最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三四三五號
原 告 甲○○○被 告 乙○○代 表 人 吳容明右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十八年八月十三日（八八）考台訴決字第○四三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係花蓮縣警察局已故分駐所長李世松之配偶，於民國八十八年二月二日向被告申請補發李故分駐所長退休金其他現金給與，經被告於同年月二十三日以八八台特三字第一七三○○四○號書函復以，確實無法同意照辦。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、退休金基數之計算，依四十八年十二月二日修正公布之公務人員退休法原本立意，在同法第六條第七條及第八條分別規定：「一次退休金以退休人員最後在職時之月俸額及本人實物代金為基數」、「月退休金除本人及眷屬實物代金與眷屬補助費十足發給外，按月照在職同職等人員月俸額百分之七十五至九十給與」、「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」復查五十五年十二月三日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條規定：「本法第八條所稱實領本俸及其他現金給與應依俸給法之規定，但得依現行待遇，包括『統一薪俸』、『生活補助費』、『職務加給』三項併計。」公務人員退休法惟於六十八年一月二十四日總統令修正過，但對退休金給與方式及退休金基數之計算部分，並未修正有所變更。公務人員退休法施行細則於六十八年六月四日經考試院修正公布全文四十條條文時，第十八條對實領本俸及其他現金給與之意義亦規範：「本法第八條所稱本俸為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。所稱其他現金給與，為考試院會同行政院訂定之現金給與，遇待遇調整時隨同調整。」未見有工作補助費排除列入退休金計算之條款。且八十二年一月二十日修正公布新退休法之後，於八十七年二月二十七日司法院釋字第四四七號解釋，依然就修正前之原退休法第八條第一項：本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」予以參照認證，足證「其他現金給與」退休金為本俸以外之法定給與並無改變。該號解釋並表示政府不能以任何行政命令擅自剝奪原告等應享有之法定權益。二、依照原告配偶退休時適用之六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法（以下簡稱為原退休法）第六條立法明定：退休金給與方式及退休金之基數之計算，與四十八年十二月二日修正公布之公務人員退休法規定原本立意相同。準此以觀，所謂退休人員最後在職之「月俸額」及按月在職之同職等人員「月俸額」，均足以證明月俸額，是指出現職公務人員月領之俸給。原退休法第八條第一項立法明文解釋月俸額，應包括實領本俸及其他現金給與，所謂月俸額是指公務人員俸給法第三條規定之本俸、年功俸及加給，均以月計之。現職公務人員按月領受的俸給，依法含及俸給法第五條立法明訂有關之職務加給，技術或專業加給，及地域加給，而在原退休法第八條第一項概括稱為其他現金給與。三、七十一年二月二日考試院修正之公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱本俸為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。所稱其他現金給與，為考試院會同行政院訂定之現金給與，遇待遇調整時隨同調整」。原處分與原公務人員退休法第六條及第八條一款以及同法施行細則第十八條第一項暨公務人員俸給法第三、五條等所明定法益，顯然有牴觸，應依中央法規標準法第十一條之禁止，及憲法第一百七十二條之規定，自始無效，被告及再訴願決定理由，經常反此以言批駁原告之訴求實難令人信服。且原告配偶之其他現金給與，早在原告配偶在職時之於六十七年政府財政狀況好轉，蔣經國先生上任行政院後有感於警察工作繁重不眠不休二十四時勤務危險性高，且諸政要靠警察協助推行，行政院於六十七年六月十五日（）台人政䦉字第一二○○號函核定對警察人員另加給警務津貼，警勤加給工作奬助金。嗣改為刑事津貼、外勤加給，為警察人員專業工作補助費等，此由未實行職位分類之簡荐委公務人員俸額及警察人員專業補助費支給標準表，復經七十七年一月四日行政院台（）人政䦉字第四二三一號函更改為警察人員專業加給，主管職務加給、警勤津貼支給標準表等可據。而且被告等其他現金給與之法定加給隨待遇調整時調整過十七次，此亦由警察機關警務津貼、警勤加給、工作奬勵金之緣起暨調整經過表等足資佐證。