最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三三九二號
原 告 甲○○
乙○○被 告 臺北市政府地政處代 表 人 宋樂舉右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國八十七年九月二十二日台內訴字第八七○四九九八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣臺北市政府辦理基隆河中山橋至成美橋段河道整治工程及開發新社區，需用蔡九母（徵收前已死亡）所有坐落臺北市○○區○○段一小段一○九地號等十三筆土地，經報奉行政院八十一年九月二十四日台內地字第八一八六二二一號函核准實施區段徵收，被告乃據以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收。原告二人及其他繼承人計二十五人委由代理人黃晶綬於公告期間內，即八十一年十一月十三日以書面向被告申請發給抵價地，經被告受理後，函請於限期內補正完竣，逾期不補正或未照補正事項完成補正者，則改發現金補償。嗣原告及其他繼承人計二十五人，以繼承人眾多，辦理抵價地之申請，有窒礙難行之處，乃於八十二年六月十日函請被告改發現金補償，被告旋以八十二年七月二十九日函檢還申請抵價地之相關文件，並請備齊有關文件以憑辦理現金補償。嗣其他繼承人蔡張煉等二十七人先後於八十二年九月、十月間，二次向被告申請依土地徵收法令補充規定九、（四）規定領取其應繼分補償費。原告雖於八十二年九月間具函提出異議，並請求依法辦理提存，惟數日後，又以為免使各繼承人法定權利蒙受損失等為由，撤銷前開異議。嗣原告於八十三年三月二十六日再次具函指稱渠等對其他繼承人究否為合法繼承人及其應繼分有所爭執，要求全數提存地價補償費。而其他繼承人蔡張煉等二十七人亦於八十三年五月二日再次具函申請依土地徵收法令補充規定九、（四）規定具結單獨領取其應繼分，被告為免本案補償費之發放懸而未定，致影響區段徵收時程，遂以八十三年五月九日北市地五字第○八八六七號書函通知原告，如欲提存補償費，應於文到十五日內，檢送向司法關機起訴請求裁判之證明文件，俾便辦理提存作業，否則將依前揭土地徵收法令補充規定辦理。原告不服，提起訴願，被駁回，乃提起再訴願，經內政部以被告據以辦理之前開土地徵收法令補充規定九、（四）業已停止適用，從而被告否准原告辦理提存之請求，自有未合，乃以八十三年十一月二十四日台內訴字第八三○四四五八號再訴願決定：「原決定原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」經被告重為處分結果，以八十三年十二月十二日北市地五字第三七九四六號函復原告略以：「．．．三、本案台端所請提存地價補償費乙節，本處已．．．函請蔡張煉等人之代理人黃晶綬先生限文到三十日內依前述規定補正，逾期將依法提存法院。」嗣蔡張煉等人並未於限期內補正，被告乃將全數地價補償費以八十四年度存字第三一八五號提存書向台北地方法院提存所辦理提存。嗣其他繼承人劉璋銘等二十五人以本繼承案應繼分有爭議且於法院訴訟中，恐非短時間內所能解決，為免日後喪失領回抵價地之權利等由，乃向被告陳情撤銷上開提存處分，改以公司共有方式發給抵價地，經被告研析，如以公同共有方式發給抵價地，並無損於原告二人之權益，乃於八十五年五月十三日經專案簽奉市長核可後，撤銷上開地價補償費提存處分，並至臺北地方法院提存所取回該補償費，改以繼承人二十七人公同共有方式發給抵價地，並以八十六年二月四日北市地五字第八六二○三八三八○○號函核准發給原告及其他繼承人計二十七人抵價地證明書。原告對之並未提出異議，直至被告以八十六年十月三日北市地五字第八三二三○○四八○○號公告抵價地分配成果圖冊時，始於八十六年十月二十二日以依蔡九母生前所立之承諾書所載，系爭土地應歸原告二人及蔡水勝所有，並非被告所稱繼承人為二十七人等由提出異議，經被告以八十六年十月二十八日北市地五字第八六二三一八七九○○號書函復原告略以，該處以全體繼承人公同共有名義發放抵價地，並無損及各繼承人間之權益，至本案應繼分之爭議，仍請自行循司法途徑解決云云。原告不服，復於八十六年十一月四日向被告請求暫停點交抵價地及發放權狀，被告以八十六年十一月二十五日北市地五字第八六二三二九一○○○號書函否准原告之請求。原告不服，一再訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、緣本案被繼承人蔡九母所遺臺北市○○區○○段一小段第一○九號等十三筆土地，前經原處分機關臺北市政府地政處於民國八十一年十月十五日公告區段徵收在案，並依規定以現金補償。