最 高 行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第三八三一號
原 告 香港商荷蘭營養女神有限公司台灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 潘昭仙律師
林曉瑩律師盧柏岑律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 趙揚清右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年十二月十四日台八十七訴字第六一一五四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣被告以原告因於其嬰兒奶粉商品上使用相關大眾所共知之端強實業股份有限公司（以下簡稱端強公司）所銷售之嬰兒特殊配方奶粉上之商品表徵「免敏」圖樣，認有從事足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為，經被告以八十六年六月四日（八六）公處字第○七二號處分書命其於文到次日起二個月內改正其足以影響交易秩序之行為。原告逾期未依上開處分書意旨改正其行為，被告乃依同法第四十一條後段規定，以八十六年十二月十三日（八六）公處字第二二一號處分書，科罰原告新台幣（下同）五十萬元，並命原告自該處分書送達之次日起十五日內，應停止使用他人商品表徵並改正足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為。原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴及補充理由意旨略謂︰一、原處分所命應改正之商品係屬食品衛生管理法施行細則第十八條之特殊營養品，凡製造、加工、調配、改裝或輸入、輸出均須經主管機關查驗登記並發給許可證始得為之。查驗登記事項之任何內容變更，皆應申請變更登記，違反者，得處罰負責人三千元以下罰鍰，情節重大或一年內再違反者，並得吊銷其營業或設廠之許可證照。原告依法變更產品名稱，應向行政院衛生署辦理產品名稱變更之登記事宜，而依行政院衛生署特殊營養食品查驗登記作業要點之相關規定，欲變更特殊營養品之名稱，須檢具變更申請書、原許可文件正本、中文標籤、外盒包裝、說明書、原製造廠或原委託製造者出具產品名稱變更之證明文件正本乙份，及產品名稱修改後之原裝產品標籤、外盒包裝、說明書各兩份等文件，送行政院衛生署憑辨。原告於八十六年六月七日收受原處分後，為準備系爭商品名稱之變更登記，立即要求原製造廠儘速出具產品名稱變更之證明文件，及產品名稱修改後之原裝產品標籤，並製作產品名稱修改後之產品標籤、外盒包裝、說明書等文件。此外，依衛生署規定，因系爭商品係國外製造生產，國外原廠出具之產品名稱變更之證明文件，須先報經荷蘭衛生單位食品檢驗部核准，再由原廠取得我國駐荷蘭台北代表處認證，完成前項程序，原告始得向行政院衛生署申請產品名稱之變更登記，而我國駐外單位至同年七月三日才在原廠出具之證明文件為認證，原告取得認證資料旋於同年七月十七日提出產品名稱之變更申請，衛生署於九月四日完成初步審核，並要求原告檢送印製妥當之中文標示外罐及樣張，原告於同年十月十四日送件後，衛生署於八十六年十二月十日始正式核准原告產品名稱變更，整體所需時間至少五、六個月，足證原告收受前開處分書後，即著手進行產品名稱之相關變更事宜，並無任何延宕，被告對於原告經銷之BEBELAC 系列奶粉渾然不知，自不知改正方法，即無法判定應予多久時間改正始為正當，原處分未察及此而率為處罰，顯有濫用權力之嫌。二、被告一方面稱其所命改正行為與原告產品名稱變更係屬兩回事，原告不得藉口變更名稱作業延緩為由，拖延改正之遵行，另一方面被告以原告於六月七日收受處分書，卻遲至七月十七日始提出申請，有可歸責原告之原因，指責原告拖延改正之時間云云。倘原告之改正行為與產品變更名稱為無關之兩事，則被告如何能夠指責原告遲延提出申請？顯見原處分、原訴願決定之理由自相矛盾，不足採信。又公平交易法第四十一條雖賦予被告選擇裁量權，然裁量若基於錯誤之事實，亦屬不法。經查，再訴願決定無非以原告於七月十七日提出申請，衛生署於九月四日完成審核程序，核其意係指衛生署可於兩個月內完成名稱變更，而原告仍遲未進行改正，故可依法處罰。惟衛生署前揭九月四日之函，僅係完成初步審核，並非正式核准。被告誤認衛生署業於九月四日完成審核程序，核該基於錯誤之事實認定所為之裁量，自屬不法。三、法律賦予行政機關職權裁量，命違反行政義務之行為人於一定期間內改正行為者，其目的在於要求行為人於特定期間內履行特定義務，以回復合法狀態。