行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第四六號
原 告 德寶國際股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年十一月二日台八七訴字第五三七八九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係錄影節目帶發行業，因發行未依規定標示之錄影節目帶，經被告於民國八十六年十一月十四日在台北縣土城市○○路○○○號一樓帝國聽社查獲，當場查扣「黃飛鴻之西域雄獅」錄影節目帶一捲，認原告違反廣播電法第二十九條之一規定，仍依同法第四十五條之二規定，以八十六年十一月二十五日維廣四字第一六三三三號函處原告罰鍰一萬五千元（折合新台幣四萬五千元）。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、按錄影節目（電影、戲劇、廣播等作之公開發表）係屬憲法第十一條所保障之言論自由。我國現行法制對上述言論採事先審查，如電影法第二十四條後段：「電影片非經中央主管機關檢查核准發給准演照不得映演」及如廣播電法第二十九條之一規定：廣播電節目供應事業之節目內容及有關管理事項準用同法第二十五條規定，應經新聞局審查。廣播電法施行細則第三十九條第一項：「廣播電節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前應檢具申請表、錄影節目帶，審查費及證照費，送新聞局審查．．．。」關於此種言論之事先審查是否合憲，尚有疑問。國外基本法及學者吳庚等即認：事先審查制度對言論自由及出版自由侵害之嚴重性，已為先進國家所不能容許。二、查錄影帶發行業界均採「出租授權」方式，即在雙方簽訂出租授權合約書後，由錄影帶發行公司向出租店提供約定之一定數量之錄影節目帶。惟對每一錄影節目帶，錄影帶發行公司僅向出租店提供一貼妥直側標籤之原版節目帶（即俗稱母帶）授權該出租店依據合約條款議定授權出租金額及一定數量之直、側標，由出租店自備錄影機及空白帶，待其錄製完成後，再黏貼錄影帶發行公司供應之直、側標籤，始可出租營業。原告與本案節目出租店「帝國聽社」之業務，即採右述方式。故系爭節目帶未依規定標示，乃該出租店之責任，與原告無，因其簽收直、側標籤後，未依規定黏貼標示。依廣播電法施行細則第四十條第一項規定：「錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上．．．。」違反者依廣播電法第四十五條之二之處分，然而所謂「製作標籤黏貼」的法律義務，由上述知，須為不同的解釋，始符合立法意旨及規範真正該履行法律義務者。三、又查廣播電法施行細則為依廣播電法第五十條第一項授權被告訂立者，依司法院大法官會議釋字第三一三號解釋：罰鍰之構成要件及額度，應由法律明定，若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確。本案訴願決定及再訴願決定均認原告違反廣播電法第二十九條之一：「有關管理事項」，即同法施行細則第四十條第一項：錄影帶發行者應於錄影節目帶黏貼標籤，因違反標示而發行者，依同法第四十五條之二處罰。惟「有關管理事項」是否符合法律授權之明確性，尚有可議。又原告已將節目帶授權出租店作標示行為，而廣播電法施行細則第四十條，並未明確規範發行者授權他人標示時之情形，是倘對原告處分，不無有失公允。再者，廣播電法施行細則第三十九條規定之節目的事先審查，亦不無逾越法律授權範圍之虞。四、按「裁量」係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的及超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵。倘裁量違背一般法律原則（如平等原則、比例原則等），通常亦認為係裁量之濫用。五、依廣播電法第四十五條之二規定：「違反第二十九條之一規定者．．．，處三千元以上，三萬元以下罰鍰，並沒收其節目」。本件處分未依規定標示之錄影節目帶，為僅「黃飛鴻之西域雄獅」一捲，惟被告竟對原告處一萬五千元（折合新台幣四萬五千元）之高額罰鍰。核與前開法條之罰鍰額度得自三千元至三萬元為選擇裁量，惟被告卻廢棄判斷餘地，不無濫用裁量之嫌。復查被告對其他公司卻不為相同之裁量，其罰鍰額度僅為本件之半，而違反之節目數量卻比本案多，被告之處分顯具選擇性，其恣意使用自由判斷，有違法律許可裁量之目的。亦違背前述平等原則、比例原則等一般法之規範，實屬裁量瑕疵。六、查行政係達成國家存立目的之最重要手段，行政之運作並非單純的執行法律，並負有形成符合社會正義之生活關係、規劃及推動基本建設、引導及維持合於公意之政治發展等任務。