最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三二七一號
原 告 中美和石油化學股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐小波律師
蔡東賢律師涂榆政律師被 告 高雄縣政府代 表 人 余政憲右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年八月十九日（八八）環署訴字第三五一二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被告所屬環境保護局於民國八十七年七月七日上午十一時三十分許，派員至原告工廠排放管道Ｐ１０２及Ｐ１０３採樣進行臭味濃度分析，經六位嗅覺判定員依官能測定方法進行聞臭，判定Ｐ１０３排放管道臭氣濃度為一七三七八，超過法定排放標準（九○○○）（高度十八至三十公尺），由被告據以裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰，並通知限於八十七年十一月十五日前改善完妥，即應於期限前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，否則視為未完成改善，將依法自屆期翌日起裁處按日連續處罰。原告未依限於八十七年十一月十五日前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向被告報請查驗，被告乃自改善期限屆滿翌日起（即八十七年十一月十六日起）執行按日連續處罰至八十七年十一月二十日（原告向被告函報改善完成日）止，每日各處十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回後，遂向本院提起行政訴訟，茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、被告雖稱其依空氣污染防制法（下稱空污法）第十一條第一項及同法第三十六條第二項之規定對原告公司施以連續處罰係有所本，惟查，原告既已在期限前完成改善，則被告據以對原告公司科以連續罰之基礎已不復存在，原處分是否允當，實不無疑問：（一）查原告於被告所定期限前即已自行改善完成，此亦為再訴願決定書所肯認及稱許，就此一事實亦不容被告否認；易言之，原告違反空污法第十條第一項之事實在被告為連續罰之時點前已不存在，是以本件中，被告於原告改善污染狀態後仍依據空污法對於原告處以連續罰，其連續罰之行政處分是否合法、適當？實應探究空污法第三十六條第二項及同法第四十六條連續罰規定之立法目的究係藉由懲罰方式督促原告改善公司違反空污法之行為抑係為單純懲罰原告之違反期限內陳報義務之行為。（二）查空污法第三十六條第二項規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰。」依此法條之文義，應係指違反空污法之公私場所於行政主管機關依空污法處罰，並依法通知限期改善後，未能於期限內改善者始該當此一條項之連續罰，換言之，倘若公私場所已於期限內改善完成者，則其行為既未違反空污法規定，則自無由對其進行連續罰。（三）再者，依同法第四十六條規定：「公私場所未於依第三十六條第二項：：所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」而此條項之法文雖用「視為」而非「推定」，亦即不許人民以舉反證方式證明污染已改善污染狀態，此規定僅為舉證責任之轉換，被告竟持所謂行政作業程序為藉口，於不解空污法第三十六條規定之情形下，逕自為不法之行政處分，此由被告所稱之「行政機關不能對於未確定事情開立行政處分，故於原告陳報改善完成並由被告機關查驗符合排放標準後，核算逾期日數始開立處分送達原告收執」等語即可查知，依據被告之邏輯，被告必需等到被科予改善義務之公私場所陳報改善，並經渠查驗後始能就遲延陳報日數開立罰單，試問：若某甲公司一直未完成改善，則被告是否即永遠不開立連續罰之處分書呢？由上開舉例即知被告之說法實為誤手段為目的，本末倒置，更與空污法第三十六條之連續罰即時督促改善之目的相違背，喪失連續罰之目的性，而改為以處罰做主要目的，實違立法本旨。且該法條規定是否有違憲之虞，不無討論餘地。茲分述如下：１、依據立法院審查空污法第四十六條之立法理由第二點稱「對於污染之處罰，旨在促其改善污染防制設施，惟在實務上執行以來，對於是否完成改善每生爭議，且主管機關人力有限，無法隨時察查。爰將是否改善完成之舉證責任轉換，明定未由公私場所檢具合格證明文件，報請主管查驗者，為未完成改善。」故可知此條之立法理由為藉連續罰之手段，達成促使公私場所改善污染防制設施之目的，而非懲罰逾期陳報改善之行為。２、空污法第三十六條第二項規定連續罰之立法目的，乃在於藉由連續罰之手段，促使被處罰之公私場所改善其違反空污法之狀態及行為，而僅因囿於行政機關人力之可能不足，而便宜行政機關，將改善完成之舉證責任轉換至公私場所而已。而既然立法意旨僅係將舉證責任轉換，自應允許公私場所舉證證明已完成改善。