至所設定之期限是否合理，依鈞院七十七年判字第二二一七號判決意旨，須視個案具體情形，合理酌定，亦即就該案情形，衡諸一般經驗法則，所設定之期限屆時有實現改善之可能者，始謂之合理。故法律縱就改善期限未設規定，賦予行政機關裁量之權，倘其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分即難謂非行政訴訟法第一條第二項之違法，此亦為期待可能性之法理對行政之要求。換言之，倘若行政機關未依立法授權之目的行使改正期間之裁量權，即有損及法律授權裁量之違法。又命改正時，須以一定之改正行為為前提，始能決定出合理之改正時間，是訴願與再訴願決定認為改正期間是否合理與改正方法無關，顯非有理。四、本件被告認定係屬因表徵而違反公平交易法第二十四條之事件，而命原告改正，但未命原告回收，故改正方法涉及產品及外觀之改變，包括變更名稱標示，但不包括「回收」。被告命原告於兩個月期間改正，並未充分考量系爭產品之為特殊營養品，變更商品外觀所需之特性，自違平等原則所揭示不同者須不同之處理原則。五、綜上所述，被告所定改正期間客觀履行上顯屬不能，故其所為之原行政處分已構成裁量濫用。再，被告未充分考量系爭商品改變外觀所需之時間，亦違反平等原則。另，被告誤認衛生署已於八十六年九月四日核准變更名稱，亦構成不法之裁量。訴願、再訴願決定均未予詳查，率爾維持原處分，顯屬違法，爰訴請撤銷，以維法制。
被告答辯意旨略謂︰一、按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」，為公平交易法第二十四條所明定。又行為時同法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣（下同）一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」。故事業如為欺罔或顯失公平之行為而有影響交易秩序者，即屬違反前揭法條規定，被告自得限期命其停止或改正其行為，事業逾期仍不停止或改正其行為者，被告並得繼續限期命其停止或改正其行為，及按次連續處一百萬元以下罰鍰，至事業停止或改正為止。又被告依上開規定所作成之行政處分，自通知相對人起，即依所通知之內容對該相對人發生效力，且於未經撤銷、廢止或因其他事由消滅前，不失其效力，此乃行政處分當然之理。故原告不得因主張被告行政處分有瑕疵，而豁免被告處分之依限遵行，合先敍明。二、原告前因使用訴外人端強實業有限公司（下稱端強公司）「免敏」商品表徵，經被告以八十六年六月四日（八六）公處字第○七二號處分書命其於文到二個月內改正其行為。上開處分所命之改正行為，原則上並無明文限制原告應以回收方式進行改正，則任何可得避免使用他人「免敏」表徵之方法，皆屬被告所命「改正」之範疇，此業經被告於八十六年七月三十日以（八六）公參字第八六○七五八九號函知原告在案。申言之，上開處分所命之改正與原告所稱依衛生署特殊營養食品查驗登記作業要點之相關規定，申請變更產品名稱係屬兩回事，自不得藉詞後者作業程序之冗煩而延宕被告處分之遵行。查原告於八十六年六月七日收受前開處分書，本應依限於同年八月六日前遵限改正完竣，然渠卻以向衛生署申請商品名稱變更需時至少六個月為由，主張前開處分所限二個月之改正期限過短，提起訴願並請求暫緩執行，而逾期未以任何方式改正其違法行為，是原告逾期未依被告處分之期限改正之事實足堪認定，被告依行為時公平交易法第四十一條後段規定，自得繼續命其改正並處以罰鍰。至原告訴稱其於收受被告之處分書後，即依食品衛生管理法等規定，著手準備產品名稱變更等事宜，並稱其於八十六年七月十五日備齊文件後，向衛生署申請產品變更，迨該署於同年十二月完成審核後，即刻從事後續改正事宜，主張渠並未逾期改正其於嬰兒奶粉上使用他人「免敏」商標表徵云云，揆諸前揭說明，洵無足採。三、被告依行為時公平交易法第四十一條前段規定所命之改正，與原告所為產品名稱之變更，尚屬有間，本不得混為一談。且就有關原告主張商品名稱之變更所需時間乙節，經詢衛生署答覆略以：在資料齊備之情況下短時間即可變更登記，且該署就商品名稱變更所需文件及程序訂頒一套作業規則供廠商遵循。是原告所辯需時向衛生署申請商品名稱變更及完成更正，其作業不及之原因係屬可歸責於己之事由，自應由原告承受其法律上之不利益。至原處分對於原告遲延提出產品名稱變更之論述，係單純就其上揭主張為合理之質疑，尚非被告執以處分之依據，原告指摘原處分、訴願決定之理由自相矛盾，復稱原處分係基於錯誤之事實認定所為之裁量云云，殆係誤解。原告又以另案「寶貝樂奶粉益哺嬰兒配方食品」之案例，證明系爭行為之改正應經衛生署核准乙節，查該案處分書所適用之法條係食品衛生管理法第十九條之規定，其條文之規範內涵與原處分命原告改正使用他人商品表徵之內容無涉；且該處分認定之違法事實係原告對於真實標示義務之違反，而非單純對於原告產品名稱變更之非難。原告逕為比附援引，實無可採。故本件原處分引據行為時公平交易法第四十一條後段之規定，繼續命原告停止或改正其行為，並處五十萬元罰鍰，尚難認有不當或違法之情事。原告之訴顯無理由，請予駁回。
