最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三六四一號
原 告 庚○○
癸○○乙○○丙○○
丁 ○辛○○戊○○子○○
己 ○甲○○壬○○羅連橫共同訴訟代理人
連阿長 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 劉守成右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部八十八年六月三十日台（八八）內訴字第八八○四一八四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○○號等土地，於都市計畫發布前原為非都市土地特定農業區農牧用地，被告為開發縣政中心新社區需要，及配合中央加速取得公共設施保留地政策，增進鄰近地區整體發展，健全土地利用，於本地區擬定新縣政中心都市計畫，附帶以區段徵收方式開發，並奉准列入六年國建計畫中「臺灣省實施區段徵收五年計畫」八十二年度優先辦理地區，屬臺灣省辦理之重大地方建設之一，被告於都市計畫主要計畫發布實施後，依平均地權條例施行細則第六十七條暨行政院八十二年四月三十日台八十二內字第一二二四九號函規定，以徵收私有土地總面積百分之四十之比例發還抵價地，報奉臺灣省政府八十五年二月七日八五地六字第一五二五七號函核准辦理，於細部計畫八十六年七月十九日公告實施後，擬具區段徵收計畫書報經行政院八十七年六月二十二日台（八七）內地字第八七○六五五一號函准予區段徵收，於同年七月七日以八七府地劃字第八一七三九號函公告實施區段徵收，原告等於公告期間內提出異議，請求提高發還抵價地比例等，被告於八十七年八月十日以八七府地劃字第九四六二○號函否准所請，原告等不服，循序提起一再訴願，遞遭決定駁回，原告等仍表不服，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、按區段徵收抵價地總面積，以徵收面積之百分之五十為原則，其因情形特殊，經上級機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十，平均地權條例第五十四條第一項後段定有明文。依此規定區段徵收時發還抵價地以徵收面積之百分之五十為原則，其例外之要件有二，即因情況特殊及經上級機關核准。被告決定發還抵價地按徵收面積百分之四十計算，所憑之依據並非「情況特殊」，而是依據行政院八十二年四月三十日台內字第一二二二四九號函所為「施行區段徵收時，原土地所有權人申請領回抵價地之比例，應依平均地權條例第五十四條第一項下限之規定，一律按百分之四十辦理」之規定，固非無據。然行政院前揭函文有左列違法：（一）行政院前函與平均地權條例第五十四條第一項牴觸。依平均地權條例第五十四條第一項規定，區段徵收發還抵價地以百分之五十為原則，發還百分之四十時，以情況特殊並經上級機關核准為條件。茲行政院竟不分情況是否特殊一律以百分之四十辦理。揆其意旨係將平均地權條例第五十四條第一項所定「百分之五十」之原則，降為百分之四十，依憲法第一百七十二條規定，命令牴觸法律者無效，行政院該函自不生效力，被告予以援用而作成原處分，其處分自屬無效。（二）區段徵收發還抵價地之多寡事關人民財產權之保障，依中央法規標準法第五條第一項第二款規定，關於人民權利義務之事項，應以法律規定之，行政院越俎代庖，竟以行政命令規定，殊屬違誤，該命令亦屬無效。被告根據違法之命令所為之處分，自亦屬無效。
二、被告另主張行政院前開第一二二四九號函之意旨，主要係針對非建築用地變更為建築用地，土地使用強度提高，採區段徵收辦理其抵價地領回比例一律百分之四十云云，殊屬誤會，按（一）本件徵收之土地原屬都市計畫區之土地，其中住宅區佔四三．○二公頃、商業區佔四．七八公頃、行政區佔五．二九公頃、公共設施占六八．○四公頃，並非農業區。雖然其中尚有部分作為耕種使用，但依法土地所有權人可依都市計畫使用分區使用土地，亦即大部分地主之土地可供建築，並非實施區段徵收後才可供建築。被告竟謂，非建築用地變更為建築用地，並以之作為發回百分之四十之依據，其不當不言可喻。（二）縱使其如被告主張有非建築用地改為建築用地之情形，仍不具平均地權條例第五十四條第一項所定之情況特殊之要件，良以平均地權條例第五十三條規定之目的，乃在新都市之設立，舊都市之更新，以提昇人民之居住、交通、教育、公共衛生等生活品質。