行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三五二號
原 告 甲○○被 告 苗栗縣後龍鎮公所右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年十二月十五日八七府訴三字第一七四一五九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實緣原告前向被告檢舉其子乙○○不法取得自耕能力證明，被告乃撤銷其子之自耕能力證明，嗣因乙○○異議，被告重新調查事證後，復又撤銷對乙○○之不利處分，仍維持乙○○有自耕能力之證明。原告認被告此舉無異為駁回其撤銷乙○○自耕能力之申請，訴經苗栗縣政府訴願決定，以「．．．第三人如認自耕能力之證明核發有違法或不當者，僅得向核發機關檢舉，並無申請撤銷之權，檢舉人對於核發機關之處理縱有不服，亦難謂檢舉人得對之訴願．．．」以其訴願不合法將之駁回。原告仍不服，訴經台灣省政府逕為實體上再訴願決定，仍予駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按申請自耕能力證明書之申請人應符合左列各款規定之現耕農民：㈠年齡在十六歲以上，七十歲以下之自然人。㈡申請前一年內無專任農耕以外之行職業或勞動工作者。㈢有現耕農地者，為自耕能力證明書之申請及核發注意事項第五條所明定。二、原告之子乙○○並無自耕能力，竟於民國（下同）七十七年元月間向被告申請自耕能力證明，原告申請撤銷該不實之自耕能力證明，經被告於八十六年九月二十二日以後龍鎮字第一○一九五號函撤銷上開自耕能力證明在案。乙○○不服該處分提起異議，頃接被告於八十六年十二月九日以八六後鎮農字第一二七八五號函撤銷上揭一○一九五號函處分（即原處分）。因原處分撤銷上揭一○一九五號處分形同駁回原告申請撤銷乙○○之自耕能力證明，原告對不利於己之原處分，迭經訴願決定、再訴願決定駁回原告請求，自得於法定期間內，提起本件行政訴訟，合先敘明。三、原處分撤銷上揭一○一九五號處分無非係認乙○○已於七十六年十一月十八日起向縣政府申辦停業，且經該里長證明未營業無訛，核與自耕能力證明簽辦單審查辦理，依法並無不合云云。惟查：㈠被告有查報不實，避重就輕之嫌，嚴重違反土地法第三十條規定及司法院第三七九號解釋，及憲法第一四三條等規定之立法精神，農地移轉以自耕為限，違反其規定者，無效，承受人將農地出租予他人蓋工廠，收取租金，農地並無耕作，也無耕作物，原處分機關竟然還核發自耕能力證明書，嚴重違法。㈡台灣省地政處於八十四年五月十六日以密件通函各縣市轉知鄉、鎮市區公所，清查請領自耕能力證明書者，有無實地耕作，經查確為假農民者，即告知地政事務所逕行塗銷，使該農地所有權恢復為原登記的農民，原告提呈照片、法院起訴書及電錶資料繳費證明及苗栗縣稅捐稽徵處八二苗稅財創字第○○○九○四號複勘情形，具體向被告舉發，事證俱明。㈢後龍鎮埔頂里里長魏水樹為就任未滿壹任之里長，焉能證明七十七年時發生之事，政府機關分門別類，設有各部、會、局、處，各有所司，舉凡有關政府、人民之行為，應依法向該管機關提出申請，並經核准，登記為準，人民之商業行為，縣政府建設局、工商課為主管機關，依法應向該主管機關提出申請，並以登記為準，被告既然為執法機關，應該明白該項規定，居然不採信有權責機關所核發之證明文件（苗栗縣政府建設局八六建工字第一○○九七三號函，而採信一個未滿壹任，且不相關人員之陳述。㈣再查，乙○○以景陽磚瓦廠需要用電向電力公司申請電錶：用電戶名：乙○○，用電地址：苗栗縣後龍鎮埔頂里三十號（與景陽磚瓦廠營業地址同一，電錶Ａ：電號 00-00-0000-00-0，契約別75（動力用電）。電錶
