最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三三九一號
再 審 原告 正傳有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 郭惠吉 律師
孫建國 律師再 審 被告 臺北市政府代 表 人 馬英九右當事人間因出版法事件，再審原告對本院中華民國八十四年八月三十一日八十四年度判字第二一三七號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實緣再審原告於民國（以下同）八十三年出版之「性的魔力」一書，因部分圖片裸露女性乳部，男女做愛行為，姿態誨淫，涉及妨害風化，經再審被告依據行為時出版法規定，以八十三年十月二十四日府新一字第八三○七○二五一號處分書禁止出售及散佈並扣押其出版品。再審原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回。循序提起行政訴訟，經本院八十四年八月三十一日八十四年度判字第二一三七號判決（以下稱原判決）駁回。再審原告以本件原判決有修正前行政訴訟法第二十八條第十款「當事人發見未經斟酌之重要證物者」等再審事由，對之提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按當事人對於行政法院之確定終局判決發見未經斟酌之重要證物，即得對之提起再審之訴。所謂「發見未經斟酌之證物」者，係指該項證物在前訴訟程序中即已存在，而當事人不知其存在，現始發現者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限（行政法院六十二年判字第七三六號判例）。本件再審被告所屬機關即臺北市政府新聞處（下稱市新聞處）未依法定程序召集「協調執行會報」，所為查禁系爭書籍之行政處分，顯屬違法，而損害再審原告之權利，是再審原告自得以發見未經原判決斟酌之證物為由，提起再審之訴。二、依出版品管理工作處理要點（以下稱工作要點）第三條㈡規定：「協調執行會報屬於省（市）政府新聞處，由省（市）政府新聞處、警務處（警察局）、教育廳（局）、社會處（局）、法務部調查局省（市）調查處等單位人員組成之。由省（市）新聞處長任召集人，由省（市）新聞處負秘書業務。」（此亦經司法院大法官會議釋字第二九四號解釋肯認）可知協調執行會報應由市新聞處、警察局、教育局、社會局、市調處等單位人員組成之，並負責出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項，而市新聞處僅負責秘書業務，而無獨立督導、執行出版品審核事項之權限（工作要點第六條㈡）。上開工作要點第三條㈣並規定：「在直轄市由協調執行會報兼辦執行小組業務」。即關於工作要點第六條㈢執行小組負責之取締、查察或「其他有關事項」均由協調執行會報組成人員統籌兼辦。而依行政院新聞局七十六年九月四日銘版二字第一一○○九號函釋：「出版品管理工作處理要點第六條第三款『其他有關事項』係指地方主管官署，依出版法及施行細則所定應由地方主管官署處理之事項」。即執行小組之任務，包括依出版法施行細則第二十九條所定應由地方主管官署負責「審查」出版品內容之事項。質言之，在臺北市應由協調執行會報「合議」「審查」出版品之內容。三、惟查市新聞處自解嚴後已不再召開「協調執行會報」，且協調執行會報亦未曾合議審查出版品之內容（市新聞處於八十七年十月三日寄出，原告同月八日收訖的八十七年十月二日北市新一字第八七二一○三○二○○號函參照）。乃再審被告所屬機關市新聞處未召集協調執行會報（兼辦執行小組業務），以合議審查系爭書籍之內容，其所為禁扣之處分，顯然違法致損害再審原告之權利，應予撤銷。即自市新聞處八十七年十月二日北市新一字第八七二一○三○二○○號函（下稱系爭函令）可知，市新聞處並未成立「協調執行會報（兼辦執行小組業務）」，亦無審議會報之會議召開（工作要點第五點），亦未經市警察局、市教育局、市社會局、市調處等等機關參與審查，更未會同前揭機關督導、執行系爭書籍之出版，即斷然查禁系爭書籍，顯然違反上開處理要點，而屬違法。則系爭函令自屬行政法院判決確定前「未經斟酌之重要證物」，故再審原告得自知悉再審理由時（即八十七年十月八日）起算之三十日不變期間內提起再審之訴。