但其舉辦之經費由土地所有權人共同分攤為要旨，從而所定之「情況特殊」之情況應以經費負擔為考量因素。依此，就本件財務計畫而觀，其中公有土地有償撥用中之公地，或原為省道，或為運動公園，或為學校，或係灌溉溝渠等使用，於○○區段徵收中並未增加支出，應予剔除，從而其總開發費為七十五億九千四百八十萬元，但據其所列可標、讓售土地為一一．九四一六二公頃（三六一二三．四坪），依原處分估計每坪售價十一萬元，可獲得三十九億七千三百五十七萬元，被告僅負擔三十六億餘元，即可獲得五．二九公頃的行政區用地，四．五二公頃之機關用地，二七．五三二七公頃道路用地、五．七一公頃之學校用地，合計六四．七三二七公頃，每平方公尺僅五千五百六十元，節省之經費舉世無雙，並無平均地權條例第五十四條所稱之特殊情況。（三）依被告所作計畫記載，地上物補償之面積高達一萬二千七百六十八坪，足見建築使用面積佔相當比例，被告竟將之與作為種植之農地一體適用，亦有失公平原則。（四）按平均地權條例第五十三條第一項第三款所定區段徵收農業區之土地，應類推適用新市鎮開發條例第八條第三項之規定，就農地重劃區內之土地為區段徵收者，應按重劃前之面積為標準，計算徵收之面積，並發還抵價地，以維公平。良以依修正前土地法第一百三十五條（六十四年公布）及土地重劃辦法（三十五年十月三十一日行政院公布）第十五條規定重劃費用之分擔，應依重劃後各宗土地價值比例定之。而所稱之費用包括辦理重劃所必需之費用，具體指道路、溝渠等用地及工程費、重劃區建物毀損等費用。從而重劃之實質使農地所有人先減少百分之二十之土地。而溝渠、道路等卻為國家取得，此所以新市鎮開發條例規定「應依重劃前面積計算」之理由。行政院不知人間疾苦，以八十四年十二月六日台八十四內字第二四二九九八號函示「鑑於以往辦理農地重劃區，相較於未辦農地重劃區，地主已享受重劃之實質利益，不宜再回溯當年之重劃負擔，而提高其抵價地」，被告以之為由，據以否准原告請求，殊屬違誤。
三、平均地權條例第五十四條第一項但書所定：「經上級主管機關核准者，不在此限」，所稱之核准應就每一個「區段徵收」計畫在徵收當時為審查核定，不得在計畫實施之若干年前預先為核准。蓋因不如此即無從就具體徵收案審查是否有「情況特殊」情事。本件被告之區段徵收計劃於民國八十七年五月公布，但卻引用臺灣省政府八十五年二月七日八五府地六字第一五二五七號函而為發還抵價地百分之四十之依據，殊屬不當。（一）依被告所提文件顯示系爭徵收土地在八十五年二月七日內政部以台（八五）內營字第八五○一七二一號函核准都市計畫，將土地變更為非農業使用。從而臺灣省政府於八十五年二月七日核准「百分之四十」時，根本無從審查徵收土地之使用區分。（二）被告提出的臺灣省政府八十六年七月十六日八六府建四字第七○○一六號函顯示，系爭徵收之土地於八十六年七月間尚辦理主要計畫變更及細部計畫，才獲省府核准，被告八十六年七月十九日八六府建都字第八二九一○號公告實施，益見臺灣省政府八十五年核准之百分之四十時根本無從審核系爭土地之使用情況。綜上，被告八十七年五月間制定「宜蘭縣政中心地區區段徵收計畫」（八十七年七月七日以八七府地劃字第八一七三九號公告），系爭區段徵收土地已非「農業用地」。被告所稱：「將農業使用土地變更為非農業使用，提高土地使用之強度。」根本不存在。被告答辯依行政院八十二年四月三十日（八二）內地字第一二二四九號函明示，區段徵收時領回抵費地一律按百分之四十辦理，固非無據。然行政院該函與平均地權條例第五十四條規定牴觸，依憲法第一百七十二條規定，應認新市鎮開發條例為平均地權條例之特別法，從而關於「新市鎮之規劃建設」應優先於平均地權條例適用。再按新市鎮開發條例第三條規定，所稱新市鎮，固指係依本條例劃定一定地區，從事規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市。從而新市鎮開發條例規定之「新市鎮」應具備之實質要件為：劃定一定區域，從事規劃建設；建設之內容具有完整之都市機能，足以成長之新都市。苟開發之土地具備前開要件，即應優先適用新市鎮開發條例。