最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三三二五號
原 告 卯○○
辰○○廖繼容寅○○戊○○庚○○丁○○壬○○己○○辛○○癸○○
乙 ○丑○○甲○○巳○○丙○○子○○午○○右十八人共同訴訟代理人
吳樹冬被 告 台中市政府法定代理人 張溫鷹右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十八年十月十六日台八八內訴字第八八○六三六二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等主張其承佃耕作之土地，繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主，且非自耕農民，乃依土地法第三十三條規定，於民國八十八年三月十二日委託代理人吳樹冬向被告申請代為照價收買其承租之土地，案經被告否准，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告機關代為照公告地價之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，視行政院如同虛設，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權人為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與土地法第三十三條不同法律要件之條文，顯與牴觸憲法第一百四十三條及土地法第三十三條，內政部再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否准之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函之參照，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部臺灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，臺灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，適用法規錯誤而死不承認。臺灣省政府地政處函說明㈣耕者有其田條例已廢止則土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，臺灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬步言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠我全國佃農之損害。
六、土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，為下台階，故此研商些牴觸憲法，土地法及與土地法無涉之法律亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部盡速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日研展字第○○一號令。綜上所陳土地法第三十三條之適用，承佃人合於法定要件者自得申請，本案原處分、訴願、再訴願決定，維持援用內政部牴觸憲法、土地法之研商結論，作為原告敗訴之理由，認事用法均有違誤。內政部已違反行政院六十二年一月三日研展字第○○一號令，依法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函參照，原處分、訴願、再訴願決定應予撤銷，以保國家法益，並保佃農權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：土地所有權人為不在地主。．．．」是為土地法第三十三條明文規定。惟如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅。內政部乃於八十四年七月十四日邀集各相關機關研商獲致結論：「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：㈠就法律適用而言：土地法第三十三條．．．代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定．．．，在該法未明定前，為顧及雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。㈡就政策考量而言：１、目前地主出租土地，大部分為實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地，同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予以代為照價收買，法理上洵非恰當。．．．」並以八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函報行政院核示，案經行政院八十四年九月四日台八十四內字二三三一號函核復：「同意研商結論，並請儘速辦理。」嗣內政部八十五年七月二十日以台（八五）內地字第八五○七○一八號函再次重申，關於土地法第三十三條條文修正及修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函規定意旨辦理。本案原告卯○○等十八人於八十八年三月間向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買其承佃耕地，經被告以事實欄上開號函復原告略以「同案由業經張金榜先生等人提起訴願在案，請俟訴願決定結果，再憑辦理。」，駁回原告之申請。原告不服提起訴願、再訴願，案經臺灣省政府八八府訴字第一五七一七一號訴願決定：「訴願駁回」；內政部台（八八）內訴字第八八○六三六二號再訴願決定：「再訴願駁回」；足證被告依土地法等相關規定駁回原告之申請並無違失情事。二、綜上所述，被告對原告所陳各點均依程序依法處理，並無不當，請維持被告之原處分，且訴訟顯無理由，請予駁回等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。．．．」土地法第三十三條有明文規定。又內政部曾於八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條執行疑義邀集法務部、財政部、經濟部等有關機關研商獲致結論：「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：㈠就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。㈡就政策考量而言：１、目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否﹖係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上循非恰當。２、實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜，而土地法關於實施耕者有其田之旨意相違。３、耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。公司組織之公營事業所經營之農地尤甚。」經內政部呈報行政院以八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函示內政部「同意研商結論，並請儘速辦理。」在案。再按「土地法第三十三條第二款規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人之權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。再者目前地主出租土地，大部分為依實施耕者有其田條例第十條規定，合法保留之出租耕地，而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否，係由地主自由決定，非強制規定。若於該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。且實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會形態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜。又「耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。主管縣市政府審酌上情以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法令適用與政策考量，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。」，亦有本院八十六年九月份庭長評事聯席會議決議足資參照。本件原告主張承租之土地所有權人為不在地主，且非自耕農民，乃依土地法第三十三條規定，向被告申請代為照價收買其承租之土地，案經被告否准，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟主張系爭土地之所有權人無自任耕作之事實，原告已合於土地法第三十三條第二款代為照價收買之法定要件，依行政院四十七年十一月四日台內地四十七字第一九三一七號、五十年七月六日台五十內字第四一○六號等令釋，被告應依法辦理代為照價收買，被告未依法令實質審查土地所有權人是否具有非自耕農情事，遽予駁回原告之申請，顯然逾越行政裁量權及違反憲法第一百四十三條之規定云云。經查土地法第三十三條第二款規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，惟既規定「得」而非「應」，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府即有審酌裁量之權。被告依上開行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函示以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用與政策考量，目前尚難執行等由，認原告所請代為照價收買乙節於規定不符，，予以否准，經核尚未逾越行政裁量權。原告雖謂系爭土地代為照價收買之執行案件，有行政院四十七年十一月四日台四十七內地字第一九三一七號、五十年七月六日台五十內字第四一○六號等令可依循，且該等令尚未廢止，被告應據以執行云云。惟事實上，行政院已以八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函示，目前尚難執行之結論取代前令，依據新法優於後法之原則，本案應以後函為準。況本案當事人有租佃雙方自應同時兼顧雙方之利益，原告自不得片面主張，何況事關人民之權利義務，必須有法律之依據，而在法律尚無執行要件之制定前，原告要求以不合時宜行政命令強加執行並非合宜。再者出租人所有系爭土地，係依實施耕者有其田條例保留而出租予原告耕作，該條例雖已廢止，惟依據該條例保留之地主土地仍應加以保障。本件依行政院上開八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函示土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用與政策考量，目前尚難執行，則被告駁回原告代為照價收買系爭土地之請求，揆諸首開之說明，尚未逾越行政裁量權，且無抵觸憲法第一百四十三條關於土地政策之規定可言，一再訴願決定，遞予維持，均無不合，原告起訴論旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海法 官 彭 鳳 至法 官 高 啟 燦法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十七 日