最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三○五二號
原 告 甲○○被 告 空軍總司令部代 表 人 蕭良君右當事人間因退休事件，原告不服行政院中華民國八十七年八月二十日台八七訴字第四一二一七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告原服役於中山科學研究院航空工業發展中心，八十五年六月三十日配合任職單位改制為漢翔航空工業股份有限公司，經被告以八十六年七月八日（八六）造以字第六七八九號函核定八十六年八月三十一日支領退休俸退伍，因原告於同年九月一日自行受聘為該公司組長，被告所屬人事署乃以八十六年九月十五日（八六）造以字第九五四八號通知單停發原告之退休俸。原告不服，循序提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造辯論意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、空軍總司令部停發原告之退休俸，係以「支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法」（以下簡稱「停發退休俸辦法」）為依據。惟查「停發退休俸辦法」第一條規定，該辦法係依「陸海空軍軍官士官服役條例」（以下簡稱「軍士官服役條例」）第三十二條訂定之。按「軍士官服役條例」第三十二條第一項規定：「支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，俟脫離公職時恢復。」但係以同條例第三十一條第一項但書規定：「但未領退除給與轉任公職者，得依其志願，將軍職年資併同公職年資，辦理公職人員退休。」為前提。揆諸上開二條文以觀，可知其規範目的在於避免退伍軍士官就軍中年資部分，重複領取退休俸所致。故倘若退伍後所任職務「非」受公務員銓敘、退休、保障者，因軍中年資不可合併計算，無雙重得利之虞，且該軍中年資，係原告本應支領之退休俸，亦無從合併計算，故不應適用「停發退休俸辦法」停發原告之退休俸。
二、「停發退休俸辦法」第二條規定：「本條例第三十二條第一項所稱公職，係指由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務而言。」惟「停發退休俸辦法」既係依「軍士官服役條例」第三十二條訂定，其法源位階自在「軍士官服役條例」之下，參照「軍士官服役條例」之精神及其附表說明以觀，有關停發退休俸之對象，應解釋為「軍士官服役條例」第三十二條所稱之公職，係指政務官、公務人員或軍事單位編制內聘僱人員，直接由公庫支給薪俸、待遇或公費者。
三、深入探究「軍士官服役條例」附表規定將「公職」限於政務官、公務員及軍事單位編制內聘僱人員之目的，實係因上開人員之退休年資皆已有充分保障。再參以「政務官退職酬勞金給與條例」第五條規定「政務官退職時，曾任事務官之服務年資得合併計算」，故若軍士官辦理退休後轉任政務官時，則可因該條例規定，其退休年資得合併計算，退休俸給權利受完整保障，自不得再為雙重領取退休俸給。此觀「軍士官服役條例」第三十一條第一項但書：「但未領退除給與轉任公職者，得依其志願，將軍職年資併同公職年資，辦理公職人員退休。」，即可知其規範目的在於避免就軍中服役年資部分為重複給與。司法院釋字第四六四號解釋係就辦理退休年資部分可重行合併計算者為審查之基礎，故為避免重複領取待遇，而解釋應依法停發退休俸，惟該號解釋並未就退休年資無法合併計算者，應如何處理，為解釋說明。蓋就無法合併計算之退休年資部分，因無重複領取待遇之情事，則該部分退休俸應為退休受益人之既有權利，本應予以核發，原告既無重複得利，自不得逕予停發退休俸。