惟蔡九母於三十五年十月十一日去世，且生前曾就系爭遺產土地訂立承諾書，嗣後各繼承人因繼承權利爭執不休，是否有繼承權，繼承應繼分多寡，或因歸扣而造成權益之消滅，或因擅自處分產而造成權利之取得或喪失，各有主張，故數十年來權益不明，官司不斷，致為領取系爭地價補償費無法取得協議，原告遂函請原處分機關依法辦理提存，俟各繼承人權利義務理清時，再依法向法院提領，合法妥適，惟原處分機關並不願依法辦理，嗣經原告提起行政救濟，案經再訴願決定，責由原處分機關辦理提存手續。原處分機關依確定之再訴願決定以八十四年度存字第三一八五號完成徵收程序，全案應已確定，豈料原處分機關竟於八十五年十月十五日函稱原提存錯誤，應予撤銷改為發給抵價地，且以繼承人二十七人為公同共有名義登記為受配土地所有權人，無視於確定案件之確定力，任意變更。又無視事實上之錯誤，一意弧行，任意裁定原告等二十七年為所有權人，實非依法行政，洵無可取。二、按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」為訴願法第九十五條前段（修正前第二十四條）所明訂。本件徵收補償案件，原處分機關已依再訴願決定意旨辦理提存完成徵收程序而告確定。更因土地法第二百三十五條規定被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。是原處分機關完成提存手續時，徵收程序即已完成，原土地所有權人即對所有土地無權利義務可言。原處分機關豈可以提存錯誤為理由，撤回提存。再改以補償抵價地之作業？三、次按「公同共有物之處分，及其他之權利行使，應得公同共有人全體之同意。」民法第八百二十八條第二項後段著有明文，且原處分機關八十三年十二月十二日北市地五字第三七九四六號函示為相同之裁定。惟本件不論補償費之領取或抵價地之申領，原告均未為同意，原處分機關違反法律及自行裁示之行政處分，顯亦有違失。四、次查本案被繼承人蔡九母於三十五年十月十二日死亡，迄今尚未辦理繼承登記，依本案系爭土地區段徵收時之登記簿所載仍為蔡九母之名義，原處分機關指蔡九母遺產已由繼承人辦理繼承完竣，無由再以被繼承人名義登記云云，顯為未查明實情。五、原告依法聲明異議所檢送之承諾書，繼承拋棄證明書均有正本在原告手中，隨時可提示。原處分機關均未審酌，竟要求原告提起訴訟確認，反之其他當事人提送之資料，原處分機關即直接查核認定，無提起確認訴訟之必要，其行政行為無一致性及公平性，實有偏頗，難令人信服。六、原處分機關依據不實資料核示以二十七年公同共有辦理登記，原告業已提示相當資料以供查核，且二十七人中曾陳女確已死亡，則與蔡九母死亡未辦理繼承登記，如出一輒，原處分機關一則以曾陳女之繼承未辦繼承登記，仍准以被繼承人名義登記。而蔡九母亦未辦理繼承登記卻硬改成繼承人名義登記，經原告申請以被繼承人名義登記，卻無法准許，究何緣由，原告實大感不解。七、本件原土地所有權人蔡九母所遺臺○○○區○○段○○段○○○○號等十三筆土地，迄今均未辦理繼承登記，嗣於八十一年十月十五日公告區段徵收在案，若依原處分直接登記為繼承人共有，顯有脫避，稅賦及地政機關依法應徵之登記費及依土地法第七十三條第二項之應處罰鍰。是否允當適法，實待斟酌，原告一向奉公守法，不願擔負違法之惡名。原處分機關在未繼承登記前提下，逕以繼承人名義登記為所有權人，則繼承人顯可免除稅賦、登記費及罰鍰，是否適法不無疑問。八、原告業依法於公告期間內以書面提出異議在案，原處分機關逕行否准原告之請求，以函復結案了事，顯未依區段徵收分配結果之異議調處程序辦理，違法情節彰彰明甚。九、綜上所述，原處分顯有違失，訴願決定、再訴願決定更避重就輕，不願對訴理由為裁示，僅概言原處分作業無誤，實為偏頗，故請求將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、按土地法第三十四條之一第一項規定：「共有土地或建築改良物，其處分、變更．．．應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。．．．」；平均地權條例第五十四條第一項規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」第五十五條規定：「依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。領回抵價地者，由徵收機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記並通知土地所有權人。」；同條例施行細則第七十四條規定：「土地所有權人依本條例第五十五條第一項向地政機關申請發給抵價地時，應就其全部被徵收土地應領之補償地價出申請，．．．」，合先說明。
