最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三一四六號
原 告 甲○○○被 告 交通部代 表 人 葉菊蘭右當事人間因電信法事件，原告不服行政院中華民國八十八年八月四日台八十八訴字第二九九三七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣交通部電信總局中區電信監理站（以下簡稱中區監理站）於八十七年三月二十六日查獲「台中來來」廣播電台於台中市北屯區大坑風動石附近非法設置，且未經核准使用調頻九五．○兆赫無線電頻率，經查得廣播中ＣＡＬＬ－ＩＮ使用之（00）0000000電話登記租用人為原告，認原告違反電信法第四十八條第一項及電波監理業務管理辦法第二條規定，報由被告依電信法第六十五條第一項第五款及第二項規定，處原告罰鍰新台幣（下同）十萬元並限期於二星期內拆除違法器材在案。嗣中區監理站於期滿後複查，於八十七年八月二十六日發現，該台於同年五月二十六日將天線遷往台中市北屯區大坑第五號步道二嵙山附近，且繼續使用調頻九五．○兆赫無線電頻率播音，經查得廣播中ＣＡＬＬ－ＩＮ使用之（00）0000000電話仍登記租用人為原告，復報由被告以八十七年九月十日交電（二）八七字第○○七五八號函處原告罰鍰二十萬元並限期一星期內拆除違法器材。原告不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、按同一行為不受二次處罰，乃法律上大原則，違反者，其後一處罰當然具違法性而不生效力，並有應予撤銷之原因，此乃當然之理。又主管機關因行為人違反行政法所規定之作為或禁止義務，而得予連續處罰者，以法律有明文規定者為限，此觀公司法第一百九十五條第二項及水污染防治法第三十八條至第五十二條各該規定自明。是倘無法之明文，而就行為人違反行政法令之同一事實，為連續處罰，其再次處罰之行政處分，即顯然與依法行政之行政原則有違，並違背憲法所揭櫫之「法律保留原則」，其行政處罰，非但於法不合，且顯然不合憲，此合先敍明。
二、被告以八十七年九月十日交電日八七字第○○七五八號函，對原告施以課處罰鍰並命限期拆除器材之行政處分，係以原告違法使用九五．○兆赫頻率，於台中地區設置台中來來廣播電台，違反電信法第四十八條第一項及電波監理業務管理辦法第二條規定，然原告該違章行為，業經被告前以八十七年四月二十三日交電（二）八七字第○○二九七號函處分在案，被告以逾期仍未改善，且繼續違法發射電波為理由再度處罰原告，顯見其係就原告一個繼續存在之違反行政法義務行為，重為處分，換言之，原告之違反電信法第六十五條第一項規範之不作為義務僅有一個，被告前已予行政課罰，惟因課罰後，原告之違反不作為義務行為仍然繼續存在，縱違反之行為地不同，其違反行為仍屬繼續，然原告並非另行起意，發生新違法事實，被告再予課罰，自係就同一行為事實，連續施以課罰之行政處分。依前述理由被告其後之行政處分，當然不合法，而應予撤銷。
三、原告對被告前以八十七年四月二十三日交電（二）八七字第○○二九七號函所科處分，已提起再訴願，且尚未確定，益徵前一行政處分所處分之違章行為，仍繼續存在，亦即在前行政處分確定以前，原告之同一違反行政法行為均在該行政處分所約制之範疇，且為前一處分再訴願程序中所應審酌，茲被告就屬於原再訴願程序應審酌之事項，再為行政處分，殊有二重處分之情形，至為灼然。