警察人員除本俸或年功俸以外之其他現金給與從五十三年七月間奉先總統蔣公手示辦理，並非被告答辯及再訴願決定理由所稱一直未訂定實無據核發，正好為尅扣原告等退休人員享有法定規定現金給與退休金之職務犯罪之證明。原告配偶在職本俸或年功俸以外之其他現金給與應發給數額，早在六十七年六月十五日行政院（）台人政䦉字第一二○○○號函核定，並以月計支，此由原服務機關核發薪俸袋可證，如再訴願決定理由所謂：政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與，應發給數額一直未訂定實無法據以執行。如果確實其他現金給與應發給數額一直未訂定，那麼現職公務人員之其他現金給與如何能按月發給？由此可見被告答辯及再訴願決定理由是公開說謊欺騙退休人員，並企圖推卸尅扣「公務人員退休金其他現金給與之刑責。按法律既有明文規定即應依法行政不得，亦不應藉詞剝奪退休人員之法定權益，如能服政府大信」。
五、被告及再訴願決定理由既然承認「依法政府應發給退休金其他現金給與，並應追溯補發及優惠存款恐非政府財力所能負擔」，難道就因政府未能依法行政剝奪，退休人員法定權益及此一推測之詞，來斷然拒發退休人員「其他現金給與退休金」，請問政府不依法行政要如何叫人民守法？人民欠政府的稅款可以說沒有錢就不必繳嗎？不可以，並且要罰款追繳查封財產呢？所謂欠債還錢，天經地義，那麼，政府欠原告等錢，本來依法就該還，該還的就要想辦法還，怎麼可以說沒有錢就不守法不認帳呢？及將超越現職人員待遇造成不平乙節，並非事實。查原退休法明定領一次退休金者，所領數額依最後在職之月俸額按年資發九 至最高六十一 。月退休者所領數額按年資照現職、同職等者所領只有七十五 至九十 ，基數亦有上限，若將現職人員所領年終獎金考績奬金不休假的奬金、超勤津貼等計入則兩者差距更大，如何會超現職人員待遇令人不解。六、政符八十四年十月十七日發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」以為發給其他現金給與之法令依據，並未經退休人員代表之同意，亦未委任代表與被告商談。考試院與行政院會銜發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，係依立法院於⒓修法時之附帶決議，及八十三年五月二十日立法院第二屆第三會期通過立委洪玉欽等二十六位委員提案說明：「依理其他現金給與應包含工作補助費、專業加給、職務加給、主管特支費等現金給與。並要求行政院正面回應已退休公務人員的請願訴求馬上提出彌補這些老公僕過去被尅扣之退休金。由中央政府從八十四年度預算中撥出預備金支應給付，不足之數，得編入中央政府預算處理只請政府拿出誠意來不可再敷衍了事」決議辦理，此一辦法不但不合理，而且極為不公、不平與不合法，補償項目亦不符，亦違背立法院議決。且該發給辦法第一條明訂：乃為公教人員退休金其他現金給與補償金而發給，而非依法為補發。若藉此而作歷年違法尅扣之補發則與原退休法第六條立法明文已有牴觸。果真如此，該辦法正好作為尅扣退休人員享有法定現金給與退休金之職務犯罪之證明。七、公務人員退休金之給與。依原退休法第六條第二項規定，一次退休金，以退休人員最後在職時之「月俸額」．．．第四項則規定：月退休金．．．按月照在職之同職等人員「月俸額」百分之七十五給與．．．。以上兩項均規定以「月俸額」為主要基數。又同法第八條第一項：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」，第二項：「前項其他現金給與應發數額，由考試院會同行政院定之」。實領本俸及其他現金給與之意義：同法施行細則第十八條：「本法第八條第一項：所稱實領本俸為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。所稱其他現金給與為考試院會同行政院訂定之現金給與」，遇待遇調整時隨同調整，由以上法律規定均已分別明確規定「最後在職時月俸額」為計算退休金基數，並包括實領「本俸及其他現金給與兩者」。本俸固為依俸給法規定者，惟其他現金給與亦為現行公務人員固定待遇之一部分，前述法律明確規定應予計發，並未規定其他現金給與排除於退休金計算之外，更未規定不發給，此為考試院之職掌，故規定由考試院主辦會同行政院訂定數額，且原告等之其他現金給與早在職之時於六十七年六月十五日行政院（）台人政䦉字第一二○○○號函核定「未實行職位分類之簡荐委公務人員俸額及警察人員專業補助支給標準表」時訂定，已如前述，依適用法律原則，應依原告等最後在職月份實領其他現金給與之全額，按年資或核定計算之基數依法計發其他現金給與，並應按遲發時間併計利息發給及補辦優惠存款，始稱公允。次查八十二年一月二十日修正公布之公務人員退休法，將原法第八條相關其他現金給與條文雖予刪除，惟原告等係修正前退休仍應適用舊法故「其他現金給與」退休金仍為原告等之法定給與。