四、茲再補充理由如后：㈠再審被告辯稱「出版品管理工作處理要點」係以行政命令發布，不得牴觸「臺北市政府新聞處組織規程」（下稱市新聞處組織規程」職務分工規定，且行政院新聞局所為該要點第六點第三款第五目「其他有關事項」之解釋應無拘束下級機關效果等語，惟查：１、「市新聞處組織規程」第三條固規定臺北市政府新聞處第一科掌理出版事業之登記、管理及輔導等事項，惟值得注意的是第一科僅係掌理「出版事業」之管理，而非「出版品內容」之審查，亦即通觀「市新聞處組織規程」，僅規定各所屬機關及科室之編制、職掌以及內部行政事務之劃分，並未涉及有關人民權利義務之實質規範條文，而真正關涉「出版品內容」審查之人民權義等法規，僅規定在出版法施行細則第二十九條及「出版品管理工作處理要點」，且上揭二法令均為行政院新聞局主管之法令，職故「出版品管理工作處理要點」與「市新聞處組織規程」實際上並不相牴觸。２、次按行政院新聞局所為「出版品管理工作處理要點」第六點第三款第五目「其他有關事項」之解釋係屬「解釋性行政規則」，乃機關相互間或上級機關對下級機關之表意行為，屬抽象及一般性規定之性質，並非對個案所為之具體指示，更由於涉及人民之權利義務，亦得作為行政法之法源依據。是以法源位階而言，下級機關之下位規範理應受上級機關上位規範之拘束，即對內部機關應產生「行政自我拘束原則」，是再審被告所辯顯無可採。㈡其次再審被告辯稱，系爭出版品是由臺北市政府新聞處出席中央審議會報人員攜提會報決議，再經行政程序作成處分，行政權責為行政院新聞局等語，實再審被告所辯顯違出版法制之權限劃分，為卸責之詞，爰述之如下：１、依據省縣自治法之規定，省新聞事業、縣（市）新聞事業，分別為省、縣（市）之自治事項（參照該法第十二條第二十六款、第十三條第二十六款）；直轄市自治法亦規定市新聞事業，為直轄市自治事項（參照該法第十一條第二十七款）。此際所言之「新聞事業」，自包括出版事項之規制。蓋揆諸出版法之內容，該法第六章有關行政處分之規定，僅於第四十條第二項有關「定期停止發行處分」、第四十一條第一項有關「撤銷登記」以及第四十三條第一項有關「禁止進口」等部分之規定，有提及行政院新聞局；其餘之行政處分（主要是出版法第三十七條至第三十九條所規定之警告、罰鍰以及禁止散布或扣押等處分），解釋上均應屬地方政府之權責。尤其出版法施行細則第二十九條，並明示「出版品之內容應由地方主管官署負責審查」，更可進而確認－有關出版品的行政管制，有部分屬於地方自治團體的自治事項（法律賦予的自治事項）。乃中央負責出版品審議之部分只限出版法第四十條第二項、第四十一條第一項、第四十三條第一項及第二十三條獎勵、補助之審定（出版法施行細則第二十四條），其餘之審議應由地方主管官署負責，是被告辯稱「對處分標準有疑問之出版品，由中央負責出版品審議，地方負責對決議違法出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項」等語，容有違誤。又上揭出版法施行細則第二十九條所指「地方主管官署」，依出版法第七條規定：「本法稱主管官署者，在中央為行政院新聞局，在地方為省（市）政府及縣（市）政府）。」乃在臺北市即指臺北市政府，此亦為行政院新聞局所是認（（八七）建版二字第一八○九○號函，職故臺北市政府依出版法及其施行細則有權對內容涉及違反出版法之出版品逕予審處，此為中央與地方權限劃分，保障地方自治原則，先予陳明。２、是以依出版法施行細則第二十九條規定：出版品之內容應由「地方主管官署」負責「審查」，在臺北市即由臺北市政府負責審查，如發現出版品之內容違反出版法第三十二條至第三十五條之禁載或限制事項者，應即依法處分，並「副知」其他地方政府及行政院新聞局，亦即行政院新聞局依「職權劃分原則」僅為「副知」單位，而非審查出版品內容之主管機關。而行政院新聞局為發揮統合力量，有效執行出版品之管理工作，因而有「出版品管理工作處理要點」（下稱該要點）之訂定，依該要點第二點在臺北市應成立「出版品協調執行會報」（下稱協調執行會報）兼辦執行小組業務（釋字第二九四號解釋），該協調執行會報係由臺北市政府新聞處、警察局、教育局、社會局、法務部調查局臺北市調查處等單位人員組合，由臺北市政府新聞處長任召集人，由臺北市政府新聞處負秘書業務（參該要點第三點），又由於該要點第三點第四款規定，在直轄市（本件指臺北市）由協調執行會報兼辦執行小組業務，是依該要點第六點第三款第五目，協調執行會報之任務，包括依出版法施行細則第二十九條規定審查出版品之內容，亦即原應由地方主管官署即臺北市政府負責出版品內容之審查工作，依權責分工而言，係指由臺北市政府新聞處處長召開協調執行會報會議（該要點第三點第二款第五點）兼辦執行小組工作，負責臺北市轄區內出版品內容之審查，同時依據法令取締違法出版品（參該要點第六點第三項第二款），並對違反出版法事件，由臺北市政府予以行政處分（參該要點第四點），並副知其他地方政府及行政院新聞局。