竹縣政府、新竹縣湖口鄉公所層級轉知原告依核准事項辦理。嗣原告另向新竹縣政府申請核發建照執照，開始動工，因當地民眾激烈抗爭，且新竹縣政府以火葬場距學校僅二八．二公尺，影響公共利益甚鉅，乃檢送相關文件函報臺灣省政府社會處，建請該處撤銷原核准案或為適當處置。旋經臺灣省政府社會處以八十七年五月五日社三字第一三八五八號函示，以原核准函已說明原告應依其所立切結書，加強與當地民眾協調溝通，切結書並承諾在未有效溝通前，同意暫緩施工，開工後既經當地民眾強烈反對，顯見原告未履行其所立切結書承諾事項，應即禁止其施工。新竹縣政府即以八十七年五月二十六日八七府社行字第五○二三八號函轉知原告，請查照辦理。準此可知，該項禁止施工之行政處分，乃緣於原核准設立火葬場之行政處分所附之原告出具切結書之承諾而來，屬臺灣省政府社會處之法定職權。觀諸新竹縣政府函報臺灣省政府社會處，亦說明建請處置，非以之為自己之職權而呈請指示辦法以供遵循等情，亦可窺知。之後新竹縣政府函轉原告查照辦理，亦係引用臺灣省政府社會處函示內容及其發函文號，僅為代轉知臺灣省政府社會處所為處置內容並予執行而已，揆諸首開說明，應認臺灣省政府社會處始為禁止施工之原行政處分機關。原告不服，提起訴願，雖列新竹縣政府為原處分機關，惟其不服之對象，實係禁止其施工之臺灣省政府社會處所為，該禁止施工之行政處分，且由臺灣省政府、內政部分別受理訴願、再訴願，管轄之機關並無不合。茲原告起訴，不服者仍為該行政處分，雖併列新竹縣政府、臺灣省政府社會處為被告，因臺灣省政府社會處此項業務於精省後由新竹縣政府自八十八年七月一日起承受（內政部八十九年十月十七日台（八九）內民字第八九○八二五三號函），而新竹縣政府於八十八年六月八日為本案答辯，固在承受業務之前，茲既已聲明承受臺灣省政府社會處業務，即無不合。是本案應僅以新竹縣政府為被告，合先敍明。次按附負擔之行政處分，於相對人不履行其負擔時，原處分機關得廢止其行政處分，為當然之理。惟若以較廢止行政處分輕微之處置作為不履行負擔之法律效果，可達促使相對人履行負擔之目的，無背於原行政處分附負擔之旨意者，並非法所不許。本件原告於申請設置火葬場時，立具切結書，載明其開發營運，願妥與當地民眾協調溝通，在未有效溝通前，同意暫緩施工等語。經臺灣省政府社會處核准其設置火葬場，同時附有原告應依其所附切結書加強與當地民眾協調溝通之要求。是臺灣省政府社會處核准之行政處分，實附有原告應履行其切結書承諾，與當地民眾溝通協調之負擔。原告於獲核准後開發時，屢經當地民眾因不同意設置火葬場而相與抗爭，如八十六年七月二十五日有張添渼等民眾反對於湖口鄉鳳凰村華興國小、中正國小及住宅密集區設立火葬場及殯儀舘為由，聯名向台灣省政府、新竹縣政府、新竹縣議會、湖口鄉公所、湖口鄉民代表會等機關請願，另邱家湖民眾於八十六年十月二十四日亦向新竹縣政府提出請願書，請求撤銷「大新竹火葬場」之設立案，又於八十七年二月二十五日甚至發生抗爭民眾向湖口鄉公所示威投擲雞蛋事件。經湖口鄉公所報由新竹縣政府轉報臺灣省政府社會處處置，臺灣省政府社會處因認原告未履行其所立切結書承諾事項，妥與當地民眾協調溝通，並依其切結書承諾在未有效溝通前，同意暫緩施工之旨，為原處分禁止原告施工，以促原告履行其溝通之負擔，達核准其設置火葬場之行政處分之目的。揆諸前揭說明，並無違誤。原告循序提起行政訴訟，主張如事實欄起訴意旨所載，惟查：㈠臺灣省政府社會處先前核准原告設立火葬場，在核准函已表明原則同意，但應依說明二核復事項辦理。