參考新修正公布之公務人員退休法第十六條之一第三項第一款：「本法修正施行前任職年資，應領之退休金，依本法修正施行前之公務人員退休法原規定標準，由各級政府編列預算支給。」及同條第七項「本法修正施行前，擇領或兼領月退休金人員，其所支月退休金及遺屬一次撫慰金均照本法修正施行前原規定給與標準支給」等規定即可明白，再據八十二年一月二十日修正公布新退休法之後，於八十七年二月二十七日司法院釋字第四四七號解釋，依然就修正前之原退休法第八條第一項：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與」予以參照認證，足證「其他現金給與」退休金為本俸以外法定給與並無改變，再按照中央法規標準法第十八條規定：「法規有變更適用新法規，但舊法規有利於當事人而新法規未禁止所聲請之事項者，適用舊法規」則被告仍應按原退休法規定補發原告等退休時被抑留積欠之「其他現金給與」退休金始屬正辦。非再訴願決定乃被告答辯理由所謂：其他現金給與有關條文修法時業經刪除並有八十四年七月一日施行有關其他現金給與之退休金，爰立法院決議「由政府給與合理補償」政府據以訂定「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當補償有關其他現金給與之退休金已無訂定發給法源依據。準此依上開原公務人員退休法辦退休理之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。故原告配偶請求補發退休金「其他現金給與」，被告未准所請之處分及駁回渠等訴願之決定並無違誤部分：查法規修正後之適用，從新從優原則，符合中央法規標準法第十八條規定要求適用舊法規規範標準補發「其他現金給與」退休金乃是依法有據，並無法源依據問題，故亦無被告所謂「非從新從優二者併行問題」，果如此則違反中央法規標準法第十八條之規定，至於被告等未准所請之處分及駁回原告等訴願決定，前段所謂「原告等申請補發公務人員退休金其他現金給與『補償金』差額案」原告等從未有此要求，原告等所要求的是請依法補發百分之百的被抑留尅扣的「其他現金給與」退休金，顯見被告故意模糊焦點又一再在處分及訴願決定理由文中，曲意引用從新從優原則以曲解法令推卸責任，令人啼笑皆非。所稱：「該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額」。如其述有理，則公務人員退休法既已於八十二年刪除其他現金給與之條款，政府為何於兩年後即八十四年訂定「補償金發放辦法」以及⒉司法院釋字第四四七號解釋政務官退職酬勞金給與，仍然比照已往之舊制公務人員退休法第八條第一項規定其「月俸額亦包括『其他現金給與』在內。總之，在此新法公布生效之前退休者，自應適用事件發生或行為時之法律，此亦已於新公務人員退休法第十六條之一中規定如前所引述，不可曲解為「修法後已依法無據」其理甚明。八、被告所稱：政府受限於財政困難云云，乃是敷衍搪塞之詞，更是不「依法行政」之事實，須知此之所謂其他現金給與應發給數額「標準」已於原退休法第六條及第八條第一項，同法施行細則第十八條第一項以及公務人員俸給法第三、五條等立法明定在案已如前述，豈能說標準難以確定？且原告等之其他給與應發給數額，在職時之六十七年六月十五日奉行政院人政䦉字第一二○○○號函，頒布未實施職務分類簡荐委公務人員俸額及及警察人員專業補助費支給標準表時所核定，且隨同待遇調整時調整過十七次。並隨同本俸或年功俸按月給付，亦已如前述，非被告答辯及再訴願決定理由所稱：因受限政府財政困難及標準難以確定。政府財政亦非有困難。何況在六十八年一月二十四日修訂公務人員退休法時，曾表示財政沒有問題，且依據中國時報八十八年九月八日第六版財經焦點刊登中央銀行七日表示我國外匯存底重回一仟億三仟四佰美元，創下歷史第三高記錄，九月底外匯存底可望創下新高記錄。依據前財政部長邱正雄於八十七年七月十六日在國民黨中常會報告：八十七年會計年度賦稅收入較預算超出六佰七十多億，又據八十七年八月十八日新聞媒體報導稱：前財政部邱正雄昨日表示國庫累計的歲計剩餘一仟四佰多億元。再據八十七年九月二十日中央日報第一版報導：中國國民黨李登輝主席於十九日前往為黨提名台南立委選輔選造勢時，指出：精省後省府每年將節省五仟多億元之經費，複據全國退休人員聯盟曾於八十六年十二月二日立法院公聽會中及向行政院、立法院、監察院等所提出請願者中說明。政府存佔全球第十四位的黃金，佔第一位的軍火進口，另持有公告價的近三兆的土地，及面值約八仟八佰億的證券。最近媒體報導，政府經授科索沃三億美元等，足證政府並不如被告及再訴願決定理由所稱財政困難，反而把依法應發還原告等「其他現金給與」退休金置諸度外，實不應該。由此可見證被告答辯及再訴願決定理由是公開說謊應不足採信。