Ｂ：電號 00-00-0000-00-0契約別16（營業用電）。目前該兩電錶均在使用中，且以乙○○（竹南信用合作社後龍分社，帳號 00000000000為轉帳戶名，有電錶基本資料及繳費證明單影本可資證明，焉能說工廠毫無營業。㈤乙○○於七十七年一月十一日向被告申請核發自耕能力證明書時，主旨明白規定，承受耕地後確保自任耕作，如有申報不實願負刑責。但事實上，乙○○於取得自耕能力證明書承○○○鎮○○段埔頂小段地號：一二四五、一二四六、一二八三參筆土地後，將其中一二四五、一二四六兩筆土地出租予詹德生，擴建為工廠，按月收取肆仟元租金，此有照片一張，及台北地方法院檢察署八十五年偵續字第一五二號起訴書及乙○○與詹德生所訂租約及苗栗稅捐處八二苗稅財創字第○○○九○四號為證，嚴重違反土地法第三○條、司法院第三七九號解釋，及憲法第一四三條之立法精神，惟被告不但不依法追究其刑責，還竭力為違法者找理由辯護，國家所訂之法律為廢紙一張，其居心何在。㈥乙○○於四十九年二月十日申請設立景陽磚瓦廠迄今，即以其為負責人（此有苗栗縣政府建設局八六建工字第一○○九七二號函）可資證明。及於台北地方法院檢察官偵訊時供稱：自五十七年三月四日起即以乙○○為負責人，並當庭提出「營利事業登記證影本一紙及現場照片」附卷可稽（八十三偵續字第十七號），足勘證明其為負責人及營業行為，經人舉發後，被告居然不採信該管機關所開之證明文件及其本人在庭上所為陳述，反而採信一位不相關人員之證言，實不合理。㈦乙○○雖已遷籍，但實際上本人目前仍久居台北市（其妻、兒女均設籍台北），此可由訴訟中均係以台北市○○路為送達處所可知端倪，另乙○○於庭上不爭執為真正之苗栗縣後龍鎮復興里里長陳天馨於八十六年三月七日出具之證明書，亦證實乙○○實際並不居住戶籍所在地，其何能申請自耕能力證明﹖㈧又依乙○○身份證職業欄記載，其為取得土地而變更職業為自耕農，前係為甲種電匠而自六十一年五月即加入台北市水管公會迄今，為乙○○在法庭中所自承。及其在法庭上所自提之支票使用記錄所載，其支票給付者多半係購買水電材料（如馬達、電熱水機等），顯示證明其水電職業並非僅為兼職。㈨本件之違法行為，與發生桃園縣楊梅鎮公所，所有相似之處，經行政法院八十二年判字第八三六號判決可稽。四、以上事證原告於提出訴願狀中附證稽詳，請鈞院調閱即明。至再訴願決定指原處分誤發自耕能力證明，縱有損害原告權益，不能謂有直接因果關係，所訴核不可採云云。惟查，乙○○以假農民身份取得自耕能力證明並持此獲准取得上開農地所有權登記，侵害原告對上開農地之所有權，至為明白。其間有「相當因果關係存在」，再訴願決定以欠缺「直接」因果關係為駁回理由，不能服人。五、綜上所述，乙○○既為景陽磚瓦廠負責人，又為水管公會會員，經營水電生意，及其本人現實在並不居住現址，並將農地出租於詹德生蓋工廠，按月收取肆仟元租金，是道地的假農民，原處分嚴重違反土地法第三十條及大法官會議第三七九號解釋令，憲法第一四三條及八十四、五、十六省地政處通函各縣市轉鄉鎮市清查，足證原處分及訴願決定、再訴願決定之認事用法確屬可議，應予撤銷，以維法治。
被告答辯意旨略謂︰一、經查乙○○壹員於七十七年一月十一日檢具申請書向本所申請核發自耕能力證明書、依內政部規定當時審核項目並未規定需查看乙○○申請承受農○○○鎮○○段埔頂小段一二四五、一二四六、一二八三地號三筆土地使用現況本所依規定辦理簽發自耕能力證明書理應適法。乙○○原有耕地坐○○○鎮○○段埔頂小段一三○二、一三六九、一三七四等三筆每期均實際種植農作物無訛。二、次查景陽磚瓦工廠負責人原為乙○○於七十六年十一月十八日向苗栗縣政府申請停業及向苗栗稅捐稽徵處辦理自七十六年十一月十八日起至七十七年十一月十七日止停業併經核准在案迄今尚未申請復業且該廠已破爛不堪無法營業，經縣府地政科派員實地勘查確實是以縣府本件訴訟駁回。三、乙○○依被告於七十七年元月六日依法核發自耕能力證明書承受上列三筆土地，其中一二四五地號之土地是於八十一年搭建鐵皮屋出租他人非核發自耕能力證明書之前搭建，依法被告業務乃農產業務無權責給予地政業務規範。四、綜佑述事證確信本所行政無瑕疵原處分並無不當，敬請依法駁回以維行政。