是協調執行會報有其一定之職責，不容再審被告咨意破壞規定，而由該各成員聯繫建議違反出版法事件改由平日溝通，必要時再開臨時會方式辦理，使該會報僅成為按期召開之年度檢討會。乃行政處分之作成，依前所述有其一定之踐行程序，尤其對再審原告出版品為禁止出售及散佈並扣押其出版品之行政處分，為負擔性行政處分，限制人民之權義，應有行政法上「法律保留原則」之適用，司法院大法官議決釋字第三一三號解釋「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」即明揭「法律保留原則」之意旨。是若果如再審被告所辯「出版品之行政處分並無逐件審查之要求」，豈非違反行政法上「法律保留」、「依法行政」原則﹖㈢末查，再審被告辯稱大法官會議釋字第二九四號解釋已明白釋示「憑新聞處核發之識別證，得檢查違法出版品外，不可為法所不許之檢查行為，亦即協調執行會報成員僅能執行確定之違法出版品外，不可為法所不許之檢查行為，亦即該會報成員僅能執行確定之違法出版品，不得越矩」等語，惟查：該釋字二九四號之理由書明揭：「本件僅就發給工作檢查證部分而為解釋，關於出版品管理之其他事項，不在解釋範圍之內」，是再審被告扭曲大法官會議解釋意旨，並謂「協調執行會報成員僅能執行確定之違法出版品」，顯有違誤。五、綜上，依「中央與地方」、「出版法制」權限劃分原則及出版法、出版法施行細則第二十九條、出版品管理工作處理要點、大法官會議釋字第二九四號解釋，均已明定出版品之內容應由地方主管官署（在臺北市即指臺北市政府）成立協調執行會報，兼辦執行小組業務，負責審查內容是否違法，再審被告未踐行此程序而為行政處分，該處分自有瑕疵，非適法行為（行政法院三十七年字第四號、五十三年判字第一三七號判例參照）。為此請判決廢棄原判決，撤銷一再訴願決定及原處分等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、按出版法第七條規定：「本法稱主管官署者，在中央為行政院聞局，在地方為省（市）政府及縣（市）政府。」復查依據八十一年修正發布之「臺北市各級組織及實施地方自治綱要」第十九條規定制定之「臺北市政府組織規程」第六條第一項第十五款規定本府設新聞處。並依同條第二項訂定臺北市政府新聞處組織規程，於第二條規定：本府新聞處置處長，承市長之命綜理處務，並指揮監督所屬機關及員工．．．第三條第一款規定：第一科掌理出版事業之登記、管理及輔導等事項。依前述規定本府新聞處為首長制，處長承市長之命負綜理處務，並指導監督所屬機關及員工，依法負責本市出版事業之登記、管理、輔導工作，並負行政責任，出版法所稱地方主管官署。該處對本市違法出版品依法管理，為法定權責。查系爭出版品由本府新聞處定期或臨時召集協調會報討論。由於本府執行出版品管理機關配合良好，加以解嚴後各機關業務專業化，警察局除遇案依權責查察出版品，轉請本府新聞處酌辦外，另指派一小隊警力及裝備，專責配合新聞處各項取締違法工作，而市調處對出版品管理重點已著重於著作權方向，涉出版法者均配合本府新聞處處理，復依前揭要點第三點第二款規定，協調執行會報討論事項依法屬新聞處主政範圍，成員依其權責分工執行，致各成員建議取締違反出版法事件改由平日溝通，必要時再召開臨時會，故該會報僅按期召開年度檢討會。㈡按出版品管理工作處理要點第六點之規定：行政院新聞局召集者名為「出版品審議會報」，負責出版品之審議．．．，在地方為「協調執行會報」，負責出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項。即對處分標準有疑問之出版品，由中央負責出版品審議，地方負責則對決議違法出版品審檢之督導、協調、支援及執行事項。