然空污法第四十六條後段竟又規定逾期未陳報者「視為未改善」而非「推定未改善」，則顯為超過立法理由之立法疏漏，行政機關於適用本條規定為連續罰時，自不應拘泥法條文義而仍應擁有裁量之空間。而非遇有公私場所未依規定期限內陳報改善狀態時，即一體予以懲罰，否則將違反前開立法意旨，造成連續罰顯不具目的之正當性。３、再者，依司法院釋字第二七五號解釋「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」由此項解釋意旨可知，行政機關欲對人民為行政罰時亦需人民因故意或過失違反行政義務，而行政機關雖得因人民單純違反法律作為義務而為處罰，但仍應許人民舉證證明自己並無過失可言，而依前開空污法規定，則因其立法疏失而規定視為未改善，縱原告得證明已確為改善（此亦為被告自承），仍難免於受罰，此等不合理之規定顯已侵害人民之財產權，亦會造成人民於未違反空污法之污染防制規定時，仍須受罰。故依據上開司法院解釋意旨，空污法此等立法設計及精神是否有違反憲法第十五條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」之問題，實值鈞院審酌。４、又，行政機關囿於自身人力不足，即將舉證責任加諸於人民，因非法所不許，然其規定「視為未改善」，造成人民縱依法尋求行政救濟時，其舉證證明未有違反空污法時，權利竟仍遭剝奪，似已侵害人民受憲法第十六條所保障之訴訟權。
５、末查，依據八十八年二月三日公布之行政程序法第七條之規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方式應有助於目的之達成；二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失平衡。」，即一般所指「比例原則」，空污法第四十六條規定顯亦已違反該原則，因該條項之規定對於事實上違反空污法應受罰之公私場所及已改善污染狀態卻漏未申報之公私場所受到相同之連續罰，僅因行政機關自身無人力查證，即造成違法情節不同卻受相同處罰，空污法所訂之連續罰其精神既在於促使原告於期限內改善污染狀態，則若原告已依法於期限內改善，則僅係因其未於期限內陳報，即受與污染相同之懲罰，其「連續罰」手段與「促其改善」間之方法目的顯係欠缺「比例原則」。若以此原則檢視本件行政處分，即可發現被告遲至原告完成改善事實之三個月後始為連續罰處分，並無法達到連續罰督促原告於期限內改善污染之目的，故被告所為之行政處分顯然已喪失其目的性。其採取之方法（等陳報後再核算）並非對人民權益損害最少者（若即時開罰單，則人民受害情形自可減少）；又查立法目的在求改善並非在處罰，則雙方既不爭執原告於期限前已改善完成，但其仍著重處罰，則所造成損害與達成目的之利益顯失平衡。（四）綜上所述，由於空污法之規定似有違憲之虞，原告懇請鈞院依司法院大法官會議審理案件法第五條第二項規定，裁定停止訴訟程序，並將空污法第三十六條第二項規定及同法第四十六條規定之違憲爭議送司法院大法官會議解釋，以杜爭議，並維人民權益。三、退步言之，縱認原告未依規定於期限前陳報，而被告得依空污法對原告為連續罰之行政處分，然竟因被告之怠惰行政，亦造成原告額外之不利益：（一）縱認被告仍得本於空污法而對原告科以罰鍰，惟被告遲至同年十二月十五日始針對原告之遲延陳報作出五項行政處分，分別處以十萬元之罰鍰，亦於法、於理均有違誤。（二）且查，依據鈞院八十一年判字第一六一六號判決，行政機關雖無於公私場所逾期未申報時為催告補正之義務，但對於公私場所之連續罰，自應即時將處罰送達公私場所，始能發生督促改善污染之目的，反觀本件中，被告竟未為任何行為，遲至原告陳報改善後一個月後才突然於同一日開立五張罰單，試問此種連續罰之作法，對於原告改善污染有何助益？又，原告既已改善完畢，其連續罰之目的為何？倘被告稱係為懲罰原告違反期限申報之義務，則顯與該法條之立法目的及理由不相符合。（三）再者，依據鈞院前開判決，鈞院似認公文送達稍有遲延仍可容許，固非無見，惟查本件中，倘被告於改善期限屆滿次日十一月十六日即將連續罰之處分書送出，原告自可立即陳報而免除接連而來之四紙罰單；再退步言，縱因公文書送達稍有遲延，原告亦可免去至少三紙罰單。況本件中，被告並非單純公文送達之遲延，而係於原告陳報改善完成後一個月（十二月十五日）才開立罰單，故行政機關因自身行政作業，未能及時開立罰單，豈能將不利益強加諸於人民？四、又原告必需就被告之說法加以更正，即被告固曾打電話給原告，但絕非被告所言之「改善期限屆滿時（即八十七年十一月十五日）」，而係屆滿五日後即八十七年十一月二十日始來電追蹤，且監督追蹤公私場所改善污染狀態本即為被告之職責，且依此一事實可證明被告根本未能及時發現並追蹤，卻遲至五日後始為此一行為。其實本件中，原告並非推諉遲延陳報之事實，而只不過主張倘被告能善盡行政機關之職責，並於八十八年十一月十六日即針對原告未依期限陳報一事以行政處分對被告為行政罰時，由於原告早已完成改善，自可於當日補正此一未陳報改善完成之程序問題，進而可避免因被告怠惰行政所產生原告公司不利益之擴大，再由前揭行政程序法第七條第二款之規定觀之，被告若能考量比例原則，採取對人民損害最小之方式，則人民當無怨言。具體言之，被告若能即時（即未陳報改善之次日）對原告發出第一份連續罰之處分書，則原告無庸再蒙受接連四紙高達四十萬元罰鍰之處分，故其處分顯有違法不當之處。