理 由按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願，為訴願法第一條前段所明定。又人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第一條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，亦經本院六十九年判字第二三四號著有判例。查本件原告以其子乙○○就原告所有苗栗縣○○鎮○○段埔頂小段一二四五、一二四六、一二八三地號土地，不具自耕能力，不法申請被告取得自耕能力證明，乃提出檢舉，被告遂據以撤銷乙○○之自耕能力證明。嗣因乙○○異議，被告重新調查事證後，復又撤銷對乙○○所為之此項不利處分，回復乙○○原有自耕能力證明。原告不服，訴經苗栗縣政府八十七苗府訴字第三號訴願決定以：第三人如認自耕能力之核發有違法或不當者，僅得向核發機關檢舉，並無申請撤銷之權，檢舉人對於核發機關之處理縱有不服，亦難謂檢舉人得對之訴願云云，認原告之訴願不合法，從程序駁回。惟按本件土地為原告所有，其以乙○○不具自耕能力，不法取得被告核發之自耕能力證明，據以辦畢本件土地所有權移轉登記，侵害原告之權益，是本件自耕能力證明之核發或撤銷處分，足以影響原告之權益，應屬利害關係人，而被告依原告之申請撤銷乙○○之自耕能力證明後，嗣又撤銷其原撤銷處分，回復乙○○之自耕能力證明，無異駁回原告撤銷自耕能力證明之申請，於原告之權利或利益，即非無損害，揆諸首揭說明，非不得提起訴願。訴願機關不為實體上審理，而為程序上不受理之決定，自有未合；而再訴願機關就本件未經訴願機關實體審理決定之案件，理應撤銷原決定，著訴願機關另為實體之審理決定，以保原告審級利益，乃不此之圖，逕為實體上審理決定，駁回原告之再訴願，於法亦難謂合。再者，原告於訴願、再訴願階段，一再主張，乙○○前在本件土地上蓋有景陽磚瓦工廠，申請裝有電錶，迄仍在使用中，里長魏水樹就任未滿一任，焉能證明民國七十七年之事，而乙○○實際仍久居台北市，何能從事本件土地之耕作，被告仍再為核發自耕能力證明，顯有違誤，且嚴重損及原告權益等情。此為其主要之主張，至其述及乙○○取得自耕能力證明後，復未經其同意擅自辦理本件土地所有權移轉登記等語，應係就本件處分衍生事實所為之敍述。乃再訴願決定未就其主要主張為審究，僅以：「系爭自耕能力證明書之發給，與再訴願人所稱其子未經渠同意，「擅自將渠所有三年農地『私自過戶為其（即其子乙○○）名義所有』」係屬二事。縱再訴願人確有權利或利益發生損害之情事，亦非原處分機關核發系爭自耕能力證明所直接發生之法律上效果，且原處分機關核發系爭自耕能力之處分本身，並未當然直接損害再訴願人之權利或利益，再訴願人之權利、利益容或發生損害，亦應歸諸系爭農地嗣後移轉之法律事實，與原處分機關核發系爭自耕能力證明，不能謂有直接因果關係。」為由，駁回再訴願，亦有疏誤。原告指摘雖未及此，惟一再訴願既有違誤，即屬無可維持，爰併予撤銷，由訴願機關針對原告主張乙○○無自耕能力之事實，為實體上審理，另為決定，以期適法，並保原告權益。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 二 月 十一 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十九 年 二 月 十一 日