四、本件原告違反行政法之行為事實，乃在於「違反使用調頻九五．○兆赫無線電頻率播音」一節，是原告違反行政法規定之行為地為何，並非所問。此觀電信法及電波監理業務管理辦法相關規範內容即明。從而違反電信法及電波監理業務管理辦法關於「非經交通部核准，不得使用有關電波監理業務」之規定，其行為人之違犯行為之單、複，以行為地及行為時間是否相同為其區別標準，顯非適法，尚須就行為人之後行為，在行為人主觀上是否以之為一行為之持續，客觀上其先後數行為時間是否持續無間斷，詳為審酌認定。若行為人違反行政法規定之行為，雖外觀上為複數，惟其主觀上僅係一行為之持續動作，客觀上其多數行為又無間斷，而無時間之區隔，且在法律評價上又視為一行為，則尚難認其已為多數違法行為，自無連續科以行政處罰之餘地。本件原告前於八十七年三月間違反電信法之行為，業據被告以八十七年四月二十三日交電日八七字第○○二九七號函核處罰鍰十萬元，並限期二星期內拆除違法器材在案，原告就之並已提起再訴願，此再訴願決定尚未確定應拆除原告所有之器材，則原告嗣後被查獲違法使用電波之行為，既係以原有器材持續為之，且在時間上並無間斷，後行為自屬先前行為之持續，在法律上亦應以一行為評價。此與刑法上牽連犯、連續犯，其本質上即具數個獨立可以成罪之犯罪行為，在概念上不同。被告援引鈞院八十五年九月份庭長評事聯席會議之決議、七十五年度判字第五六○號判決及七十七年度判字第一三○八號判決為其答辯依據，顯無可採。
五、電信法第六十五條第二項規定前者第四款至第六款情形，經通知限期拆除或改善，而逾期未遵行者，得沒入其器材之一部或全部，已明定行為人違反第六十五條第一項第五款之行為，經通知限期拆除而逾期未遵行者，其法定效果係「沒入其器材之一部或全部」，而非再施以罰鍰處分。本件被告對於原告不遵行限期拆除違法器材而持續發射電波之行為，亦僅得沒入違法器材，而無再科罰鍰之餘地，茲被告竟違法對原告再科以罰鍰處分，其行政處分殊非適法。綜上所述，原處分顯然違法，訴願及再訴願決定予以維持，同具不法原因，謹請鈞院詳為審查，撤銷原處分及一再訴願決定等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、本件被告所屬中區監理站查獲「台中來來」非法廣播電台未經被告核准，違法使用調頻九五．○兆赫無線電頻率對外廣播，並查出其廣播節目中使用之ＣＡＬＬ－ＩＮ電話登記租用人為原告，此有中區監理站偵測報告表、現場外觀照片及監聽錄音帶附卷可稽，復為原告所不爭執，其違法事實洵堪認定。
二、被告前於八十七年四月二十三日以交電（二）八七字第○二九七號函核處原告罰鍰十萬元，並限期二星期內拆除違法器材之處分後，原告於同年五月二十六日將違法器材遷移至台中市北屯區大坑第五號步道二嵙山附近，再違法使用調頻九五．○兆赫無線電頻率對外廣播，經中區監理站於八十七年八月二十六日重新蒐證後，報由被告以八十七年九月十日交電（二）八七字第○○七五八號函核處罰鍰二十萬元並限期一星期拆除違法器材，係於不同日期、不同時間、及不同地點再次查獲原告違法使用調頻九五．○兆赫無線電頻率播音之行為，核屬二個違法行為，前後兩次處分事實並不相同，自無原告所稱對同一行為事實為連續處罰情事。另依鈞院八十五年九月份庭長評事聯席會議決議要旨及參照七十五年度判字第五六○號判決及七十七年度判字第一三○八號判決，認為刑法連續犯之規定不適用於行政罰。綜上所論，原告所述為卸責之詞，被告依法予以處分，衡諸前揭條文規定，並無不合，應予以維持並駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「電信之內容及其發生之效果或影響，均由使用電信人負其責任。」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務，由交通部統籌管理，非經核准，不得使用或變更；其管理辦法由交通部訂定之。」、「無線電頻率、電功率、發射方式及電臺識別呼號等有關電波監理業務由交通部統籌管理，非經核准不得使用或變更。」，為行為時電信法第八條第一項、第四十八條第一項及電波監理業務管理辦法第二條所明定。又違反電波監理業務管理辦法，未構成電信法第五十八條之罪者，處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰；前開情形，經通知限期拆除或改善，而逾期未遵行者，得沒入其器材之一部或全部及撤銷特許、許可或執照，行為時電信法第六十五條第一項第五款及第二項前段規定甚明。