五、綜上所述，被告之處分顯有違誤，訴願及再訴願決定亦未能詳查上情，亦有違誤，懇請鈞院明鑑，判決撤銷原處分及一再訴願決定，以維權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告在高雄縣○○鄉○○○路○號，設立中美和石油化學股份有限公司高雄廠，從事石化原料製造，被告所屬環境保護局於八十七年七月七日上午前往查核，針對該廠排放管道（Ｐ１０３）進行臭味濃度採樣，採樣全程皆依環保署所公告之採樣程序進行，並有該廠人員全程陪同確認，除當場填製「高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單」，並依環保署七十七年一月九日環署檢字第○七三九五號公告之檢測方法進行「三點比較式嗅袋法」測定臭氣濃度，結果臭氣濃度值為一七三七八，暨被告排放管道空氣污染物檢驗結果報告，業已超過舊固定污染源空氣污染物排放標準─臭氣或厭惡性異味（高度十八～三十ｍ）臭氣濃度管制標準（濃度九○○○），遂依法開立八十七年八月七日高縣空污處字第一四三七號處分書，而以八十七年八月十五日府環二字第一六一五六○號函送達原告收執，限於八十七年十一月十五日前改善完妥並符合排放標準在案。惟改善期限屆滿，原告並未依法提報符合排放標準之證明文件報請查驗，而遲至八十七年十一月二十日始向被告提報改善完成報告，故依行為時空污法第三十六條第二項暨同法施行細則第四十條第一款規定裁處。二、按行為時空污法施行細則第四十條第一款：「本法第三十六條．．．所稱屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，其處罰之起算日依左列規定：一、未依本法及其相關規定於期限屆滿前檢具證明文件申報完成改善者，自其改善期限屆滿之翌日起算。．．．」同法第四十一條第一項：「公私場所於本法第三十六條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具依本法及本細則所定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開立處分書。」原告於八十七年十一月二十日檢具符合排放標準之證明文件報請查驗，經被告於八十七年十二月四日至現場採樣，查驗結果尚符合排放標準。故依上述規定，被告自改善屆滿翌日起裁處按日連續處罰，並自證明文件送達主管機關之翌日且查驗符合規定止，停止按日連續處罰（即八十七年十一月十六日至同年月二十日），依法並無不合。三、原告指稱Ｐ１０３排放管道經檢測不合格即進行改善並於八十七年八月二十一日委請工研院化工所進行官能測定，臭味濃度已符合排放標準，且已向環保局局長及承辦人員口頭報告過，應已符合提報改善之要求乙事。行為時空氣污染防制法第三十六條規定：「公私場所違反第十一條第一項．．．依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰．．．」，同法第四十六條規定「公私場所未於依第三十六條第二項．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」故依第四十六條之規定，係指無論污染源於改善期限內確實完成改善或停工未操作，均應於改善期限內檢具事證，向主管機關報請查驗，始符合法定程序。原告自稱於八十七年八月三十一日已改善完成並向相關人員口頭報告，並不符合前述規定（檢具事證），故被告依法按日連續處罰，於法並無不合。原告全力配合相關污染改善措施以符合環保法令規定，惟因一時疏忽遭受處分，雖情有可原，但依法仍得接受處分。
四、原告指摘被告未為任何行為，遲至原告陳報改善一個月徨才突然於同一日開立五張處分書；又指稱倘被告於改善期限屆滿次日（八十七年十一月十六日），即將連續處罰之處分書送出，原告自可立即陳報而免除接連而來之四張罰單乙事，此顯有誤導裁決委員之判決及不了解行政作業程序。原告先前於訴願書中均表示已於八十七年八月三十一日委請工研院化工所進行官能測定臭氣濃度檢測；旋又於八十七年九月六日委請富台工程公司加高排放管道．．．。可見原告對Ｐ１０３排放管道排放臭味濃度是否符合管制標準仍沒有十足把握。依行為時空氣污染防制法第四十六條：「公私場所未於依第三十六條第二項『檢具』符合排放標準或其他規定之證明文件．．．視為未完成改善。」故原告如未提出改善完成報告，主管機關豈知原告已改善完成。且原告於改善屆滿時，被告人員即已電話追蹤其改善情形，否則原告又豈止五張罰單；又如依原告所稱於改善屆滿翌日起即連續開立按日處罰送達原告乙事，行政機關那能對未確定事情開立行政處分。故被告於原告陳報完成改善（於改善期限外）並查驗符合排放標準後，核算逾期日數，始開立處分送達原告收執，依法並無不合。五、綜上所述，原告提起本件行政訴訟，顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「公私場所違反第十一條第一項所定之排放總量及濃度者，．．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。．．．