本件被告認原告係違反廣播電法中有關管理事項之錄影節目帶未依規定標示，惟被告並未就節目標示規定為進一步規劃、引導，以更符合現時實際發行情形。反單純的執行法律，不為選擇不同的行政作用的手段，以達其符合社會正義之任務。請判決撤銷一再訴願及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按廣播電節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用廣播電法第二十五條應經新聞局審查之規定，為廣播電法第二十九條之一所規定。同法施行細則第三十九條第一項復規定廣播電節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前，應檢具申請書表、錄影節目帶、審查費及證照費，送請新聞局審查。第四十條第一項復規定，錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上，影碟形式之錄影節目帶應黏貼或印製於封套上；其屬免送審之錄影節目帶者，仍應依規定標示，並於核准字號欄內註明免送審類別。同條第二項亦規定，前項標籤應載明節目名稱、長度、級別、核准字號、權利範圍、廣播電節目供應事業名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號；其標籤顏色由新聞局定之。違反上揭規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上，三萬元以下罰鍰，並沒入其節目，為廣播電法第四十五條之二所明定。二、原告發行之錄影節目帶未依規定標示，經被告派員於民國八十六年十一月十四日在台北縣土城市○○路○○○號一樓「帝國聽社」查獲錄影節目「黃飛鴻之西域雄獅」壹捲，並經在場負責人於查扣單上認簽不諱，違法事實明確。三、查原告係錄影節目帶發行業者，應知錄影節目帶經被告審查核准者，其送審之廣播電節目供應事業即依廣播電法施行細則第四十條及錄影節目帶標示制度實施要點第五點之規定，於錄影節目帶（卡匣）側面及其封套上黏貼或印製合法標籤。如未依規定標示而擅自發行，自應負法律上之責任。本案系爭錄影節目既由原告送審，且經被告審查核准，原告即應依前揭法令標示應載項目於錄影節目帶上，始得發行。然，原告竟將系爭未依規定標示之錄影節目帶予以發行。是原告違反廣播電法之事實，洵堪認定。四、再者，原告稱其與錄影節目帶出租店間採「出租授權」方式，即在雙方簽訂出租授權合約書後，發行公司僅就每一節目向出租店提供一貼妥直側標籤之原版節目帶，由授權出租店自備錄影機及空白帶，依據合約條款約定之數量自行錄製完成後，再黏貼錄影帶發行公司供應之直、側標籤，始可出租營業。經查，按廣播電法施行細則第三十九條第一項及第四十條規定，錄影節目帶發行或播映前，應送被告審查。錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上。是按此規定，本案系爭節目應由原告依規定標示。原告不得以其與出租店間之出租授權關係，將其違反標示之行政義務歸責於出租店。五、至原告指稱被告之裁罰金額顯具選擇性，其恣意使用自由判斷，有違法律許可裁量之目的一節。查被告為廣播電法等相關規定之主管機關，對於違反廣播電法規定者，依職權按廣播電法予以核處，認事用法並無牴觸憲法。另原告違反廣播電法已非初犯，被告審酌原告屢犯情形及本件違法事實，依職權按廣播電法第四十五條之二規定於法定裁量範圍內予以行政裁量，被告所為行政處分適當及適法，誠無原告所言，任意予以裁處，且違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按廣播電節目供應事業之節目內容及有關管理事項，依廣播電法第二十九條之一準用同法第二十五條規定，應經新聞局審查。次按「廣播電節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前，應檢具申請書表、錄影節目帶、審查費及證照費，送請新聞局審查。其非自行製作之錄影節目帶，並應檢具經授權之證明文件；錄影節目帶經審查核准後，由新聞局發給證明。但經新聞局公告免送審者，不在此限。」「錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上，影碟形式之錄影節目帶則應黏貼或印製於封套上；其屬免送審之錄影節目帶者，仍應依規定標示，並於核准字號欄內註明免送審類別。前項標籤應載明節目名稱、長度、級別、核准字號、權利範圍、廣播電節目供應事業名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號；標籤供家用者為白色，供播映者為黃色。」為行為時同法施行細則第三十九條第一項、第四十條第一項及第二項所規定。違反廣播電法第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上三萬元以下罰鍰，並沒入其節目，復為同法第四十五條之二所明定。