四、查「漢翔航空工業股份有限公司設置條例」第七條第二項、「漢翔公司人事管理準則」第二條第二項規定，該公司副總經理以下之從業人員，其有關聘免、薪給、考核、獎懲、退休、死亡補償、資遣及保險（含職業災害）等事項，依該公司人事管理準則規定辦理，不適用公務員有關法令。次查經濟部八十六年二月十三日經（八六）人字第八六○○一○八五號函及銓敘部八十六年三月四日（八六）台法二字第一四二五八○九號函悉稱：「漢翔公司係依特別法設置，在人事制度規劃上，原即希望給予較大之自主空間，故授權公司訂定『漢翔航空股份有限公司人事管理準則』辦理，減少不必要之行政干預，以符合企業化經營之目的，是以漢翔公司副總經理以下之從業人員，排除公務員服務法之規範適用。」。故原告服務於漢翔公司，依據前開設置條例及管理準則，既不受公務員服務法之規範，亦未受公務人員銓敘、退休等相關法令之保障，何來認其有「服公職」之情形？
五、依前開設置條例及管理準則，既不認為原告是公務員，亦不認為原告係服公職，因此原告並未受到公務人員銓敘、退休等保障，其於軍中年資亦未能併入計算退休年資。惟按「漢翔公司人事管理條例」第十五條規定，須在該公司連續工作滿五年以上，符合該條規定情形，始得辦理退休，若原告因故不符要件無法辦理退休時，其服務之年資即平白損失，顯然有違憲法所賦予人民的基本工作權，對於原告影響甚鉅。
六、由公庫支給薪俸之公職人員才需要辦理停支退休俸事宜，漢翔公司收支皆係自行營運產生，從業人員薪給乃營運之必須支出，並未經由「公庫法」所稱之公庫辦理支給，另營運中所有現金之支付均未經公庫，亦未受公庫法之規範。依據公庫法第十三條，預算法第十一條、第三十三條、第四十五條及第四十八條規定，凡由公庫支付之經費，必須為經立法院依預算法審議通過之預算，始得由公庫支給。倘未列於年度總預算，未經立法院審議之經費，則不得由公庫支出。原告自漢翔公司領取之薪資，並未列於年度總預算，亦未經立法院審議，不是由公庫支出之費用。蓋漢翔公司雖屬國營事業公司，然其係經濟部與國防部等政府機關以股份有限公司方式投資組織而成，政府部門為該公司主要股東，與一般行政單位及國營事業機關有別。在漢翔公司內部，則係獨立自行計算盈虧，其收入與支出並非由政府預算所控制，政府僅基於公司股東之地位，就其所持有之股份，對該國營事業公司有主張盈餘分配之權利，而依國有財產法第四條第一項第三款規定，國營事業為公司組織者，僅其「股份」方為「國有公用財產」。再自公司法之角度觀察，盈餘在未分派前，尚不能認為是股東基於股份的當然所有部分，因此漢翔公司尚未分派之盈餘，不能認為屬於國有財產法第四條所指的國有公用財產，在此前提之下，經立法院審查的漢翔公司預算，僅係就其「盈餘目標」加以審查，亦即立法院僅審查漢翔公司每年應繳納多少盈餘回國庫，餘無須繳回之部分，則用作「營業支出」，其已不再是須經立法院審查的預算項目，亦無須立法院審查方可支用，即非公庫支出，而漢翔公司員工薪資即屬此處之非預算項目並非由公庫支給。
七、查經濟部八十八年十月二十八日以經（八八）國營字第八八○三二四二九號函覆貴院查證漢翔公司副總經理以下員工之薪資相關事項，其內容稱：「漢翔公司年度營業預算，係編列於中央政府總預算－經濟部主管之附屬單位預算案內，報請行政院核定後，提報立法院審議定案；該公司所有員工（含副總經理以下員工）之薪資均在公司營業預算編列之用人費項下列支。」惟上開函覆有二點言而不盡，易生重大誤會：其一，漢翔公司年度營業預算雖在經濟部之附屬單位預算案內，惟其提報立法院審議時，是依預算法第三十八條之規定，以「盈餘之應解庫額」方式編入「總預算」，前文逕稱「定案」，漏未敘明係以「盈餘解庫」之方式為之。其二，漢翔公司員工之薪資雖在公司營業預算編列之用人費項下列支，但非由公庫支給。設若由公庫支給，則其支付單位之定義，應符合公庫法第二條第一項之規定即「為政府經管現金、票據、證券及其他財物之機關稱公庫。」而其支付方法則應依公庫法第十五條之規定為之。然而原告之薪資，並非依公庫法支付，其支付方法，首先係漢翔公司將所接訂單的收入款存入各往來銀行，然後轉帳存入農民銀行，再自農民銀行撥入各從業人員的帳戶（見漢翔公司人事管理準則所列的「薪給資料處理及發放流程」）。