日常運作上，中央「審議會報」議決者，地方由新聞處協調聯繫教育局、社會局、警察局、調查局等機關，配合執行各項出版品管理工作，定期會、臨時會僅作管理工作之檢討，及布達已處分之出版品請各機關配合執行（檢陳該會議紀錄乙種），從未合議審查出版品之情事，再審原告認為「審（認）檢（視）」是否為違法出版品工作為出版品審議權，實屬對該要點之誤會。況出版法及相關法規或前揭要點均未規定，「協調執行會報」有合議審查違法出版品之權，相反的前揭要點第七點第二款明確規定，出版品有違反出版法規定之嫌疑者，得供閱、購買方式「送請當地新聞主管機關審處」，明定違反出版法規定之出版品審議處分權，屬地方新聞主管機關。系爭出版品已經行政院新聞局審議會報決議，應著如上處分，再經本府新聞處依行政程序決定，處分程序已符客觀、慎密要求。㈢大法官會議釋字第二九四號解釋已明白解釋，出版法「．．．第三十六條至第四十三條規定，出處出席中央審議會報人員，攜提會報決議，再經行政程序作成處分並副知行政院新聞局備查，行政權責為行政院新聞局、行政院所認許、並承大院審理判決在案。二、再審原告辯稱：本府未依行政院新聞局訂定之「出版品管理工作處理要點」規定，合議審查其出版品「性的魔力」乙書即予以行政處分，有違法之嫌。並節錄該要點部分規定，及行政院新聞局對該要點有關「其他有關事項」之詮釋，並以該要點經司法院大法官會議釋字第二九四號解釋不違憲，認定其具法律位階，本府不依該要點規定合議審議為違法而申請大院再審。三、惟查：㈠依前揭規定本府為出版法之地方主管機關，因設官分職劃歸本府新聞處掌理並負行政責任。查前揭要點第二點規定本府成立出版品協調會報，並依第三點第四款規定兼辦執行小組業務，復依第五點規定應定期召開會議，必要時得召開臨時會。依此規定出版品之行政處分並無逐件審查之要求，再依第四點後段規定：「．．．各級主管機關對於違反出版法事件，予以行政處分，應嚴格遵照有關規定，各依其職責，執行執務，不得逾越。」所稱各依職責執行職務，指該會報為任務分組之組織，執行查案違反出版法事項，應嚴格遵照有關規定，乃因教育局、社會局等非出版法主管機關，係職司社會教育及學校教育機關，所屬機關龐大，由其負責所屬機關所價購之出版品為審檢之督導、協調、支援及執行事項職責，以杜絕違法出版品流入社教機關。警察局、調查局職司風紀，對違法出版品負取締責任。唯為符合憲法保障出版自由之精神，大法官會議釋字第二九四號解釋，對協調會報成員執行工作之範圍已作解釋，限制不得為法外之檢查，乃法治原理應然解釋。本府新聞處依法管理本市出版品，組織協調執行會報，若執行上有困難時依該要點規定，出版品如有違反本法規定情形，主管官署得為警告、罰鍰、禁止出售散布、進口或扣押沒入、定期停止發行、撤銷登記等行政處分。而出版品登載事項之內容，牽涉甚廣，行政院新聞局為執行上述法律規定，乃於中華民國七十六年七月二十二日以（七六）銘版字第○九二二五號函發布『出版品管理工作處理要點』其中規定，直轄市成立出版品協調協行會報，兼辦執行小組業務，以市政府新聞處長為召集人，印製工作檢查證，交由市政府所屬新聞處、警察局、教育局、社會局等單位所組成執行小組之人員，以執行出版品管理工作時，識別身分之用，非謂憑此檢查證即可為法所不許之檢查行為。此部分規定，並未逾越執行程序範圍，不生牴觸憲法問題。．．．」依前開解釋憑新聞處核發之識別證，得檢查違法出版品外，不可為法所不許之檢查行為，亦即該會報成員僅能執行確定之違法出版品，若法無規定其具有審查或檢查職責之成員，得審檢已依法處分之出版品外，不得越矩。按此解釋行政院新聞局所為該要點第六點第三款第五目「其他有關事項」解釋，應無拘束下級機關效果。復依憲法第一百七十二條規定，該要點係以行政命令發布，不得牴觸前揭組織規程職務分工規定，況該要點僅作依權責任務分工，及工作內容規定，執行工作必須依據該要點第七授權新聞處負秘書作業、執行本市出版品審檢各機關之督導、協調、支援及執行事項。無明定違法出版品須經協調執行會報審議。綜上所述，再審原告之訴為無理由，請判決駁回再審之訴等語。