其說明二核復事項㈦，即係原告應依所附切結書加強與當地民眾協調溝通，以維敦親睦隣美誼。而原告申請設置火葬場，既已立具切結書，表明其願妥與當地民眾協調溝通，在未有效溝通前，同意暫緩施工，以維敦親睦隣美誼之旨，即係承諾履行一定之作為，以便獲得核發許可之行政處分。之後並經核准之行政處分附該切結書為處分內容之一部分，自屬對原告為核准之行政處分附有原告應履行負擔之附款。原告有履行負擔，妥與當地民眾協調溝通之義務。原告主張該切結書之內容僅為其單方之承諾，為自我之期許，不具附款之性質，顯未見及核准之行政處分已將之作為內容之一部分之事實，自非可採。㈡原告尚未妥與當地民眾溝通，參諸前述民眾抗爭之事實可知。是其並未履行核准之行政處分所附之負擔甚明。臺灣省政府社會處賦予較廢止核准之行政處分為輕微之法律效果，為禁止施工之處分，既可促使原告履行其負擔，無背於核准之行政處分之旨意，亦符合原告切結書內容「在未有效溝通前，同意暫緩施工」之本意，自屬正當。此禁止施工之處分係緣於原告不履行負擔之法律效果而為，非以原告之同意而為，是原告主張其同意暫緩施工，原處分機關不得禁止其施工云云，亦非可採。㈢如前述張添渼等人之請願案，計有九七一人之多，反對原告設置火葬場，該請願案經新竹縣議會召開處理委員會，召集請願人及原告雙方協調，仍無結果，經委員會決議在業主（原告）與當地民眾完成溝通前，請縣府要求業主暫緩施工。新竹縣政府嗣並於八十七年一月二十六日以八六府社行字第一三二八五四號函陳報臺灣省政府社會處有關反對設置火葬場民眾請願之事。足見確有多人反對之態勢。嗣原告亦向新竹縣議會請願，表明遭非法抗爭，請予以適當處理。經新竹縣議會召開處理委員會，實地會勘，作成結論。其結論三仍要求業主必需繼續與當地民眾溝通。之後新竹縣政府於八十七年四月十五日以八七府社行字第三○三六○號函報臺灣省政府社會處，附有湖口鄉民眾反對設置火葬場自救會會議紀錄，建請撤銷原核准之行政處分或為適當處置。可知溝通仍未有效達成。是臺灣省政府社會處認原告未履行其負擔，洵非無據。㈣原告茲主張其溝通協調已有效達成，以八十八年五月十一日之協調會議到場反對人數為證，已在原告提起本件訴訟之後，難據以指原處分為違法。至於原告提出之剪報影本，所載抗爭滋事者被移送法辦之消息，僅足證明違法者其人，並未顯示原處分之前反對原告設置火葬場之民眾為顯著少數之事實，難資為原告已有效溝通之佐證。㈤本案原處分並非廢止或撤銷前為核准原告設置火葬場之行政處分，原告主張其火葬場設置地點符合現代需求，無違法令，基於信賴保護原則，不得任意廢止等情，無論究必要。另新竹縣政府原依建築法規定准許原告為開工之備查，亦與本件判斷無關。㈥查原告未履行其負擔，原處分不賦予廢止核准處分之效果，而以禁止施工處分，以促原告履行負擔，合乎原告之承諾本意，已如前述，自無違適當性原則、誠信原則或信賴保護原則。至於原告果於原處分後已有效協調溝通，履行其負擔，其請求原處分機關撤銷原處分，准其繼續施工，為別一問題。綜上說明，原處分禁止原告施工，按諸前述說明，並無違誤，訴願決定從程序上駁回原告之訴，理由容有未合已經再訴願決定糾正，亦駁回原告之再訴願，均無不合。起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十六 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十九 年 十 月 二十七 日