更重要者係「漢翔公司人事管理準則」第七章「用人費薪給管理要點」第二項明訂：「本公司年度用人費應依據公司營運目標、預算盈餘、營業收入等，以不超過最近三年用人費占營業收入之平均比例為原則，編列年度用人費預算，併年度營業預算報經濟部核辦」，顯見漢翔公司的用人費，是來自營業收入，僅在支付員工薪給及其他債務後，方將盈餘編列預算，再報經濟部。再自「人事管理準則」第八章「薪給管理作業規定」第一條所定：「本公司從業人員之薪給採職務責任薪點制，參照薪資市況、公司財務狀況及組織結構訂定從業人員薪點表，報經濟部備查。」以及第三條所定：「本公司董事長、副董事長及總經理之薪給標準由經濟部核定之。」其中對從業人員之薪給係以薪資市況、公司財務狀況及組織結構作為基礎，然後報經濟部「備查」，而對董事長、副董事長及總經理之薪給標準則是由經濟部「核定」之方式，與從業人員區分兩相比較，更可證明其不同。
八、原告為配合政府發展航太工業之政策，未屆齡即辦理退伍轉任漢翔公司，其退休之各項權利自應受保障。依司法院釋字第一八七號及三一二號解釋，原告之依法辦理退休，請領退休俸給，係憲法所賦予之公法上財產請求權，被告並無憲法第二十三條所列四種可允許限制人民基本權利之情形，被告之處分顯係違法。又被告當時並未告知原告，其轉任漢翔公司將停發退休俸給，且漢翔公司設置條例及人事管理規則亦明示將原告排除公務人員退休等權利保障範圍之外。若被告事先告知原告，原告可能另作他計。嗣原告於民國八十五年六月三十日退伍，辦理退休之各項事宜，而被告卻於民國八十六年九月十五日始逕予停發原告之退休俸給及子女教育補助俸。原告之基本權利深受侵害，且被告之行為已破壞原告對行政機關之信賴保護原則，被告之處分，自屬違法。
九、綜前所述，請將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，以保障原告合法權益等語。
被告答辯意旨及補充理由略謂：
一、原告退伍時已依規定核發退除給與，因此不適用原告所指「軍士官服役條例」第三十一條：「未領退除給與轉任公職者‧‧‧。」之規定。
二、漢翔公司之股份係由經濟部持有百分之九十九點七，餘者為國防部國防工業發展基金會持有，並未釋出官股。因此，漢翔公司應符合國營事業管理法第三條第一項所稱之國營事業。且依照國營事業管理法第十二條、第十三條、第十四條、第十七條、審計法第四十七條、第五十四條及預算法第八十五條規定，漢翔公司應於年度開始前擬具營業、人員待遇及福利、營業收支之估計、耗用人工等預算報請主管機關核定，並送行政院提報立法院審議，於年度終了應由審計機關辦理審計，年終營業決算後有盈餘者應繳解國庫。故漢翔公司之用人費係納入中央政府總預算經立法院審查通過之經費，而原告於漢翔公司所領之薪津，係由營業費項下編列，其性質應屬公職殆無疑義。
三、查行政院人事行政局八十六年二月十七日（八六）局給字第○四六四六號函，釋復經濟部：「本案軍職人員退伍合於支領退休俸人員在漢翔航空工業股份有限公司任職者，其薪給、待遇均在該公司營業費用項下之用人費內列支，性質上應屬公職，自有『支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法』之適用。」再則原告月薪九萬二千三百三十元整，已達行政院人事行政局八十六年七月二十二日（八六）局給字二四九一五號函：「軍職退伍之領退休俸及生活補助費人員就任公職停發軍方退除給與標準‧‧‧‧‧‧二八四六○元」，被告遂辦理停俸並通知原告。
四、公務人員退休撫卹管理委員會八十六年九月二十三日（八六）台業三字第六○三六九號函亦明確說明經核定退伍生效之人員，自行至漢翔航空工業股份有限公司就業擔任公職，依「軍士官服役條例」第三十二條之規定，應自就任公職之日起，停發其退休俸，可見被告辦理停俸於法並無違誤。
五、被告辦理原告就任公職停俸事宜，依前開說明核無不當；復依大法官第四六四號解釋：「‧‧‧‧‧就任由公庫支薪之公職時，重複領取待遇，致違一人不得兩俸之原則，加重國家財政之負擔。‧‧‧‧‧不問其職稱之如何，亦不問其待遇之多寡，均屬之。」意旨，原告所陳各節顯無理由。