理 由按「除本法另有規定者外，事業不得為其他欺罔或顯失公平之行為」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」，公平交易法第二十四條、第四十一條固分別定有明文。然公平交易委員會依第四十一條後段規定處罰事業者，須以事業對有違反公平交易法之規定經公平交易委員會依第四十一條前段限期命其停止或改正行為，逾期仍不停止或改正者為前提，自不待言。本件被告以：原告使用訴外人端強公司「免敏」商品之表徵圖樣，標示於所經銷之「寶貝樂」特殊配方奶粉上，且公開發函至各醫院、診所等醫療單位，大肆宣傳其產品，致消費者對「免敏」奶粉之來源產生混淆誤認，認有違公平交易法第二十四條之規定，而依同法第四十一條前段規定，命原告於二個月內改正前開足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為；而原告於八十六年六月七日收受前開處分書，依限應於同年八月六日前遵限改正完畢。嗣被告於同年十月三日市場調查結果，得知原告並未遵限改正，仍使用端強公司「免敏」商品之表徵，乃依公平交易法第四十一條後段規定，繼續命原告停止或改正其行為，並處五十萬元罰鍰。原告不服，循序提起本件行政訴訟。經查，「免敏」僅為廠商欲向消費者說明其產製之奶粉無乳糖，對乳糖過敏之嬰兒使用後可免除過敏之說明性文字，並非其具有識別力或次要意義之特徵，而得以作為表彰商品之表徵，消費者亦不至於以之作為選擇品牌之依據；況且依端強公司與來福公司間所訂立之經銷契約，「免敏」屬端強公司行銷其經銷來福公司產製BEBELAC 系列奶粉產品時，所使用之文字，無論該經銷合約是否終止或屆滿，其著作權均歸屬來福公司，端強公司對於其所經銷之來福公司之產品之商譽、表徵及各種標示之附加利益等，均約定屬於原製造商來福公司所有。「免敏」縱使如被告所認定，成為商品之表徵，依上所述，其著作權及使用權限應歸屬來福公司取得，來福公司亦得使用或將之授與他人使用。原告既為來福公司之經銷商，自有權使用「免敏」文字於所經銷來福公司之商品作為該項商品之說明。另原告於其「寶貝樂」特殊配方奶粉使用「免敏」圖樣銷售，無論產製來源、奶粉成分均與來福公司原委由端強公司經銷之BEBELAC 系列奶粉相同，自難謂係以欺騙或隱瞞重要事實之方法致使消費者陷於錯誤而與之交易，同類具有免敏成分奶粉之競爭者，亦不當然喪失交易機會，如此需要具有免敏成分奶粉之消費族群得就各品牌為選擇，亦難謂原告之商業競爭行為違反社會倫理或侵害品質、價格、服務等效能競爭本質，或有攀附他人商譽、榨取他人努力成果，或有破壞市場之行為，自與公平交易法第二十四條之要件有間等情，業經本院以八十九年判字第三八三○號認定無訛，並據以撤銷被告所為依公平交易法第四十一條前段規定限原告於二個月內改正之行政處分，則被告以原告未遵限期改正而與處罰之基礎事實已不存在，縱使原告未能於被告所命之期間內改正完畢，被告所為「科罰原告五十萬元，並命原告自該處分書送達之次日起十五日內，應停止使用他人商品表徵並改正足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之行為」之處分，即失其依據無可維持，一再訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，尚非無據，爰由本院併予撤銷，以期適法，並維原告權益。至原告主張被告所命改正之期間是否合理，有無違反裁量濫用與平等原則，即無討論之必要，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法施行法第二條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十二 月 二十八 日
最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 黃 璽 君法 官 趙 永 康法 官 林 清 祥法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十九 年 十二 月 二十八 日