理 由按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項（相當於修正前行政訴訟法第二十八條）所列各款情形之一者，始得為之，而該條第十款所謂發見未經斟酌之重要證物者，係指該證物在前訴訟程序中即已存在而當事人不知其存在，現始發現者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限，亦經本院六十九年判字第七三六號著有判例。又按出版品不得為觸犯或煽動他人觸犯妨害風化罪之記載，為行為時出版法第三十二條第三款所明定。違反上開規定者，依同法第三十九條第一項第三款規定得禁止其出售及散布，必要時並得予以扣押。又凡出版品內容記載足以誘發他人性慾者或強調色情行為者或人體圖片刻意暴露乳部臂部或性器官，非供學術研究之用或藝術展覽者；或刊登婦女裸體照片，雖未露出乳部、臂部或性器官，而姿態淫蕩者；或雖涉及醫藥衛生保健，但對性行為過分描述者，依出版品記載觸犯或煽動他人觸犯行為時出版法第三十二條第三款妨害風化罪之衡量標準，復經行政院新聞局八十一年二月十日（八一）強版字第二二七五號函訂有案。本件再審原告於八十三年出版之「性的魔力」一書，再審被告以其部分圖片裸露女性乳部，男女做愛行為，姿態誨淫涉及妨害風化，乃依首揭行為時出版法規定予以禁止出售及散佈，並扣押其出版品之處分，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經本院判決駁回其訴，原判決係以：「㈠再審原告所發行之「性的魔力」一書，其中第十八頁至二十二頁「男、女性器官」、第七十四頁至七十六頁「手淫」、第七十八頁至七十九頁「刺激男、女」、第八十頁至八十二頁「口交」、第七十頁至七十四頁「按摩」、第八十三頁「肛門刺激」、第一四五頁「肛門插入」第一○六頁至一四四頁「做愛姿勢」等所刊載之內容盡情描述男女性行為，甚至非正常之性行為或刊登女性乳部、腎部之裸露片或淫蕩之姿態，顯有妨害風化之情形，均已違反限制記載之範圍。㈡出版品是否有觸犯妨害風化之情節，因各國風俗習慣之不同、倫理觀念之差距而異其認定標準，再審被告就首揭行為時出版法第三十二條第三款所為之詮釋，即衡酌我國目前之習俗觀念而成。再審原告所發行之系爭「性的魔力」一書，部分之圖片及文字說明均足以誘發他人性慾，與傳送正當之性知識與性教育無關。無論其是否有購買版權並聘請專家學者審稿推薦，或如所訴所用之圖片皆與原文書籍相同，皆為對文字內容為適度表達所必需云云，仍無解於應負行為時出版法限制記載之責任。再審被告因認再審原告將此等圖片精印於出版品，公然散佈出售，影響社會善良風俗甚鉅，情節非屬輕微，依行為時出版法第三十九條第一項第三款之規定予以禁止出售及散佈並扣押其出版品，乃主管機關為管理出版品所為之必要處分，為依法行政之行為。㈢系爭「性的魔力」一書封面雖標有「限滿十八歲訂購」文字，惟再審原告將之公然陳列販售，或利用郵政劃撥方式促銷，其欲達到廣泛銷售之目的至為顯然。該限購之標示，不足為其內容無觸犯妨害風化之論據，又本院八十四年度判字第一一一六號判決，並未編為判例，尚無拘束之效力。㈣刑事判決與行政處分，原可各自認定事實，再審被告為出版業之地方主管機關，其對再審原告違反行為時出版法之事實，自得依其所得證據，逕為認定，不受刑事判決之拘束。而首揭行政院新聞局函釋，係主管機關依職權對行為時出版法第三十二條第三款規定所作之執行標準，既與法律規定之意旨並無違背，自得予以適用等理由而駁回再審原告之訴，經核認事用法均妥適。再審原告復以出版品之內容由地方主管官署成立協調執行會報，兼辦執行小組業務，負責審查內容是否違法，再審被告未踐行此程序，即未依法定程序召集協調執行會報，以合議審查系爭書籍內容，便逕為禁扣之處分，顯有違誤，為其再審之理由。然查再審被告為行為時出版法之地方主管機關，再審被告所屬新聞處負責協調再審被告所屬教育局、社會局、警察局等單位配合執行各項出版品管理工作，成立協調執行會報，定期或臨時召開會議，以便協調檢討，並非由協調執行會報未合議審查出版品是否違反行為時出版法，系爭出版品由臺北市政府新聞處派員出席行政院新聞局召開之審議會報，由行政院新聞局召集之「出版品審議會報」負責出版品之審議，並非由再審被告逕為查扣之處分，故再審原告所稱系爭出版品未經審議，由再審被告逕為查扣之詞，尚不足採。退一步而言，縱令斟酌再審原告上開主張亦不足以受較有利益之裁判，核與發見未經斟酌之重要證物之要件不合，尚難認原判決有再審之事由。綜上所述，再審原告之再審意旨經查並無理由，應予駁回。
據上論結，本件再審原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第三條、行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十九 年 十二 月 四 日