依前項處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．」「公私場所未於依第三十六條第二項．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向原處分機關報請查驗者，視為未完成改善。」行為時空氣污染防制法第十一條第一項、第三十六條及第四十六條分別定有明文。又「固定污染源空氣污染物排放標準」規定，現行臭氣或厭惡性異味（高度十八至三十公尺）臭氣濃度管制標準為九○○○。本件被告於八十七年七月七日上午十一時三十分許，派員至原告工廠排放管道Ｐ１０２及Ｐ１０３採樣進行臭味濃度分析，經六位嗅覺判定員依官能測定方法進行聞臭，判定Ｐ１０３排放管道臭氣濃度為一七三七八，超過法定排放標準（九○○○）（高度十八至三十公尺），由被告據以裁處十萬元罰鍰，並通知限於八十七年十一月十五日前改善完妥，即應於期限前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，否則視為未完成改善，將依法自屆期翌日起裁處按日連續處罰。原告未依限於八十七年十一月十五日前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，被告乃自改善期限屆滿翌日起（即八十七年十一月十六日起）執行按日連續處罰至八十七年十一月二十日（原告向被告函報改善完成日）止，每日各處十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟。主張：原告已在被告所定期限前自行完成改善，為被告所不否認，則被告據以對原告公司科以連續罰之基礎已不復存在，則原處分是否允當，顯有可疑。又由於空污法第三十六條第二項及第四十六條之規定似有違憲之虞，原告懇請鈞院裁定停止訴訟程序，並送司法院解釋，以杜爭議，並維護人民權益。退而言之，縱認原告公司未依規定期限前陳報，而被告得依空污法對原告為連續罰之行政處分，然竟因被告之怠惰行政，遲至原告公司陳報改善後一個月後才突然於同一日開立五張罰單，除有違鈞院八十一年判字第一六一六號判決意旨，違反比例原則及憲法第十五條、第十六條，亦造成原告公司額外之不利益，故其處分顯有違法不當之處云云。經查，本件原告工廠排放臭氣，經被告於八十七年七月七日上午派員於排放管道Ｐ１０２及Ｐ１０３採樣進行臭味濃度分析，依「臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法」之方法，判定Ｐ１０３排放管道臭氣濃度為一七三七八，超過法定排放標準（九○○○），被告即據以裁罰，並通知限於八十七年十一月十五日前應檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，否則視為未完成改善，將依法按日連續處罰之事實，為兩造所不爭執，並有高雄縣環境保護局事業廢棄稽查紀錄工作單、高雄縣環境保護局排放管道（周界）空氣污染物檢驗結果報告、台灣省高雄縣政府八十七年八月十五日八七府環二字第一六一五六○號函影本附於原處分卷可稽。被告因原告屆期未依限檢具符合排放標準，或其他規定之證明文件報請查驗，被告乃自改善期限屆滿翌日起即八十七年十一月十六日，執行按日連續處罰至原告向被告函報改善完成日即八十七年十一月二十日止，每日各裁處十萬元罰鍰，揆諸首揭法條規定，並無不合。又依首開行為時空污法第四十六條規定「公私場所未於依第三十六條第二項．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」故依第四十六條之規定，係指無論污染源於改善期限內確實完成改善或停工未操作，均應於改善期限內檢具事證，向主管機關報請查驗，始符合法定程序。且依該法條之規定，其未於期限屆滿前檢具文件報請查驗者，「視為」未完成改善，乃法律之擬制規定，不能以其他事證予以推翻，是故原告縱於八十七年八月三十一日已改善完成，惟因疏於報請查驗，僅以口頭報告，並不符合上開檢具事證之規定，依法仍應視為未完成改善，被告據以執行按日連續處罰，自無違誤。又空污法第四十六條規定，乃係為基於增進公共利益或公眾福祉之必要性所為之規定，以促使污染者能迅速改善污染狀態，並無違比例原則。再被告並無催告違規事業報請查驗之義務，則被告處分書送達之早遲，對原告所受按日連續罰鍰之處分，並不影響，自無違誤之可言。所舉本院八十一年度判字第一六一六號判決，亦採相同之見解，尚難據為有利原告之認定。從而，被告依行為時空污法第三十六條第一項裁處，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，亦無違憲法第十五條、第十六條之規定。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。又原告聲請裁定停止訴訟程序，並送司法院解釋，惟法律規範已臻明確，核無必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 蔡 進 田法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十三 日