最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三四四○號
原 告 乙○○訴訟代理人 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 張溫鷹右當事人間因請求照價收買承佃耕地事件，原告不服內政部中華民國八十八年九月二十三日台八八內訴字第八八○六○五九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告承租張瑞楨所有坐落臺中市○○區○○段○○○號土地，於民國八十八年一月二十九日向被告申請依原土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，經被告於八十八年二月十日以府地權字第一八九四二號函知原告略以：「台端等申請依土地法第三十三條申請代為照價收買承租耕地一案，．．．查代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為顧及雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。」原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告承佃耕作之土地繼續耕作滿八年以上，且土地所有權人為不在地主及非自耕農，依原土地法第三十三條之規定，原告合於申請被告代為照公告地價收買之法定要件，有關代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等之規定，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令，及五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，再訴願駁回之理由上開規定必須以法律定之，顯然已違背行政院令，已逾越行政裁量權。二、查耕者有其田條例第十條、第十二條規定，地主保留地之出賣，得由地主自由決定，並非強制規定。而依原土地法第三十三條規定，承佃耕作之土地所有權為不在地主，或非自耕農而無老弱孤寡殘廢或教育慈善公益團體藉土地維持生活之情事者，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買，二者法律依據及收（購）買承佃土地要件均有不同，此有法務部八十三年一月二十八日法八十三律字第二○一七號函可參照。內政部八十四年七月十四日就有關原土地法第三十三條研商之結論，援引耕者有其田條例第十條、第十二條與原土法法第三十三條不同法律要件之條文，顯與牴觸憲法第一百四十三條及原土地法第三十三條，再訴願決定援用牴觸憲法及法律之結論，作為原告敗訴之理由，適用法規顯有錯誤。三、再查內政部及臺灣省政府十餘年來均參照最高法院四十五年台上字第一一三號判例，作為全國佃農否准之理由，此有臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函，說明第四項可稽。依法務部八十三年一月二十八日八十三律字第二○一七號函，最高法院上開判例係針對廢止前之耕者有其田條例第三十條之規定而言，尚與原土地法第三十三條無涉。顯見鈞院前對承佃人請求代為照價收買承佃耕地案，維持援用最高法院之判例，作為全國佃農敗訴之理由，鈞院及內政部臺灣省政府援用判例錯誤，均有具體之事實。四、耕者有其田條例尚未廢止前，臺灣省政府地政處、內政部及鈞院維持援用最高法院四十五年台上字第一一三號判例，適用法規錯誤。依臺灣省政府地政處八十二年十一月二十九日八二地三字第六二二五三號函說明（四），耕者有其田條例已廢止，則原土地法第三十三條允有適用之餘地，承佃人另依法申請合於代為照價收買之法定要件。五、行政院又於八十三年七月九日台八十三內字第二六四九七號函釋，必須耕者有其田條例廢止前申請才有其適用。究竟係必須耕者有其田條例廢止前或後才有其適用，台灣省政府及地政處說詞前後矛盾。退萬言之，倘若須耕者有其田條例廢止前才有其適用，那麼內政部必須依國家賠償法第二條，賠償佃農之損害。六、原土地法第三十三條係現行有效法律，承佃人如符合法定要件者，自得請求該管縣市政府代為照價收買，法務部函釋在案可稽。內政部知悉十餘年來之錯誤，故此研商些牴觸憲法，土地法及與土地法無涉之法律，亦即廢止耕者有其田條例第十、十二條作為結論，實非法所許。雖行政院於八十四年九月四日台內三二三三一號函核覆，同意研商結論，並請儘速辦理。但至今已五年內政部盡速辦理得如何？內政部應負完全之責任。內政部已違反行政院六十二年一月三日（）研展字第○○一號令，其處理期限，不准拖延積壓，如因案情特殊複雜，亦不得逾越行政院所定一個月之處理期限。內政部已違反上開行政院六十二年元月三日
（）研展字第○○一號令。綜上所陳，原土地法第三十三條之適用，承佃人合於法定要件者自得申請，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。．．．」是為原土地法第三十三條明文規定。惟如何收買及其相關事項均無規定，對土地所有權人之權益影響殊鉅。內政部乃於八十四年七月十四日邀集各相關機關研商獲致結論：「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：（一）就法律適用而言：土地法第三十三條．．．代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，．．．，在該法未明定前，為顧及雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。（二）就政策考量而言：１、目前地主出租土地，大部分為實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地，同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，亦即地主保留出租耕地之出賣與否？係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予以代為照價收買，法理上洵非恰當。．．．」並以八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函報行政院核示，案經行政院八十四年九月四日台八十四內字二三三一號函核復：「同意研商結論，並請儘速辦理。」嗣內政部八十五年七月二十日以台（八五）內地字第八五○七○一八號函再次重申，關於原土地法第三十三條條文修正及修法前之處理方法相關事宜乙案，仍請依行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函規定意旨辦理。又佃農依原土地法第三十三條規定申請代為照價收買應負舉證責任，惟本案原告申請時未檢具相關證明文件供辦，被告遂依前開函示說明駁回原告之申請，於法並無不合。綜上所述，被告對原告所陳各點均依程序依法處理，並無不當，請判決駁回原告之訴。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所有權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱孤寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」為行為時土地法第三十三條（依八十九年一月二十六日修正公布之土地法已刪除第三十三條規定）所規定。本件原告承租張瑞楨所有臺中市○○區○○段○○○號土地，於八十八年一月二十九日向被告申請依行為時土地法第三十三條規定代為照價收買上開承佃土地，經被告於八十八年二月十日以府地權字第一八九四二號函知原告略以：「台端等申請依土地法第三十三條申請代為照價收買承租耕地一案，．．．查代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為顧及雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。」而否准原告請求代為照價收買之申請。原告不服，循序起訴主張：憲法第一百四十三條第四項：國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則。土地法代為照價收買之法令依據，前經行政院於四十七年十一月四日台內地字第一九三一七號令，及五十年七月六日台內第四一○六號令可資參照，被告未按上開函令執行，已逾越行政裁量權；又援用非屬解釋令之機關間連繫之公文，作為否准原告合法申請之權益，適用法規顯有錯誤。行為時之土地法第三十三條為有效之法律，被告自應予以適用，自無援引耕者有其田條例第十條、第十二條規定之必要云云。經查，行為時土地法第三十三條規定土地所有權人為不在地主或非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之，係規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，尚非規定農地承佃人繼續耕作滿八年以上，主張承佃耕作之土地有合於行為時土地法第三十三條所列情形之一，請求該管縣市政府代為照價收買時，該管縣市政府即有應代為照價收買之義務，自難謂該管縣市政府就是否有代為照價收買之必要，毫無審酌裁量之權。行為時土地法第三十三條規定代為照價收買涉及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務以法律定之，故行為時土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行。主管縣市政府審酌上情以行為時土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，未准耕地承佃人代為照價收買耕地之請求，並未逾越行政裁量權。上開法律見解，為本院最近所持意見。則原告主張：行政院八十四年九月四日台內三二三三一號函等，均有違憲法基本國策及土地政策之規定。且依行為時土地法第三十三條所稱「得請求該管縣市政府代為照價收買之」，係指承佃人是否請求該管縣市政府照價收買，有自行決定之權，非指縣市政府有決定是否有代為照價收買之行政裁量權云云，核無足採。從而，被告以行為時土地法第三十三條相關執行要件，如代為照價收買之程序，地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，行為時土地法第三十三條尚難執行等由，而否准原告之申請，揆諸上開說明，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨尚難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十二 月 七 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 黃 璽 君法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十九 年 十二 月 八 日