九、我國是民主法治國家，公務人員應依法行政，執行的依據是立法機關通過之法律或法律授權訂定之命令為本，也就是說法令如何規定，公務人員就依法行政，不能專壇更動或任意解釋：這是法治國家不變的真理。遺憾的主理公務人員服務法、俸給法、及公務人員退休法之被告及其上級機關之考試院，明知公務人員服務法第一條規定：公務人員應遵守誓言忠心努力，依法律命令所定執行其職務。關予公務人員退休金之給與原公務人員退休法第六條第八條第一項，及同法施行細則第十八條有明文規定，依照中央法規標準法第一條規定應予適用。前項被告答辯及再訴願決定理由，均屬專壇更動或任意解釋、曲解法律，均屬濫引行政命令，大開民主法治倒車之違法處分。依中央法規標準法第十一條規定，上述被告答辯及再訴願決定理由自不得與原公務人員退休法牴觸，牴觸者無效，且中央法規標準法第六條明文規定「命令訂定事項之限制」前述被告答辯及再訴願決定理由均為對公務人員退休金權益之規定，顯與中央法規標準法第六條限制規定不符，被告及再訴願決定機關適用違反中央法規標準法之行政命令，更屬違法之違法。公務人員服務法、公務人員俸給法、公務人員退休法之主理機關為被告，上述理由之解釋應屬被告依照中央法規標準法第七條之規定應即送立法院，被告迄今未送立法院顯與法定程序不合，適用即屬違法不當。被告既承認本俸或年功俸為公務人員待遇，亦承認「其他現金給與」併同每月待遇中俸給發給之事實，竟故意忽略本俸或年功俸待遇中超出「俸額」部分之「現金給與」而不答辯說明？且於核計原告之配偶退休金時，蓄意違法損害原告而否認上述待遇中其他現金給與部分，故意不依原退休法第六條第八條第一項及同法施行細則第十八條規定辦理，明知為違法處分彰彰明甚。關於其他現金給與之退休金應發數額，依原公務人員退休法第八條第二項規定，由考試院會同行政院訂定之。所稱其他現金給與為考試院會同行政院訂定之現金給與，遇待遇調整時隨同調整。同法施行細則第十八條第一項有明確解釋，且原告配偶其他現金給與應發數額，早經於原告配偶在職時行政院頒布之未實施職位分類之簡荐委公務人員俸額及警察人員專業補助費支給標準表時所核定，並隨同待遇調整十七次。且併同原告配偶俸給中按月發給。非被告及再訴願決定理由所謂授權考試院及行政院審酌政府財政狀況，及現職人員待遇與退休人員所待合理平衡等因素，加以考量一直未訂定實無法據以執行，仍積極協調有關機關意見中，並非如被告及再訴願決定理由所謂應作為而不作為。七十一年二月二日修正發布公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」。準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，查該法施行細則第十八條第一項規定「本法所稱本俸為俸給法規定之本俸或年功俸」。所稱「其他現金給與為考試院會同行政院訂定之現金給與，遇待遇調整時隨同調整。」非被告答辯及再訴願決定理由所謂：「本法所稱本俸為俸給法規定本俸或年功俸其他現金給與及工作補助費不列入退休金計算」。顯然斷章取義矇騙原告等。由上述被告答辯及再訴願決定理由文字，被告及再訴願決定機關，坦承熟知公務人員退休法之規定，應依法執行公務，而故不作為、為圖推卸，不予核計其他現金給與之違法責任，飾詞諉過於行政院並諉稱執行「行政院之行政命令」，尤其甚者，公務人員退休法立法數十年，而被告未依法辦事焉能掩飾其違法不發給，玩法破壞法律，破壞國家威信，於公私所造成之傷口會影響明年國家大選。全國公務人員主管銓敍最高機關之乙○○及考選任用公務人員最高機關之考試院，竟不知命令不可牴觸法律之法律適用原則，且原告每月所領待遇中除被告認定之俸額外，餘額之「現金給與」與公務人員退休法中之現金給與迴異？掩耳盜鈴、欺人之談其，誰人能信。綜上論結原處分，原訴願決定，及再訴願決定均為違法不當。為此，請行言詞辯論後判決將再訴願決定，訴願決定及原處分均予撤銷，並令被告即時給付原告配偶李世松退休時被抑留尅扣迄今未發給之退休金其他現金給與，即警察專業工作補助費，警勤加給、職務加給、地域加給等法定加給，以及自申請日起至補發日止按年息百分之五計利，且依照公務人員退休法施行細則第三十一條自願儲存之規定辦理優惠儲存，以保障退休人員法定權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發數額前，係以公務人員俸給法所規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於其他現金給與之退休金應發數額，考試院自六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。次按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。二、六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據。