二、經查本件原告前因未經核准，在台中市北屯區大坑風動石附近，非法設置台中來來廣播電台，違法使用調頻九五．○兆赫無線電頻率，於八十七年三月二十六日經被告所屬中區監理站查獲，報由被告以八十七年四月二十三日交電日八七字第○○二九七號函核處罰鍰十萬元並限其於二星期內拆除違法器材等情，為原告所不爭執。被告所屬中區監理站復於八十七年八月二十六日發現，該台又於同年五月二十六日將天線遷往台中市北屯區大坑第五號步道二嵙山附近，且繼續違法使用同一無線電頻率播音，並查得廣播中ＣＡＬＬ－ＩＮ使用之（00）0000000電話仍登記為原告所承租之事實，此有交通部電信總局中區監理站非法電台或電波干擾處理報告表、現場照片二幀，錄音帶一捲附於原處分卷可憑，原告亦不否認該行為，則被告就原告八十七年八月二十六日之違章行為科處罰鍰，並命限期拆除違法器材，揆諸前開規定，自無不合。
三、雖原告另以「本件原告前於八十七年三月間違反電信法之行為，業據被告以八十七年四月二十三日交電（二）八七字第○○二九七號函核處罰鍰十萬元，並限期二星期內拆除違法器材在案，原告就之並已提起再訴願，該再訴願決定尚未確定應拆除原告所有之器材，則原告嗣後被查獲違法使用電波之行為，係以原有器材持續為之，且在時間上並無間斷，後行為自屬先前行為之持續，在前行為之再訴願程序確定前，被告對同一行為不應再予裁罰。且主管機關因行為人違背法令規定之行政作為義務或禁止義務，經處以罰鍰並通知限期改善，於行為人不為改善時得予以連續處罰者，以法律有明文規定為限，電信法既無連續處罰之明文，被告就同一行為事實，再處其罰鍰並限期拆除器材，顯有違反法律保留原則」云云資為爭執。然查：（一）本件被告查獲原告之違章行為，時間、地點均不相同，顯係二行為，原告主張二次違章行為，應評價為單一行為，與事實不符，不足為憑。另電信法之規定係為確保國家安全及維持電波秩序，未經許可私人不得任意違法使用電波，原告先前經查獲並遭處罰鍰，理應知悉上情，不得再予播放，然其竟將播放器材遷移他地，並再度違法使用同一無線電頻率播音，顯係為規避查緝，故意再犯，自不能認係單一行為。（二）被告先於八十七年四月二十三日以交電（二）八七字第○○二九七號函對原告所為之處罰，係針對原告於八十七年四月二十三日以前之行為為處罰，本件係對於原告八十七年八月二十六日之行為裁罰，並無同一行為重複科罰情事。（三）又牽連犯、連續犯之概念並不適用於行政罰，迭據本院八十五年度判字第六六三號判決、七十五年度判字第五六○號判決、七十七年度判字第一三○八號判決認定在案，並經本院八十五年九月份庭長評事聯席會決議在案，原告先前之違章行為，在查獲時即已完成，嗣後再有違章事實，自無援引刑法連續犯之規定，主張係同一行為，而認定為前行政罰效力所及之餘地，原告所為主張即無可採。被告依據首揭規定，對原告另外違章行為予以裁罰，於法自屬有據，並無違反法律保留原則。綜上所述，本件被告所為之原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 十 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 趙 永 康法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 八十九 年 十一 月 十三 日