二、關於原告等二人所述本處依確定之再訴願決定以八十四年度存字第三一八五號完成徵收程序，嗣以提存錯誤，改以繼承人二十七人為公同共有名義登記為受分配之土地所有權人，無視於確定案件之確定力，任意變更乙節，查本處依八十三年十一月二十四日台內訴字第八三○四四五八號再訴願決定：「原決定原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」重為處分結果，乃以八十四年度存字第三一八五號提存書向臺北地方法院提存所辦理提存地價補償費。嗣其他繼承人劉璋銘等二十五人以本繼承案因應繼分有爭議且於法院訴訟中，恐非短時間內所能解決，為免日後喪失領回抵價地之權利，乃向本處陳情撤銷上開提存處分，改以公同共有方式發給抵價地，經本處審慎研析，如以公同共有方式發給抵價地，並無損及原告等二人之權益；又本案全體繼承人應領之地價補償費一○六、七四九、三二一元，一經提存後十年內，若無法會同領取時，勢將解繳國庫，同時又喪失領回抵價地之權利，為保障全體繼承人之利益，乃專案簽奉市長核可後，撤銷上開地價補償費提存處分，改以繼承人二十七人共同共有方式發給抵價地，原告等二人所述，諒係誤解。三、關於原告等二人陳稱不論補償費之領取或抵價地之申領，均未為同意，本處違法之行政處分顯有違失乙節，查原告等二人之被繼承人蔡九母係於臺灣光復後死亡（民國三十五年十月十一日），全體繼承人應繼分自應適用我國民法繼承篇之規定，原告等主張繼承人與被繼承人間另有承諾，惟徒言爭議，卻未依法舉證，而本案系爭土地經本處公告區段徵收後，蔡九母之繼承人劉璋銘等二十五人為免喪失領回抵價地之權利即依平均地權條例第五十四條、第五十五條及其施行細則第七十四條規定，檢齊繼承文件陳情以公同共有方式發給抵價地，本處經審慎研析後准予以蔡九母之繼承人公同共有方式領回抵價地，此處分與本處辦理區段徵收前原土地所有權人蔡九母所有之土地並無改變，亦無影響到任何繼承人之權利，故於法並無違誤，亦未損及原告等之權益。四、有關被繼承人蔡九母於三十五年十月十一日死亡，迄未辦理繼承登記，原土地登記簿仍為蔡九母之名義乙節，查系爭土地經本處公告區段徵收後其繼承人等即依平均地權條例第五十四條、第五十五條暨其施行細則第七十四條規定申領抵價地，並經本處以八十六年二月四日北市地五字第八六二○三八三八○○號函核准繼承人公同共有領回抵價地並以雙掛號寄發抵價地證明書（有雙掛號回執可稽），原告等二人於收到以公同共有方式領回抵價地之證明書時，並未提出異議。五、至於原告等二人八十六年十月二十二日申請函附被繼承人生前所立之承諾書及劉謝省等三人拋棄繼承權乙節，因原告等二人提具之承諾書及相關文件為影本，其真偽及效力如何，均非本處所能審認，仍有待司法機關之判決認定。另所述繼承人之一曾陳女確已死亡仍以其名義登記乙節，經查原抵價地申請案附資料並無曾陳女死亡之戶籍記事，且因曾陳女之繼承人亦未向本處申請辦理繼承，本處仍以原告等二十七人公同共有名義發還抵價地，依法並無不合，亦無偏頗事實之情事。六、有關原告等二人所述原土地所有權人蔡九母所遺系爭土地經公告區段徵收依原處分機關直接登記為繼承人共有，顯有脫避稅賦、及地政機關依法應徵之登記規費、罰鍰乙節，查本處以八十六年二月四日北市地五字第八六二○三八三八○○號函核准發給原告等二十七人抵價地證明書時即依內政部八十二年二月五日台內地字第八二○二○三二號函規定函送本案繼承系統表及繼承人、被繼承人之相關資料予財政部臺北市國稅局，據以核課遺產稅事宜；另依民法第一千一百四十七條、第一千一百四十八條規定，繼承因被繼承人死亡而開始，繼承人自繼承開始時，除民法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務，故本案原土地所有權蔡九母死亡，由其繼承人承受區段徵收申領抵價地之權利，自與一般繼承案件變更登記時應繳納登記規費、罰鍰之性質不同，併予敘明。綜上論結，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由
一、按土地法第三十四條之一第一項規定：「共有土地或建築改良物，其處分、變更．．．應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。．．．」；平均地權條例第五十四條第一項規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第十條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」第五十五條規定：「依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。