六、原告係自行就任公職，被告事前均無知悉亦無法告知。而本軍退伍軍官支領退休俸人員，自行至漢翔公司就任公職辦理停俸者，亦行之有年。被告核定停發退休俸均依相關法令辦理，並無違誤，惟原告仍執前詞爭執，難認為其有理由，請駁回其起訴等語。
理 由按「支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，俟脫離公職時恢復。但有左列情形之一者，不停發其退休俸：一、月支待遇未達委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者。二、各機關、學校、公營事業機構或軍事單位僱用之技警、司機、技工、工友或工人。三、軍事單位一般及評價聘僱僱用各等人員。」為陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項所規定。又支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法第二條規定：「本條例第三十二條第一項所稱公職，係指由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務而言。」本件原告原服役於中山科學研究院航空工業發展中心，八十五年六月三十日配合任職單位改制為漢翔航空工業股份有限公司（以下簡稱漢翔公司），經被告以八十六年七月八日（八六）造以字第六七八九號函核定八十六年八月三十一日支領退休俸退伍，因原告於同年九月一日自行受聘為該公司組長，被告所屬人事署乃以八十六年九月十五日（八六）造以字第九五四八號通知單停發原告之退休俸。原告訴稱：依「軍士官服役條例」附表規定，該條例第三十二條所稱「公職」應限於政務官、公務員及軍事單位編制內聘僱人員，目的在於避免就軍中服役年資部分為重複給予，原告既無重複得利，自不得逕予停發退休俸。又依「漢翔航空工業股份有限公司設置條例」第七條第二項規定，該公司副總經理以下之從業人員，其有關聘免、薪給、考核、獎懲、退休等事項，依該公司人事管理準則規定辦理，不適用公務員有關法令之規定。且經濟部八十六年二月十三日經（八六）人字第八六○○一○八五號函及銓敘部八十六年三月四日（八六）台法二字第一四二五八○九號函亦認漢翔公司副總經理以下之從業人員，排除公務員服務法之規範適用。又漢翔公司雖屬國營事業公司，然其收支皆係自行營運產生，從業人員薪給乃營運之必須支出，並未由公庫辦理支給，營運中所有現金之支付均未經公庫，亦未受公庫法之規範，立法院僅審查漢翔公司每年應繳納多少盈餘回國庫，其餘無須繳回之部分，則用作「營業支出」，亦無須立法院審查方可支用，即非公庫支出，而漢翔公司員工薪資即屬此處之非預算項目。漢翔公司將營業收入支付員工薪給及其他債務後方將盈餘編列預算，再報經濟部，此由「漢翔公司人事管理準則」第八章「薪給管理作業規定」第一條所定：「本公司從業人員之薪給採職務責任薪點制，參照薪資市況、公司財務狀況及組織結構訂定從業人員薪點表，報經濟部備查。」可知。原告在漢翔公司之薪俸既非由公庫支給，自無須辦理停支退休俸事宜。被告之處分已破壞原告對行政機關之信賴保護原則，並侵害原告基本權利，違反憲法第二十二條及第二十三條規定云云。查被告以八十六年七月八日（八六）造以字第六七八九號函核定原告八十六年八月三十一日支領退休俸退伍，而原告於同年九月一日就任漢翔公司試飛組組長職，有被告八十六年七月八日（八六）造以字第六七八九號函、漢翔公司八十六年九月九日（86）漢翔（人）字第○三三六四號函附原處分卷可稽。查漢翔公司之股份係由經濟部持有百分之九十九點七，餘者為國防部國防工業發展基金會持有，並未釋出官股，有經濟部八十八年十一月十六日經（八八）國營字第八八○三四○一五號函附卷可稽，故漢翔公司應符合國營事業管理法第三條第一項所稱之國營事業。