本件被告所為之規劃方案為「新都市地區」，為被告答辯狀所自認無訛，尤其依其計畫內容：計畫範圍，東鄰台九省道，西至宜蘭市建業里活動中心西側約一百公尺，南起蘭陽溪堤防都市計畫農業區，北接空軍宜蘭機場中心排水溝；計畫項目包括住宅區、商業區、行政區、污水處理、機關用地、道路、公園、綠地廣場、國小、停車場、兒童遊樂場等情觀之，已具備新市鎮開發條例第三條所定之「劃定一定區域」及「完整都市機能」發展之條件之實質要件，依法自應優先適用新市鎮開發條例，從而被告對發還抵費地之徵收面積計算基礎應適用新市鎮開發條例第八條第三項規定「在農地重劃區內者，應按重劃前之面積計算」。茲被告主張依平均地權條例第五十三條所定為徵收，無新市鎮開發條例之適用，殊屬違誤。爰請求判決撤銷原處分及一再訴願決定，並請求判決被告應依法按原告被徵收土地在農地重劃前登記面積之百分之五十發回抵價地等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、查施行區段徵收時，原土地所有權人申請領回抵價地之比例，應依平均地權條例第五十四條第一項下限之規定，一律按百分之四十辦理，為行政院八十二年四月三十日台八十二內字第一二二四九號函所明示，究其意旨，主要係針對非建築用地變更為建築用地，土地使用度提高時，採區段徵收方式辦理，其抵價地領回比例一律百分之四十。本件縣政中心地區區段徵收，已依平均地權條例施行細則第六十七條第二項暨上開行政院函規定之發還抵價地比例，報奉臺灣省政府八十五年二月七日八五地六字第一五二五七號函核准辦理。
二、鑑於以往辦理農地重劃區，相較於其他未辦理農地重劃地區，地主已享受過重劃之實質效益，如擬實施區段徵收，不宜再回溯計算當年之重劃負擔，而提高其抵價地之發還比例，為行政院八十四年十二月六日台八十四內字第四二九九八號函所明示。又依行政院八十六年一月四日台八十六內字第三五二號函示：「區段徵收案件已依法定程序報奉行政院核准並公告者，仍依原公告之區段徵收計畫書內容執行。至施行區段徵收公告前，該區段徵收之預計抵價地比例已依法報請上級主管機關核准者，依該核定之領回抵價地比例執行為原則，但其情況特殊時，應敍明理由重新報請上級主管機關核定抵價地比例，據以執行。」，本件都市計畫係將非都市土地特定農業區變更為商業區、住宅區，並無特殊情況，原土地所有權人領回抵價地比例為百分之四十，已兼顧地主之權益。是被告依據上開行政院函示及平均地權條例施行細則第六十七條規定，以原土地所有權人領回抵價地總面積，以徵收私有土地總面積百分之四十核計，報奉核准辦理後，擬具區段徵收計畫書報經行政院八十七年六月二十二日准予辦理，並於同年七月九日公告實施區段徵收，其辦理過程並無違誤，非原告所指違法處分。
三、縣政中心地區區段徵收屬新設都市地區，擬定都市計畫主要計畫書於報內政部審議時，內政部都市計畫委員會八十四年十二月十五日第三九五次會議決議，本都市計劃地區區徵收方式辦理開發。又查新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者，主管機關得報經行政院核准後，施行區段徵收，平均地權條例第五十三條第一項第一款及臺灣省區段徵收實施辦法第三條第一項第一款均有明定。是縣政中心地區之開發依擬定縣政中心都市計畫附帶以區段徵收方式辦理，其地價補償自應依平均地權條例有關規定辦理，尚無依原告等所指應依新市鎮開發條例第八條第三項規定：「徵收土地如在農地重劃區內者，應按重劃前之面積計算。」之理，且該條例之適用範圍依該條例第四條規定僅在中央勘選劃定之新市鎮特定區始有適用，是原告等要求依新市鎮開發條例規定補償其地價，顯然無據。
四、依行政院七十八年一月十八日台七八內字第一四○○號函釋，區段徵收範內之土地地價補償，必要時得提經地價評議委員會評定，比照都市計畫法第四十九條規定加成補償之。窺其意旨係授權地價評議委員會本乎公平合理，防杜炒○○○區段徵收之實施，予以評定必要之加成數。本件區段徵收之地價加成補償比例，經於八十七年六月五日提交被告八十七年第一次地價評議委員會評定，領取現金補償者，依地價區段之不同，分別給予百分之三一．二五至百分之四十不等之加成標準，並報奉臺灣省政府八十七年六月二十九日八七地二字第三二一一一六號函同意備查，完成法定程序，被告於公告實施區段徵收時，依該評定之加成數補償地價，於法並無不合。被告所訴理由顯無可採，其訴應予駁回等語。
理 由