領回抵價地者，由徵收機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記並通知土地所有權人。」；同條例施行細則第七十四條規定：「土地所有權人依本條例第五十五條第一項向地政機關申請發給抵價地時，應就其全部被徵收土地應領之補償地價出申請，．．．」；又土地登記規則第三十一條第一項前段規定：「繼承人為二人以上，部分繼承人因故不能會同其他繼承人共同申請繼承登記時，得由其中一人或數人為全體繼承人之利益，就被繼承人之土地，申請為公同共有之登記。．．．」。二、本案其他繼承人劉璋銘等二十五人申請以公同共有方式發給抵價地，經被告研析結果：原告雖一再主張依蔡九母生前（即昭和十九年間）立下之承諾書所載，系爭土地應歸渠等二人及蔡水勝三人所有，惟其提具之承諾書及相關文件為影本，其真偽及效力如何，均非被告所能審認，仍有待司法機關之判決認定；又上開爭議事項雖已向法院提起確認之訴，惟待司法機關之確定判決，恐非短時間內所能解決，而全體繼承人應領之地價補償費一○六、七四九、三二一元，一經提存後十年內，若無法會同領取時，勢將解繳國庫，同時又喪失領回抵價地之權利，被告基於保障全體繼承人之利益，且使本案抵價地之分配成果早日確定，以免久懸不決，乃參照前揭土地登記規則之規定，同意暫以繼承人二十七人（包括原告二人）公同共有方式發給抵價地，並完成移轉登記，不僅未損及原告領回抵價地之權利，且比受領現金補償更有利，而上開應繼分等爭議事項，一經法院判決確定後，原告等二人自可據以辦理應繼分持分登記，是被告以公同共有方式發給抵價地予原告，經核尚無不合，從而被告否准原告暫停點交抵價地發放權狀之請求，與首揭規定，尚無不合。原告起訴意旨詳如事實欄所載，其要點略稱：㈠不論補償費之領取或抵價地之申領，均未為同意，被告所為行政處分顯有違失。㈡被繼承人蔡九母於三十五年十月十一日死亡，迄未辦理繼承登記，原土地登記簿仍為蔡九母之名義。㈢原告等二人八十六年十月二十二日申請函附被繼承人生前所立之承諾書及劉謝省等三人拋棄繼承權。㈣原土地所有權人蔡九母所遺系爭土地經公告區段徵收依原處分機關直接登記為繼承人共有，顯有脫避稅賦及地政機關依法應徵之登記規費、罰鍰等語。三、經查：㈠原告等二人之被繼承人蔡九母係於臺灣光復後死亡（民國三十五年十月十一日），全體繼承人應繼分自應適用我國民法繼承篇之規定，原告等雖主張繼承人與被繼承人間另有承諾，惟未依法舉證，而本案系爭土地經本處公告區段徵收後，蔡九母之繼承人劉璋銘等二十五人為免喪失領回抵價地之權利即依平均地權條例第五十四條、第五十五條及其施行細則第七十四條規定，檢齊繼承文件陳情以公同共有方式發給抵價地，被告經審慎研析後准予以蔡九母之繼承人公同共有方式領回抵價地，此處分與本處辦理區段徵收前原土地所有權人蔡九母所有之土地並無改變，亦無影響到任何繼承人之權利，故於法並無違誤，亦未損及原告等之權益。㈡系爭土地經被告公告區段徵收後其繼承人等即依平均地權條例第五十四條、第五十五條暨其施行細則第七十四條規定申領抵價地，並經被告以八十六年二月四日北市地五字第八六二○三八三八○○號函核准繼承人公同共有領回抵價地並以雙掛號寄發抵價地證明書（有雙掛號回執可稽），原告等二人於收到以公同共有方式領回抵價地之證明書。㈢原告等二人提具之承諾書及相關文件為影本，其真偽及效力如何，均非被告所能審認，仍有待司法機關之判決認定。另所述繼承人之一曾陳女確已死亡仍以其名義登記乙節，經查原抵價地申請案附資料並無曾陳女死亡之戶籍記事，且因曾陳女之繼承人亦未向被告申請辦理繼承，被告仍以原告等二十七人公同共有名義發還抵價地，依法並無不合，亦無偏頗事實之情事。㈣被告以八十六年二月四日北市地五字第八六二○三八三八○○號函核准發給原告等二十七人抵價地證明書時即依內政部八十二年二月五日台內地字第八二○二○三二號函規定函送本案繼承系統表及繼承人、被繼承人之相關資料予財政部臺北市國稅局，據以核課遺產稅事宜；另依民法第一千一百四十七條、第一千一百四十八條規定，繼承因被繼承人死亡而開始，繼承人自繼承開始時，除民法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務，故本案原土地所有權蔡九母死亡，由其繼承人承受區段徵收申領抵價地之權利，自與一般繼承案件變更登記時應繳納登記規費、罰鍰之性質不同，併予敘明。四、綜上所述，被告否准原告之請求暫停點交抵價地及發放權狀，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經查無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 三十 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十九 年 十二 月 二 日