二、本件原告為錄影帶發行業，即廣播電法所稱廣播電節目供應事業，經被告於八十六年十一月十四日在台北縣土城市○○路○○○號一樓之帝國視聽社查獲原告所發行之「黃飛鴻之西域雄獅」錄影帶節目一捲，未依前開規定，於錄影帶上黏貼標籤，有該視聽社在場人員簽名之「查扣涉嫌違反廣播電視法物品清單」附於原處分卷可稽，被告遂依廣播電視法第四十五條之二之規定，處以一萬五千元（新台幣四萬五千元）之罰鍰，於法並無不合。
三、原告雖主張（一）錄影帶節目事先須經審查，違反憲法保障人民言論自由之規定，廣播電視法施行細則第三十九條第一項之規定有違憲之虞。（二）廣播電視法施行細則第四十條第一項規定之有關「管理事項」，參諸釋字第三一三號解釋，是否業經法律明確授權行政機關訂定，尚有可議。（三）原告授權錄影帶出租店出租原告所發行之錄影帶，業已提供標籤供其使用，其未使用，為出租店之責任，不應處罰原告。
（四）本件被告處罰原告一萬五千元罰鍰雖在法律規定之範圍內，但同樣之違章行為，查獲之錄影帶數較原告為多，但卻僅罰九千元罰鍰，其處分顯具選擇性，恣意使用自由裁量，有違法律許可裁量之目的，亦違背比例原則及平等原則。
四、按行為時廣播電法施行細則第四十條規定：「錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上，影碟形式之錄影節目帶則應黏貼或印製於封套上；其屬免送審之錄影節目帶者，仍應依規定標示，並於核准字號欄內註明免送審類別。前項標籤應載明節目名稱、長度、級別、核准字號、權利範圍、廣播電節目供應事業名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號；標籤供家用者為白色，供播映者為黃色。」係主管機關對於廣播電視節目供應事業所發行之節目所為之管理措施，所涉者為標籤（記載與節目有關之重要事項）之黏貼一節，並不涉及節目內容之審查，此由前開施行細則規定，毋庸送審者，仍應黏貼標籤即明，自與憲法所規定言論自由應受保障之問題無關。（二）至於主管機關依廣播電視法第五十條及第二十九條之一之規定，於施行細則規定有關廣播電視節目供應事業之管理事項，由於同法第二十九條之一已有準用該法對廣播電視業之有關規定，授權範圍並非不明確，且違反管理事項者，其處罰亦為具法律位階之廣播電視法第四十五條之二所明定。與釋字第三一三號解釋內容所指，民用航空運輸業管理規則第二十九條規定「民用航空運輸業不得搭載無中華民國入境簽證或入境證之旅客來中華民國」，同規則第四十六條復規定「民用航空業違反本規則規定者，依民用航空法第七十八條規定處罰」，其處罰之構成要件，係以命令之方式為之，欠缺法律之明確授權不同。（三）廣播節目供應業者依前述施行細則第四十條之規定，應製作標籤黏貼於錄影帶之側面及封套上，以供辨識，此為業者之公法上義務，除法律有明文規定者外，不能以私人間之約定予以移轉。原告指其與帝國視聽社係約定，由原告提供母帶供出租店帝國視聽社自製錄影帶，再由帝國視聽社黏貼原告所提供之標籤等語，縱屬實在，亦不能使其公法上之義務移轉於帝國視聽社，其仍應負違章之責。至於帝國視聽社對原告有無違約之私法上責任，為原告與帝國視聽社間之私法關係，與本件爭議無涉。（四）行為時廣播電視法第四十五條之二規定之罰鍰為三千元以上三萬元以下，被告處原告一萬五千元罰鍰，在法定處罰範圍內。且本件違章之事實發生於000年00月00日，但同年五月二十八日在彰化縣員林鎮百立影視社，同年十月二十四日在台北市新生影視社等處，經主管機關發現原告亦有相同之違章行為，業經本院向被告查明，有八十九年一月七日（八九）怡廣一字第○○二六九號函及有關處分影本附卷可考，被告處原告一萬五千元之罰鍰，雖較原告所提出之本院八十七年判字一八○○號判決為重，但個案之情況不同，難謂有違反平等原則或比例原則之情事。
五、綜上所述，本件被告以原告未於所發行之錄影帶黏貼標籤，違反行為時廣播電視施行細則第四十條之規定，遂依廣播電視法第四十五條之二之規定，處原告一萬五千元罰鍰，於法並無不合，訴願及再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴論旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 一 月 十三 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠評 事 徐 瑞 晃評 事 張 瓊 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 賀 瑞 鸞中 華 民 國 八十九 年 一 月 十四 日