一、按區段徵收時發給抵價地之總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限，但不得少於百分之四十，平均地權條例第五十四條第一項定有明文。又依平均地權條例施行細則第六十七條第一項、第二項分別規定：「依本條例第五十三條第一項實施區段徵收時，徵收機關應擬具徵收土地計畫書，並附具徵收範圍地籍圖及土地使用計畫圖說，報請行政院核定之。」「區段徵收預計以抵價地抵付補償地價者，應於前項徵收土地計畫書內載明預計之抵價地總面積占徵收總面積之比例。其比例少於百分之五十者，並應於報請徵收前，先報經上級主管機關核准。」。及「以往已辦理農地重劃地區區徵收時，地主領回抵價地比例一節，鑑於以往辦理農地重劃地區，相較於其他未辦理農地重劃地區，地主已享受過重劃之實質效益，如擬實施區段徵收，不宜再回溯計算當年之重劃負擔，而提高其抵價地之發還比例。」行政院八十四年十二月六日台八十四內字第四二九九八號亦函釋在案。上開函示主要在闡釋實施農地重劃地區相較未辦理地區，地主已享受重劃之實益，是在實施區段徵收時，不宜提高發還抵價地比例，而為釋示，與前開法律規定意旨無違，為機關就其職權所掌理事項，基於法律所為有效釋示，自可採用。且抵價地發給之比例，於平均地權條例第五十四條第一項所定不少於百分之四十之範圍內，行政機關有裁量權，符合首揭規定，與法律保留原則無違，亦無違法可言，合先敍明。
二、本件原告等所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○○號等土地，於八十五年二月都市計畫發布實前，為非都市土地特定農業區農牧用地，被告為開發縣政中心新社區需要，及配合中央加速取得公共設施保留地政策，增進鄰近地區整體發展，健全土地利用，特於該地區擬定新縣政中心都市計畫，該新訂計畫地區將非都市土地特定農業區變更為建築用地，有卷附之宜蘭縣縣政中心地區區段徵收計畫書可憑。而被告於都市計畫主要計畫發布、實施後，並依平均地權條例施行細則第六十七條規定，按徵收私有土地總面積百分之四十之比例發還抵價地，報奉臺灣省政府，經臺灣省政府以八十五年二月七日八五府地六字第一五二五七號函核准辦理，於細部計畫八十六年七月十九日公告實施後，復擬具區段徵收計畫書報經行政院以八十七年六月二十二日台八七內地字第八七○六五五一號函准予區段徵收，於八十七年七月九日以府地劃字第八一七三九號公告實施區段徵收，揆諸前揭說明，被告按徵收私有總面積百分之四十比例發還抵價地，其行政程序並無不合。
三、原告主張依平均地權條例第五十三條第一項第三款所定區段徵收農業區之土地，應類推適用新市鎮開發條例第八條第三項之規定，就農地重劃區內之土地為區段徵收者，應按重劃前之面積為標準計算徵收之面積並發還抵價地，始符公平云云，然該條例之適用範圍依該條例第四條規定僅在中央勘選劃定之新市鎮特定區始有適用，本件區段徵收之土地係作縣政中心新社區開發建設之用，不具備「依該條例劃定一定區域」及「具有完整之都市機能」「足以成長之新都市」之要件，顯與新市鎮開發條例適用之對象不同，自無適用餘地。再者農地重劃係選定本質較不適耕作之土地重為規劃，使其水路、農路均較未重劃前完善，面積更適於耕作，此觀修正前農地重劃條例第六條第一項所為：「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之開發或改良者。」規定即明，是農地重劃完成後，重劃之土地必受有實質利益，於就該土地實施區段徵收時，即不應回溯重劃前之負擔，而提高發還抵價地比例。況據同條例第二十七條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」，依該規定，原土地已不存在，是亦僅能就重劃後分配之土地面積核計，原告主張按重劃前面積計算發還抵價地，顯然無據。綜上所述，原告主張，核無足採。原處分洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回，其並請求判決被告應依法按原告被徵收土地在農地重劃前登記面積之百分之五十發回抵價地，亦屬無據，併應駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十二 月 十四 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 林 清 祥法 官 吳 錦 龍法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 八十九 年 十二 月 十五 日