且依照國營事業管理法第十二條、第十三條、第十四條、第十七條、審計法第四十七條、第五十四條及預算法第八十五條規定，漢翔公司應於年度開始前擬具營業、人員待遇及福利、營業收支之估計、耗用人工等預算報請主管機關核定，並送行政院提報立法院審議，於年度終了應由審計機關辦理審計，年終營業決算後有盈餘者應繳解國庫。本院並於八十八年十月二十二日以八八院曜和股八七訴○五二九四字第三二九九四號函請經濟部查明漢翔公司其副總經理以下員工之薪資是否列於政府年度總預算，送經立法院審議？是否為公庫支出之費用？經濟部以經（八八）國營字第八八○三二四二九號函覆：「漢翔公司年度營業預算，係編列於中央政府總預算－經濟部主管之附屬單位預算案內，報請行政院核定後，提報立法院審議定案；該公司所有員工（含副總經理以下員工）之薪資均在公司營業預算編列之用人費項下列支。」有各該函在卷可參，足認原告於漢翔公司所領之薪津，係由營業費用項下編列，為經立法院預算審查通過之國庫編列經費（預算），其性質應屬公職，殆無疑義。至於經濟部八十六年二月十三日經（八六）人字第八六○○一○八五號函及銓敘部八十六年三月四日（八六）台法二字第一四二五八○九號函所稱：「漢翔公司係依特別法設置，在人事制度規劃上，原即希望給予較大之自主空間，故授權公司訂定『漢翔航空股份有限公司人事管理準則』辦理，減少不必要之行政干預，以符合企業化經營之目的，是以該公司副總經理以下從業人員，以不適用公務員服務法為宜。」僅在說明漢翔公司之從業人員，為減少不必要之行政干預，排除公務員服務法之規範適用，即未如同一般公務員，有服從上級之義務，而應本其專業，從事企業化之經營，方符合國家以公司型態設立組織之目的，而國家為了達成其政策目標，對於漢翔公司所為組織型態之調整，並不代表原告所任職者即非公職，其薪資即非為公庫所支付之公費。至於原告所主張漢翔公司「人事管理準則」第八章「薪給管理作業規定」第一條所定：「本公司從業人員之薪給採職務責任薪點制，參照薪資市況、公司財務狀況及組織結構訂定從業人員薪點表，報經濟部備查。」僅係其薪點計算之方法，並不影響漢翔公司用人費支出應編列年度預算提報行政院送立法院審議之程序。原告稱立法院僅審查漢翔公司每年應繳納多少盈餘回國庫，其餘無須繳回之部分，則用作「營業支出」，無須立法院審查即可支用，其薪資非屬公庫支出，洵無足採。另陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項規定支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，旨在避免受領退休俸（包含其他補助）之退役軍官，於就任由公庫支薪之公職時，重複領取待遇，致違一人不得兩俸之原則，加重國家財政之負擔，與憲法保障生存權、財產權亦無牴觸。又該條已規定支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，則該條附表（二）說明四（二）５規定：「支領退休俸者，如擔任政務官或公務人員，或軍事單位編制內聘僱人員時，其所任職務，每月待遇（含眷補）高於或等於退休俸者，停發其退休俸；‧‧‧」其中所謂「公務員」當係指擔任「有給之公職」之意，業經司法院釋字第四六四號解釋在案，且原告任職漢翔公司，月薪九二、三三○元，而八十六年委任第一職等本俸七級及專業加給合計數額為二八、四六○元，原告並無陸海空軍軍官士官服役條例第三十二條第一項但書不得停發其退休俸情形，被告停支原告退休俸，並無違誤。再則原告退伍之日期為八十六年八月三十一日，同年九月一日就職漢翔公司，被告於同年九月十五日即通知停發原告退休俸及子女教育補助費，亦無原告所言具有值得保護之信賴。原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二 日
最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 劉 鑫 楨法 官 徐 樹 海法 官 鄭 淑 貞法 官 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 八十九 年 十一 月 三 日