準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由按四十八年十一月二日修正公布之公務人員退休法第八條僅規定：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。」因其他現金給與部分，應如何發給，失所依據，故於六十八年一月二十四日修正公布該法時，增訂第二項：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等一切本俸以外之項目，否則，何須授權主管機關訂定其應發給數額。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。此後，考試院復多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。七十八年二月及十一月，被告兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主管機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告之配偶李世松，生前原任花蓮縣警察局分駐所長，於六十七年七月間屆齡退休。嗣李某死亡，原告遂於八十八年二月二日請求補發公務人員退休金其他現金給與差額，經被告否准所請，揆諸首揭說明，核無不合。原告訴稱：警察人員在職期間領有各種加給，退休時自應依所領之各種加給核發退休金，而非依補償辦法核定，但被告依該補償辦法僅核定發給本俸加年功俸，按任職年資，計算發給退休金，其他現金給與，概不計列，排除警察人員管理條例特別法之適用，難謂無違誤，請補發其差額。至「公教人員退休金其他現金給與補償金」發給辦法，係以本俸為基礎，與其他現金給與為不同之項目，不可混為一談。該辦法牴觸中央法規標準法第十一條及憲法第二十三條法律保留原則，應屬無效。依司法院釋字第四四七號解釋，原告要求補發之其他現金給與差額部分應照數補發云云。惟按警察人員管理條例第三十五條第一項規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」原告之配偶係於六十七年七月間退休，自應適用退休時之公務人員退休法第八條規定。警察人員管理條例第二十二條、第二十七條係規定月俸給範圍，列於第四章俸給。而第六章第三十五條另設有關退休規定，是第二十二條、第二十七條並非公務人員退休法第八條之特別規定。該公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，而係於六十八年一月二十四日修正公布時，授權考試院及行政院訂定。然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」發布施行前，該兩院並未依「公務人員退休法」之規定訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額，致無從據以執行、發給，故該期間之退休人員均以當事人之「實領本俸」及「本人實物代金」為退休金基數內涵計算並核發退休金。迨考試院、行政院於八十四年十月十七日會同訂頒「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」後，被告乃據以執行，依該辦法核發其他現金給與補償金予原告，原告均已領迄，為渠等所不爭，所稱其他現金給與係包含警察人員管理條例第二十二條、第二十七條所定各項加給，尚非可採。立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所定，與憲法第二十三條、中央法規標準法第十一條、第十八條、公務人員退休法及警察人員管理條例第二十二條、第二十七條等規定不生牴觸，且係針對其他現金給與補償金所訂，原告主張該補償金不可與其他現金給與混為一談，且應依警察人員管理條例核定退休金，尚無足取。至該補償金之計算方式係為衡酌退休公務人員普遍之公平及國家財力等因素而為訂定，於該項給付係屬其他現金給與補償金之本質不生影響。司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，本件尚不得比附援用。綜上原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，難認有理，應予駁回。本件事實已臻明確，原告聲請本院行言詞辯論，核無必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十二 月 七 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 黃 璽 君法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十九 年 十二 月 十一 日